第二次过渡性审议与中国反倾销制度完善
导读：
【内容提要】世界贸易组织近期组织了对中国的第二次过渡性审议，在反倾销委员会的审议会议上，美日对中国的反倾销实施情况提出了一系列问题，包括透明度问题、关税税则委员会的职能问题、“可获得事实”的适用以及调查程序等，这些问题击中了中国反倾销制度的“软肋”，值得研究与反思，以便于完善我国的反倾销制度。
【摘 要 题】反倾销研究
【关 键 词】过渡性审议/反倾销/完善
2003年10月23日至24日，世界贸易组织反倾销委员会对中国进行了第二次过渡性审议。审议内容是中国执行《反倾销协议》的情况。该项审议是依据《中国入世议定书》的要求进行的。按照该议定书第18.4条，这种过渡性审议“将在加入后的8年内进行。此后将在第10年或总理事会决定的较早日期进行最终审议”。
作为与争端解决机制并列的支撑WTO大厦的两大程序性支柱，贸易评审机制对保障WTO规则的实施举足轻重。中国必须在入世后的前八年每年接受一次审议，这是一项非常繁重的义务;但对于不太熟悉全球多边贸易规则的中国来说，这也是一个逐渐学习的机会。由于总理事会的审议报告只是建议性质，不影响中国和其他成员方在WTO框架下的权利义务[1]，其他成员方针对中国提出的问题对中国敲响了警钟，这实际上为中国避免成为争端解决机制中的被申诉方提供了一种国际预警机制。从这次审议的情况来看，美国和日本提出的问题的确是中国反倾销立法及实施中亟待解决的问题。本文正是试图从这一角度来探讨中国反倾销制度的完善。
一、中国反倾销立法及实施的现状
为了应对入世要求，中国反倾销立法进展迅速。中国的反倾销立法是在入世的外部压力和国内的反倾销要求的双重压力下，以超常的速度和方式进行的[2]。因为几乎是按照WTO反倾销协议的要求“量身定做”的，因此在遵守WTO协议要求方面问题不大。但是，立法只是法的运行的第一个阶段，法的实施效果还取决于其他因素，对于缺乏经验的中国反倾销主管当局来说，如何既充分运用反倾销法律维护相关产业的利益又不在法律上授人以柄是一件非常有挑战性的工作。
总的说来，中国在反倾销立法的实施方面取得的进步也是显著的。中国从1979年起被发起了540起反倾销调查，中国针对其他国家的第一起调查却是在1997年。不过在随后的几年中国开始熟悉反倾销这一贸易工具。根据中国代表在本次审议会议上透露的情况，在过去的一年里，中国发起了3起反倾销调查，对12起案件做出初步裁决，并对10起案件做出了最终裁决。到目前为止，尚有4起案件没有做出初步裁决。此外，中国正在监督2起案件价格承诺的实施情况。商务部还在2003年7月1日发出通知，启动对加拿大、韩国和美国新闻纸反倾销措施的“日落复审”，目前，复审工作正在进行当中。中国在反倾销实践方面的努力，获得了去年即第一次过渡性审议的大多数成员的承认。
二、美日对中国反倾销立法和实践的若干质疑及中国代表的答复
本次审议会议上主角是美国和日本。美国和日本都认为中国在使反倾销立法和实践符合WTO协议方面进行了不懈的努力，这是值得称赞的。但是，贸易评审显然不是履行协议积极者的表彰会。美日在承认中国所做努力的同时指出了中国反倾销存在的问题。美日不但是中国最重要的贸易伙伴，也是世界贸易中的“重量级选手”，他们提出的问题虽然不免苛刻，但需要引起我国足够的重视，以便在对簿“公堂”(即争端解决机构)之前能未雨绸缪。美日的问题主要包括以下几个方面：
1.透明度问题
透明度是美国和日本关注的重要问题。美国和日本认为，中国没有把调查和复审程序特别是有关损害调查的法律文件向有关各方充分公开，导致许多被调查的公司没能有效行使答辩的权力;没有公布行政当局决策过程和理由，特别是据以做出裁决的实质性事实和分析过程。
中国代表指出，中国依据《反倾销条例》第23条，已经颁布了《反倾销调查公开信息查阅暂行规则》，其中第5条规定了利害关系方可以查阅的公开信息的类型。根据反倾销条例第8条以及第6、9条关于调查和损害裁决的规定，损害和因果关系的信息也是可以查阅的。以前国家经贸委或外经贸部的损害调查的职能已经被并入了新建立的商务部。因此，有关倾销的分析和损害的裁定的信息现在由商务部提供，利害关系方可通过商务部获得上述信息。商务部已经建立了公共信息阅览室，此外，直接到商务部查询也是一条获得信息的途径。
在确认产业损害以及与其他因素的因果关系时，中国当局严格遵守反倾销协议和中国立法：对WTO认可的所有决定因素进行了全面广泛的分析;通过正面证据证明进口数量不是可以忽略不计的;在累计评估来自一国以外的进口的影响时，分析了进口产品之间以及进口产品与国内产品之间的竞争条件;分析了其他的导致产业损害的因素并在裁决通知中进行了阐明。
在做出初裁的6起案件的调查中，中国当局都详细阐明了损害裁决所依据的事实，便于利害关系方对决定提出意见。
中国当局在铜版纸案、SBR案和TDI案中决定“相同产品”时，根据反倾销协议第2.6条的规定，全面考虑了物理性质、化学性质、用途、销售途径以及其他因素。所有的认定都公布在初裁和终裁的公告中。这完全符合反倾销协议。
2.机构设置问题
美国认为，中国已经通知其外经贸部和国家经贸委的职责由商务部承担，但是国务院关税税则委员会的职责仍然不清楚;中国也没有颁布法规规范关税税则委员会在调查和复审中的行为。美国因此敦促中国界定清楚关税税则委员会的职责，包括何种情况下由该委员会作出决定以及遵循何种程序。
中国代表答复说，根据反倾销条例第38条，关税税则委员会根据外经贸部的建议决定关税水平;到目前为止，它还没有修改任何外经贸部的建议。
3.“可获得事实”的适用
反倾销协议中有所谓“最佳信息”规则[3]，即对于那些在反倾销调查中没有作出回应或回应不符合要求的被调查者，调查当局可以适用已经获得的信息确定倾销幅度。通常调查当局会根据该国其他公司的材料来做出裁决。在中国最初的几起反倾销案件中，很多被调查者都没有作出回应，有些回应也不符合要求，中国外经贸部根据得到的信息对他们适用统一的反倾销税。日本提出，有的利害关系方因为没有接到任何有关反倾销调查的通知而没有对调查作出回应，中国当局就对其适用“最佳信息规则”，这不符合反倾销协议的要求。[page]
中国代表答复说，中国当局公布了所有将要启动的反倾销调查，并在公告以前通知了相关国家(地区)的代理机构。调查通知给予了所有各方足够的时间登记和作出回应。而且，中国主管当局还向所有登记的公司发出了调查问卷，以便它们提供证据和信息。应利害关系方的请求，中国当局对有些案件组织了听证会以便各方进一步陈述观点。在所有的调查中，中国调查当局都给被调查公司提供了足够的机会以获得相关信息，包括公共渠道或他们的驻华外交使节。因此，中国作出了上述反倾销决定符合反倾销协议第6.8条及其附件2的要求。某一国内有些被调查公司没有作出回应，有些中国当局不知道，或者反馈信息没有及时提供;对这些公司根据已经获得的该国其他公司的信息决定对其适用的反倾销措施并无不当。所有这些措施都是完全符合反倾销协议的规定的。
4.启动调查的通知程序
在有的调查中，中国政府没有直接通知利害关系方，而是通知了相关代理机构。日本就此提出，中国当局只是向日本驻华使馆通报了调查的启动，但是，日本政府从未同意这种通知方式。日本政府没有义务通知日本企业。根据反倾销协议，通知日本企业的义务应由调查当局承担。日本希望中国进一步改善反倾销程序，特别是启动调查程序的通知程序以及相关信息的公开。
中国代表答复说，反倾销协议第6.1.3条的脚注中注明：“如果涉及的出口商数量特别多，调查当局只将完全的申请表文本提供给出口成员方的当局或相关同业公会，这种做法是可以理解的”。这一注释并不完全适用于中国的做法，但可以表明调查当局通知所有利害关系方的困难。中国代表并不认为反倾销协议对通知方式有特别的或清晰的直接规定。
三、对上述问题的分析以及完善中国反倾销立法的建议
“纸上”的法律可以在较短的时间里取得突破性进展，“实际”的法律却很难做到突飞猛进，因为这不仅取决于法律实施的社会环境，还取决于法律实施者(即行政和司法部门)的素质和经验;而社会环境的改变以及执法者与司法者经验的积累都是一个缓慢的过程。从美日提出的上述问题可以很清楚的看出，中国反倾销的主要问题在于有关法律的实施上。因此中国反倾销制度的完善将是一个虚心学习、积累经验的过程。
1.不断完善反倾销程序立法，提高反倾销调查和裁决的透明度。
其实透明度问题不仅在反倾销领域存在，而且在中国与WTO“接轨”的诸多领域都存在。透明度原则是WTO的基本原则之一，许多协议的规定都体现了透明度原则的要求。对程序的重视是现代法治的重要特点，因为公正的程序是实体权利的保障，而程序是否公正，首先就要求公开透明，特别是对利害关系方和监督者公开。对以规则为导向的WTO体制来说，透明度原则有着特殊的意义，因为多边贸易体制合作的基础就是各成员方相互了解、相互信任、相互监督，了解、信任和监督的前提就是信息的充分披露和公开。以邻为壑、闭关锁国是与WTO的基本精神相违的。因此，GATT1994第10.1条规定，“任何缔约方实施的关于下列内容的普遍适用的法律、法规、司法判决和行政裁定应迅速公布，使各国政府和贸易商能够知晓”。《反倾销协议》第12.2条规定，“对于任何初步或最终裁定，无论是肯定的还是否定的，按照第8条接受承诺的决定、此种承诺的终止以及最终反倾销税的终止均应做出公告。每一公告均应详细列出或通过单独报告详细提供调查主管机关就其认为重要的所有事实问题和法律问题所得出的调查结果和结论。所有此类公告和报告应转交其产品受该裁定或承诺约束的一个或多个成员，及已知与此有利害关系的其他利害关系方。”可见，WTO对成员方反倾销透明度的要求是很高的。
重视程序不是我国法律制度的传统，缺乏透明度倒是我国法律制度的痼疾。中国入世首要的是“观念入世”，“观念入世”首要的是政府理念和职能的转变，而理念和职能转变首要的就是自觉接受多边贸易规则的约束，特别是其中程序规则的约束。对于习惯了拥有广泛实体裁量权和程序随意性的政府部门来说，严格按照程序规则行事是一件痛苦的事情。但是，越早实现这一转变，越充分地实现行政程序的透明化，中国全球多边贸易体制下得到利益就越多，损失就越少。
2.修改中国反倾销条例，明确商务部对征收临时反倾销税和反倾销税的决定权。
按照中国《反倾销条例》规定，征收临时反倾销税由原外经贸部提出建议，国务院关税税则委员会根据原外经贸部的建议做出决定，由原外经贸部予以公告[4]。这样规定虽然与我国的关税管理体制吻合，但关税税则委员会在反倾销程序中的地位不清楚，似乎没有参加倾销和损害调查的机构反而在反倾销措施上有最终决定权。美国因此敦促中国澄清委员会的职责。
这个问题实际上并不成问题，因为表面上看委员会在征税上有决定权，实际上它是按照原外经贸部的建议做出决定的，它迄今还没有改变过原外经贸部的建议。因此真正的决定者还是倾销的调查者原外经贸部。但仅仅立法上的不符也构成对WTO规则的违反，因为其他成员方只是从公开的法律文件中了解一个成员方的法律制度，他们没有义务了解法律背后与其相反的行政惯例。
对于这样一个技术性问题，最简单的解决之道就是修改《反倾销条例》，明确授权商务部在反倾销措施上的最终决定权。在修改之前，应向各成员方澄清这一问题，避免造成不必要的误解。
3.严格遵守调查程序，充分保障被调查者的答辩权利。
最佳信息规则是反倾销协议明确规定的程序。中国行政部门最初发起的几起反倾销调查由于应者寥寥，曾对许多被调查者适用了这一规则，这本身不违反反倾销协议，但是适用这一规则的前提是通知了被调查者，给予其足够的答辩时间和条件。《反倾销协议》第6.1条规定，“应将主管机关要求的信息通知反倾销调查中的所有利害关系方，并给予它们充分的机会以书面形式提出其认为与所涉调查有关的所有证据。”第6.1.1条规定，“应给予收到反倾销调查中所使用问卷的出口商或外国生产者至少30天时间作出答复。对于延长该30天期限的任何请求应给予适当考虑，且根据所陈述的原因，只要可行即应予以延期。”因此，给予被调查者充分有效的通知并保障其答辩的权利是调查程序公正客观的前提，进而也构成了裁决合法性的基础。[page]
日本认为，中国向日本驻华使馆发出启动调查的通知是不恰当的，应该直接向被调查的企业发出通知。中国的答复是，中国的做法并不违反《反倾销协议》。第6.1.1条注释15中提到，“通常，出口商的时限应自收到问卷之日起计算，为此，该问卷应被视为在送往答卷者或转交出口成员的适当外交代表之日起一周内已经收到，如为WTO单独关税区成员，则为出口领土的官方代表”。第6.1.3条注释16中提到，“各方理解，如所涉及的出口商的数量特别多，书面申请的全文应改为只向出口成员的主管机关或向有关同业公会提供”。从这两个注释可以看出，反倾销协议允许成员方通过外交机关或协会组织转达通知。中国的答复从法律上说是有根据的。
不过，从反倾销实践来说，中国调查机关应当尽可能的直接通知被调查者，因为：从《反倾销协议》规定来看，它原则上要求调查机关直接通知被调查者，只是在例外的情况下才认可转达的方式，调查机关采用转达方式有一定的违反协议的风险;充分保障被调查者的权利能使反倾销调查和裁决建立在更坚实的基础上，减少法律上的瑕疵，避免因程序问题引起其他成员方的不满和申诉。中国调查机关应该在平时保持与国内产业界和进口商合作，注意收集相关出口商的信息，一旦启动调查程序，即可迅速发出通知。
【参考文献】
[1].参见《中国入世议定书》第18条第2、3款。
[2].参见《反倾销协议》第6条第8款及附件2。
[3].参见《中华人民共和国反倾销条例》第29、38条。
作者:袁立志 来源:世界贸易组织动态与研究(上海对外贸易学院学报)200408
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