全面建设小康社会需要减轻农民负担

全面建设小康社会需要减轻农民负担

范大平

               （本文发表于《决策参考》2003年第1期）

江泽民在十六大报告中要求全面建设小康社会，并且指出：“建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务。”他在报告中强调要“减轻农民负担，保护农民利益。”这说明农民负担问题是我们全面建设小康社会迫切需要解决的问题。

农民负担通常是指农民这个社会群体向政府和社会非市场交易的支付。一般来说，人们把政府及其部门向农民征收的税费，包括税收(明税和暗税)、乡统筹村提留、农村义务工和劳动积累工以及集资、摊派、罚款等统称之为农民负担。上世纪80 年代中期以来，农村税费负荷越来越重，乱收费、乱罚款、乱摊派、乱派工等现象屡禁不止。农民收入增长缓慢、负担过重已经成为束缚农村生产力发展的最大障碍。据有关资料介绍，改革开放以来，我国农民收入增长情况经历了几个明显的不同阶段：1978—1984年农民纯收入从改革前的134元增加到355元，扣除物价上涨因素，实际增加1.3倍，年均增长率达到17.7％。1985—1988年是农民收入继续缓慢增长时期，农民人均纯收入由398元增加到535元，扣除物价上涨因素，年均增长率为5.0％。1988—1991年是农民人均实际纯收入停滞徘徊的阶段。农民人均纯收入从602元增加到709元，名义上增长率为17.8％，扣除物价上涨因素，1989年农民人均收入比上一年实际下降了1.6％，是改革开放以来农民实际纯收入的首次下降，出现了负增长。1990和1991年虽有好转，但3年平均实际增长0.3％。1992年至1997年是农民人均纯收入恢复增长阶段。农民人均纯收入由784元增加到2090元，增加了1.7倍，年均增长率为21.7％，实际增长率5.4％，恢复到缓慢增长时期的水平。[i]后来农民负担又有加重的趋势。《中国经济导报》全国农村住房抽样调查结果显示，1998年农村居民人均文教娱乐用品及服务支出159元，比上年增长7.6％，其中主要是学杂费增加较多，人均增加额占该项支出的73％，对低收入和贫困地区的农民来讲增幅更加突出。许多地方农民在交“三提五统”（内含教育费统筹）之外，还要交人均数十元的教育费附加。根据农业部的资料计算，从1989-2000年12年间，农民人均收入年均增长3.8%，而人均负担年均增长则达到14.8%。[ii]由于农民的负担加重，农民的增收越加减少，与城市居民收入差距拉大。2002年7月13日，国家统计局副局长邱晓华在上海图书馆，给上海企业界作中国经济形势分析报告时，给在座的企业家算了一笔农民收入账。他指出，“2001年，农民人均收入2366元人民币。这其中包括40%的实物收入，包括家中喂养的牲畜、粮食，实际的现金收入在1800元左右。在这1800元当中，还有20%的现金要备来年之需，为第二年的生产购买农药、化肥等农业生产资料。这么下来，农民手中真正用来购买消费的现金只有1500元左右。而去年，城市居民人均收入是6860元人民币，是农民当年可支配现金收入的5倍多。如果再考虑到城市居民能享受到的社会福利，如买房折扣、看病报销、教育补助等，城乡之间真实的差距大约在6：1之间。”

农民负担按其性质不同，可以分为两大类，一类是依照国家法律、法规课征的税费，另一类是地方政府和集体组织设立的各项收费、集资和罚款。这两类负担，有些是合理的，有些则是不合理的。合理的负担，农民是能够接受的，绝大多数也是愿意承担的。关键是不合理的负担使农民越来越难以承受。国家统计局调查结果显示，农民合理负担呈下降趋势：1990―1994年间全国农民人均纯收入年均增长15.5％。同期负担年均增长15.4％，两者基本上是同步增长；1995－1998年间，农民人均纯收入年均增长11.1％（未扣除价格因素），同期负担的年均增长6.4％，负担增幅低于收入4.7个百分点，负担呈相对减轻趋势。1998年农民负担出现回落，连续多年的扩张势头得到初步抑制，比上年减少了1.2％。若按农民负担管理条例规定的口径计算，1998年农民人均税后负担为68.77元，比上年减少1.73元，减少了2.5％。农民合理负担基本得到了有效控制。但是，农民承受的不合理负担则越来越沉重。即使是税收，也有不合理的部分。如土地税，按法律规定应实亩征收，但许多地方实际上是按若干年前核定的集体土地耕种面积在现有农户使用的土地上平均分摊的。由于征用土地和乡镇企业、住宅的占地，农民的实际耕地面积比以前少了很多。这样，虽然土地税率很低，但农民实际上交的税率远远高于法律规定。再如屠宰税，绝大部分地区实际是按人头征收，而不是按“猪头”征收。有些村干部和乡镇干部，为了谋求个人的政治前途，置党和国家的政策法规于不顾，甚至肆意践踏国家法律巧立名目乱收费。据农业部农民负担监督管理办公室统计表明，1991年能够统计到的农民支出的行政性事业费高达17.7亿元，各种罚款23.1亿元，集资摊派41亿元，其他社会负担38.1亿元。上述各项合计，人均13.8元，占上年人均纯收入的2.5％。但是地方调查结果表明，不合理负担占农民人均纯收入的5％—7％，大大超过农业部的统计结果。有关数据表明，不合理负担远远超过了中央规定的5％的警戒线。[iii] 1998年初，《中国证券报》公布了财政部、国家计委、审计署等5部门对预算外资金的清查结果，发现地方各级政府越权设立的基金、附加项目905个，收费项目2596个，1995年违规征收金额345亿元[iv]。1994年到2000年，全国农民上交的提留统筹费，由人均40元上升到66.8元，年均增长是8.9%，也远远超过了这一时期收入平均增长水平。为了不超过国家规定的农民收入增长不超过上年农民收入总量的5%，一些地方故意虚报农民收入，本来收入1000元，却报1500元，收入2000元就报2500元。收入基数扩大了，就可以从农民那里多收。结果农民的负担必然超过了规定线。[v]所有这些资料都充分说明农民负担沉重主要在不合理部分。

我们曾经采取过不少措施，企图解决农民负担过重的问题，但收效甚微。中央三令五申要求增加农民收入，减轻农民负担，但每次强调仅仅好一阵子，过一段时间又反弹。真是“秦家筑城避胡处，汉家还有烽火燃。”根源就在于没有从体制这个源头上解决问题。 怎样解决体制问题？笔者认为只有进行体制改革才是解决农民负担问题最根本的办法。当然，具体详细的体制改革措施还有赖于专家学者们提出，笔者只是将这一问题提出来而已。

首先，要进行政治体制改革。江泽民在十六大报告中指出：“共产党执政就是领导和支持人民当家作主，最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家和社会事务，管理经济和文化事业，维护和实现人民群众的根本利益。宪法和法律是党的主张和人民意志相统一的体现。必须严格依法办事，任何组织和个人都不允许有超越宪法和法律的特权。”在政治体制上要加强民主建设，建立完善的权力监督系统。乡级机构应是民主国家政权的派出机构，不应当是组织庞大的一级政府，应改乡政府为乡公所，尽可能地减少工作人员。解放初期，乡公所只有几个人，工作开展的并不逊色。镇改建为自治政府，与村自治之间的关系从上下级变为平等交换。至于“七所八站”这类专业机构或农业服务部门，或者实行企业化，向市场求生存，竞争中谋发展。或者作为需要补贴的公共事业单位由财政实行垂直拨款，即与所谓“乡级财政”脱钩，不能让农民承担补贴责任。至于村级政权，应进一步完善村民议事制度，促进农村基层民主政治建设，上一级政权不得干预、操纵村民选举活动，使村委会真正成为村民自治的组织。

其次、要实行机构改革，精简政府机构，转变政府职能。减轻农民负担的硬招，就是精简机构，精干队伍，实行“小政府大服务”的管理体制。最近从中央到地方进行的新的一轮机构改革，希望不要成为“走过场”，不要重蹈前几次机构改革的覆辙。实际上如果把农村基层组织的干部大大压缩，不仅便于工作，而且能够真正减轻农民负担。中新网南京2002年3月5日消息：2001年江苏省“乡镇村撤并”工作进展顺利，全省乡镇总数已由1974个减为1348个，行政村由35258个减为20219个。据介绍，江苏去年撤掉乡镇626个，撤并率达31.6%；行政村撤掉15039个，撤并率达42.7%。据悉，江苏省共精减乡镇干部5万多人，每年可节约乡镇开支15亿元；村组干部由43万人减到23.6万人，减幅45%，其中村干部减少8.7万人，仅节约村组干部报酬一项，每年可减少农民负担6亿多元。安徽省无为县针对农村税费改革后，村级规模过小，村干部过多，影响农民负担减轻和农村经济发展的现实，对村级规模进行全面调整，全县由原来的710个村调整到603个，减少村“两委”成员1655人，一年减轻农民负担1000多万元。当然，撤并不能代替乡镇机构改革，它只是为乡镇机构改革奠定了基础，并需要通过机构改革来巩固撤并成果，以避免重蹈过去曾出现过的“合了分、分了合、合了再分”的覆辙。

再次、进行经济体制改革、大力发展合作经济组织。要提高农民的组织化程度，强化农民经济权力的自我保护功能。解决农民负担问题需要一个非常重要的条件：农民必须有一定的组织能力和谈判能力。这种情形意味着在农村社会权威结构中，必须构建农民自身的权威基础，这种权威基础的前提条件之一便是组织化。所以，着力提高农民组织化程度，对有效减轻农民负担有重要意义。笔者以为应当让农民拥有农会和经济合作等农民自己的组织，使其具有与相应政权进行有效谈判的能力。据农业经济学家研究，当今世界，涉农行业具有很大的发展空间，比如，美国的农业人口虽然只占3％，而直接或间接为农业服务的人口却占到22％。但我国的涉农行业主要被垄断性公司控制，效率低、服务差，笔者认为应该让农民自己的经济合作组织进入这个领域参与竞争。国家的支农资金以后不要投到涉农部门，不能让部门把国家投资变作获得部门收益的本钱。支农资金要作为股权投到农民合作组织内，以加快农民合作组织的发展。除此之外，还要改革农村现行财税体制。目前，在安徽等省试行的税费改革有一定的成效，据测算，安徽省2001年人均政策性负担为70.4元，比上年减少5.1元，减幅为6.8 ％；与税改前相比，全省减少农民政策性负担总计19.4亿元；加上减少“两工”负担，总计减轻农民负担近45亿元。但这些成果需要进一步巩固。2002年午征之时，农村税费改革试点已经在占全国大部分版图的20个省(自治区、直辖市)推开。希望能有更大的效果。

江泽民同志曾经语重心长地指出：“减轻还是加重农民负担绝不是少拿多拿几个钱的问题，而是保护还是挫伤农民积极性的问题，是促进还是阻碍农村生产力发展的问题，是增强还是丧失农民群众信任和拥护的问题。必须把减轻农民负担问题提到这样的政治高度来认识，提到共产党的宗旨和农村政权稳定的高度来认识。”所以，我们一定要以十六大报告为指针，从体制这个源头上堵塞增加农民负担的根源，只有这样才能真正解决农民负担沉重的问题。