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如何改造北京的城中村?

法律快车官方整理 更新时间: 2019-03-11 10:50:31 人浏览

导读:

北京城八区就有这类城中村231个,城中村已成为北京市公共安全隐患的突出地区去年9月,北京市市政府召开第61次市长办公会议,研究并通过了整治城中村工作方案。会议决定北京市将利用奥运场馆瘦身而节省下来的资金,加快全市社会环境和市政基础设施建设,加快

  北京城八区就有这类“城中村”231个,“城中村”已成为北京市公共安全隐患的突出地区

  去年9月 ,北京市市政府召开第61次市长办公会议,研究并通过了整治“城中村”工作方案。会议决定北京市将利用奥运场馆“瘦身”而节省下来的资金,加快全市社会环境和市政基础设施建设,加快“城中村”的改造,实现“新北京、新奥运”的战略构想。要从今年开始,用三年时间,对北京城近郊的“城中村”进行集中整治,改善市民居住环境,提升城市整体环境水平,加快首都现代化建设步伐,以整洁、优美、和谐、有序的城市环境迎接2008奥运会 .受到了老百姓的热烈欢迎和各界人士的广泛关注.北京市的“城中村”主要分布在城市建成区的边缘地带和城乡结合部地区,这些地区城市化进程相对滞后,人口密度大,外来人员相对集中,违法建设、违章建筑和私搭乱建严重,市政基础设施匮乏,房屋破旧,环境脏乱,社会管理混乱,城市公共安全隐患多。据统计,北京市的“城中村”大体分为两类:第一类是指在建成区内环境脏乱的城市角落。

  北京城八区约有这类的“城中村”231个 ,具体分布的区域为东城区4个,西城区3个,崇文区7个,海淀区70个,朝阳区57个,丰台51个,石景山20个,宣武区19个。总占地面积1092公顷 ,建筑面积273.5万平方米;第二类“城中村”主要是指规划城区内的行政村,大多分布在城乡结合部,约有112个 ,占地面积 1.8万公顷 ,建筑面积7221万平方米。目前这两类“城中村”均集中分布在北京的朝阳、海淀、丰台三个区。另据首都社会治安综合治理委员会办公室统计,目前,仅朝阳、海淀、丰台、石景山四个区,包括规划城区外的地区就有“城中村”311处,居住人口71.5万人,占地面积 9.5万公顷,违章建筑11.9万间,建筑面积193.6万平米,违章建筑涉及常住人口3.8万户。目前,“城中村”已成为城市公共安全隐患的突出地区。“城中村”是城市发展过程中出现的一种不和谐现象。

  从狭义上说,是指农村村落在城市化进程中,由于全部或大部分耕地被征用,农民转为居民后仍在原村落居住而演变成的居民区,亦称为“都市里的村庄”。从广义上说,是指在城市高速发展的进程中,滞后于时代发展步伐、游离于现代城市管理之外、生活水平低下的居民区。“城中村”问题已成为困扰北京城市化进程的“痼疾”。是北京城市规划、建设和管理缺乏统筹协调的必然结果。若不从根本上解决,“城中村”的恶性循环还将持续下去,今后“城中村”改造任务将越来越重,成本将越来越高。因此,市长办公会议决定,北京要下决心尽快改造“城中村”,将用三年时间先对建成市区内的231个“城中村”展开集中整治,首先要拆除奥运场馆周边及四环路以内的171个“城中村”,其余的60个“城中村”将在2008年以后继续完成。北京市通过整治“城中村”,要拆迁居民33935户,撤销路边集贸市场85个,拆除违法建设1100多万平方米,新增绿化面积1197万多平方米,新建道路395万平方米,25处文物古迹周边环境得到治理。于是,“城中村”这个一度被遗忘的城市角落,开始成为人们关注的热点。许多占据着城市黄金地段的城中村的大规模改造,引起了各界的广泛关注。

  "城中村”具有农村和城市双重特征,是城市化进程中的历史产物。今后北京城市建设不断发展,还要在郊区建设更多新城和职能中心,使更多地区成为新的“城中村”,因此改造“城中村”将是一个漫长的历史过程,是一项长期工作,并不是改造完了这231个“城中村”,就彻底完成任务了。因此研究如何改造“城中村”也是一项长期的历史任务。必须给予高度重视。

  城市化进程的加快,使一些处于城乡结合部的村庄,融入城区,成为“城中有村,村里有城,村外现代化,村里脏乱差”的地区,严重地阻碍了城市精神文明建设的普及与发展;不利于城市整体规划和建设。“城中村”在从乡村向城市转变过程中,因土地、户籍、人口等多方面均属城乡二元管理体制,没有完全纳入城市统一规划、建设和管理,其发展有很大的自发性和盲目性,在生产方式、生活方式、景观建设等各方面仍保留浓厚的农民特征,因而影响了城市基础设施布局,乃至城市整体规划的实施。

  “城中村”的长期存在,已经成为我国很多城市发展面临的一个难题。大量的“城中村”存在于都市之中,给城市建设和管理带来很大的负面影响,而改造“城中村”的难度极大,如何改造“城中村”,是全国几乎所有城市都正在面临的重大课题。深圳、广州、福州、南昌、天津、青岛、太原、西安等很多城市在改造“城中村”过程中都碰到了很多问题,也积累了不少经验教训。那么,北京改造“城中村”应该怎样搞呢?当前,由于国家拆迁政策和土地政策的调整,居民和农民产权意识和维权意识的提高,拆迁、征地难度非常大。而“城中村”大都建筑密度很高,外来人口多,很多村民没有工作,很多还是靠出租违章建筑为生。不同“城中村”的房屋土地产权混乱,土地和宅基地城镇产权和农民产权都有。很多“城中村”还保留着乡、村行政建制,还有很多农民集体企业财产,是当地农民赖以为生的生存基础,处理这些财产,解决安置农民就业问题更是巨大的难题。

  这些都给“城中村”的改造增加了很多困难。因此改造“城中村”必须因地制宜,要坚持“一区一策、一村一案”的做法。在统一制定政策前提下,区别不同情况,确定不同的改造方式,坚持维护村民合法权益的原则。维护集体经济和村民的合法权益,提升村民的生活质量,是“城中村”改造成败的关键。在这次的“城中村”整治工作中,市政府决定全市要区别不同情况采取相关政策:对征地未建形成的“城中村”,凡土地闲置不满两年的,责成土地使用者限期开工,逾期不建的,收回土地使用权;土地闲置满两年的,由原批准机关依法撤销其项目建设用地规划许可证,无偿收回土地,进入市政府土地储备。对因开发甩项形成的“城中村”,限期由开发商解决,确有困难的政府可给予一定的补贴,已经形成无主的“城中村”,由市、区政府出资拆除。对城市建设遗留下来、又没有危改和开发项目的破旧建筑形成的“城中村”,由市、区政府共同解决。坚持规划先行,将“城中村”改造纳入规划修编范畴,并按轻重缓急制定不同的解决对策和科学的改造计划,加快整体规划和开发建设。在具体做法上,现在“城中村”表现的形态有以下几种,应根据不同形态的“城中村”采取不同的改造方式:[page]

  第一种、位于城市建成区内,早已没有农民户口和农业用地,早已改成街道办事处、居委会城镇管理,撤消了乡、村行政建制,已经没有农民集体财产和宅基地产权的地区。这类地区实际上等同于城市的危旧房改造区,适用城镇房屋、土地、居民拆迁管理办法。可以采用成片改造危旧房的有关政策。但对其中的民工外来人口应该妥善安置,不能采取一律无偿轰走的办法。因为这些地区是外来人口的集中居住区,是低收入人群住得起能够栖身的少数地区,而这些低收入民工是对北京的经济发展做出了重大贡献的,不能歧视他们,让他们流离失所。城市化进程就是大批农民进入城市能够世世代代生存下去,彻底转变为城市居民,可以享受城市现代生活。但前提是农民进城能够就业居住,有生活基础。留美华人学者文贯中先生曾写过一篇文章《“城市化”无法避免“贫民窟”》指出:正是因为存在贫民窟,才使得城市特别有活力。

  贫民窟的存在,使得城市扩大的成本特别低,包容性特别强。贫民窟房租低廉,同为天涯沦落人的邻居对新来者多相濡以沫,抱有多一层的同情和照顾,使新移民比较容易找到安身立命之地。生活在贫民窟的大部分新移民一二代之后,便融入主流社会。这不但发生在美国的纽约和芝加哥,也发生在中国的香港、北京和上海。北京的浙江村当年一片脏乱差,经过十几年的资本积累和改造,现已成为充满活力的商厦群。美国的市长们十分精明,知道城市的发展离不开新移民的不断涌入,所以不但允许贫民窟的存在,而且相互之间展开争夺人口的斗争。而中国的市长们则把贫民窟看成是城市的疮疤,会影响自己的形象和政绩,千方百计要驱赶和强行拆毁。贫民窟确实不美观,治安差,但贫穷并不是农民自己的罪错,不能让他们富起来,也住进高楼大厦才是政府官员的过失。如果真想加速城市化,则应该正视贫民窟的存在,甚至允许在一段时间内有所扩大,以大大降低城市化的成本,从而大大加快中国城市化进程,使中国最大限度地从城市化的积聚效应中获益。因此在改造“城中村”过程中,妥善安置外来人口,让他们有能够继续安身立命的廉租屋,是一个重要问题。

  第二种:村内已没有耕地。原自然村除宅基地以外的土地已被征用,变为城市建设用地,村内已无农民集体财产。虽然一些村已将农村村委会改为城市型居民委员会,农民也已农转非,成为城镇人口,但农民宅基地还未被征为国有,宅基地和房屋产权还是农民产权。对这些农民宅基地和房屋仍应按征用农民土地给予足够的补偿,拆迁房屋则可结合拆迁城镇私房和农民房的政策区别不同情况,制定相关补偿政策,妥善安置农民。特别是对无业、无生活来源的农转非人员,要建立相应社会保障制度。

  第三种:“城中村”现有土地产权还属于农村集体所有,村民以非农收入为主。土地已经全部或大部份被国家征用,虽然村中农民已全部转为城市户口,但农民宅基地还未被征为国有,其土地本质仍未发生变化,这部分“村”至今仍然还是“村建制”,实行村的管理方式。甚至还有不少农民集体财产和村办企业经济实体。良好的区位条件和低廉的建设成本使“城中村”出租房屋比率相当高,房屋出租加上村里的分红收入,可以使村民们过上相当富裕的物质生活,有些村民的平均生活水准甚至已远远超过城市居民,很多农民也已有自己的企业,主要从事一些初级饮食娱乐、交通运输、建筑业、农副产品和蔬菜零售等行业,或是以房屋租赁为主收职业。这些地区的改造难度最大。市场经济使政府已不能像过去那样解决农民就业问题,货币安置又很难达到农民满意。因此这些地方不宜强行将村内土地征用为城镇国有土地,农民原有集体企业财产可以仍归农民所有,可以改组为集体所有制的商贸公司,人口就地消化,就业就地解决,土地产权性质不变,仍归集体所有。对需要占用的土地,还可以用土地入股或出租的方式,年年有收入 ,以保证征地居民的生活来源。

  第四种:还有部分耕地 ,仍是乡政府、村委会建制。还有不少人是农民户口。农牧种植业仍占一定比重的村落。这样的地区改造时,农民转为城市户口,乡政府改组为街道办事处、村委会改组为居委会,但土地产权和经济组织形式可以不变。原村集体所有财产、土地可以改组为农工贸股份公司,人员就业由农工贸股份公司就地解决,成为公司职员。可以用发展都市农业的办法,发展现代化农业,养殖业。如:工厂化无土栽培高档蔬菜、花卉;观光旅游农业;种植果园、药草;开展鸵鸟、孔雀、锦鸡、麋鹿等珍稀动物养殖;发展农牧产品深加工及不影响城市景观和环境的其它农工贸产业,以使农民能利用原有土地资源,熟悉的工作技能就能融入城市生活。用都市农业改造“城中村”是成本最低,效果最好的改造办法。

  这次准备改造的231个“城中村”主要是第一、二种,今后则会转向第三、四种。我们要有充分的思想准备,对不同“城中村”采取不同的改造方式,因地制宜,“一村一案”,按不同情况把每一个“城中村”都改造好。既改变了城市面貌,又使当地居民受益,得到妥善安置。

  但无论哪种改造方式,“城中村”改造都必须是由政府统一组织,统一规划,政府统一负责土地一级开发征地拆迁和市政配套工程建设,除了原已批给开发商的土地外,基本上尽量不采取商业开发形式,以避免造成很多后遗症和遗留问题。应该调动当地居民的积极性,争取采用政府搞规划设计,完成市政管线道路,适当补贴,居民组织住房合作社自己建房的办法进行改造。建成的房子产权归居民自己,余房可以出租出售,以减少矛盾和改造难度。总之,“城中村”的改造是一件好事,也是一件难事。需要集思广益,群策群力,调动各方面的积极性,妥善解决各方面的利益冲突,才能把这件好事办好。

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