试论地方政府在解决再就业问题中的作用

安徽深蓝律师事务所律师  范大平

（本文发表于《劳动保障世界》2003年第1期)

    人口众多是中国的基本国情，在深化企业改革、进行经济结构调整、提高经济效益的过程中，部分职工下岗是一个必然遇到、又必须解决好的问题。合理的失业率是生产力发展到一定阶段后以扩大再生产为基本特征的社会再生产顺利进行的充分必要条件，是经济进一步发展的活性激素。但过高的失业率则会危及社会性的稳定。随着我国企业改革的深化、技术的进步、经济结构调整和社会主义市场经济体制的不断完善,失业率也在不断升高，职工再就业问题显得更加突出。据国家劳动和社会保障部公布的数字，2002年上半年全国下岗职工再就业率不到9%，也就是说100个下岗职工中只有不到9个人实现了再就业。党中央、国务院高度重视下岗职工和失业人员再就业工作，并提出了一系列重要政策措施。各级地方政府积极落实中央的指示精神，工作虽然取得了显著进展，但下岗职工再就业问题不是一蹴而就的，当前它仍然是关系到社会是否稳定、经济是否稳定的大问题，地方政府应当把降低失业率和创造就业机会作为社会发展战略的重要目标和政府经济工作的首要任务来抓。当然造成失业的原因很多，报刊上已有诸多文章进行分析，笔者不打算赘述。但地方政府如何解决再就业问题的专题文章在报刊上则见之较少。那么地方政府在解决再就业问题中怎样发挥作用呢？本文拟就这一问题作些粗浅的探讨。

正如有的专家所指出的，中国的再就业问题既有总量问题也有结构问题。著名经济学家厉有为说：“如果是总量问题，是经常现象，则解决问题的主要办法是通过扩大投资规模，增加就业岗位；如果主要是结构问题，是经济周期造成的暂时现象，则解决问题的主要办法是调整产业结构、就业结构，增加人力培训的投资。”笔者认为无论是哪一方面问题，地方政府在再就业中的作用必然体现在岗和人两方面。从岗的角度说主要有创造岗位、发现岗位、置换岗位、保护岗位等方面。

    所谓创造岗位，就是原本没有这个岗位，通过地方政府的努力，使这个岗位创造出来了。地方政府创造岗位的渠道有多种，概括起来有以下几点：1、发展非公有制经济。非公有制经济已经是地方政府解决再就业问题的一个重要渠道。据统计，安徽省芜湖市截止2001年底总就业人数为54.57万人而非公有制企业就业人数达到31.05万人。其中个体私营企业就业人数便有30。59万人。据2002年6月28日 《湖北日报》报道，湖北浠水民营经济的发展为浠水县域经济注入活力。目前，该县民营经济总量、提供税收和就业人数，已占全县经济总量、财政收入和从业人员的70％以上。两年来，十几家外地客商在浠水投资3．5亿元，提供就业岗位2000多个。2、开发公益性就业岗位。地方政府在社区开发各类公益性就业岗位，可以形成一批社区就业基地和社区就业项目，安排更多的下岗失业人员在社区实现再就业。就城镇社区服务业来说，目前发达国家的社区就业份额为20％—30％，而我国只有3.9％。安徽省芜湖市截止2002年6月底社区就业人数只有20904人，仅占3.83%。要使社区服务的就业潜力转化为现实，关键是建立一套有效的社区就业服务体系，重点是建立有效的就业管理和组织体系，建立以社区为依托的促进灵活就业的新机制，建立包括街道和居委会在内的基层就业服务网络等。而地方政府理所当然要在这方面充分发挥作用。四川省南充市2002年为社区建设投入资金2000万元，新开辟就业岗位8200个。南充市在开发社区就业岗位中，将重点放在“六个结合”上，即社区就业与创办工业小区相结合，社区就业与生态农业产业化开发相结合，社区就业与城市建设和城市拓展相结合，社区就业与城市管理相结合，社区就业与城市扶贫相结合，社区就业与“助老工程”相结合。这些做法取得了较好的成效。3、培育新的经济增长点。新的经济增长点，往往也是就业岗位的新增点。地方政府无疑应当着力培育新的经济增长点。例如大力发展第三产业就有很多潜力可挖。改革开放以来，随着我国国民经济的快速发展，经济结构发生了很大的变化，第三产业在国民经济中的地位和作用日益提高。第三产业的发展，对于增加就业岗位，改善产业结构，提高人民生活水平，促进国民经济增长，保持社会稳定发挥了十分重要的作用。但据统计,在就业人数上比较,1994年第三产业就业人数在全国就业总人数中,几个国家的比重分别为：美国72.8%,日本62.7%,德国59.4%,俄罗斯56%,而我国仅为23%。所以挖掘的潜力很大。4、加快小城镇建设步伐。小城镇建设的过程中必然会增添不少新的就业岗位。正如温家宝同志在全国服务业工作电视电话会议上的讲话中所强调的：把发展小城镇服务业作为转移农村劳动力的重要载体。要把加快发展服务业与积极稳妥地推进城镇化结合起来，在引导乡镇企业向小城镇合理集聚的同时，注重发展小城镇的服务业。要健全小城镇居住服务、公共服务和社区服务功能，加快发展农产品运输、仓储、贸易、信息和技术推广等生产性服务。这既有利于增强小城镇吸纳农村劳动力的能力，分担大中城市就业压力，又有利于提高为农业生产和农民生活服务的水平。5、搞好“一条街”建设。近年来各地政府进行了步行街、美食一条街等一条街建设取得了良好的解决就业问题的效果。例如芜湖市将中山路改造为“商业步行街”，解决了上万个就业岗位；将一条废弃的铁路线改建成“凤凰美食城”又增加了几千个就业岗位。6、加大市场建设力度。市场建设不仅促进当地经济的发展，也是解决再就业的好途径。例如安徽省芜湖市峨峤镇，原有一个小小的茶叶集市，在芜湖市政府和繁昌县政府的引导下建成了“中国峨峤茶叶市场”，不仅促进了茶叶销售，而且带动了茶叶加工企业的建立，同时也带动了周边饭店旅馆生意的兴隆。由于这个市场的带动使该地区新增数千个就业岗位。浙江省温州市小商品市场的建立更是一个再就业的亮点。可以说，哪儿地方政府重视市场建设，哪儿的再就业问题就一定解决得较好。

所谓发现岗位，就是地方政府替下岗工人寻找潜在的就业岗位。1、地方政府要有预见潜在岗位的能力。例如，中国已经加入世界贸易组织，不少人只想到加入世界贸易组织可能给某些行业带来就业压力，而没有考虑到此举也可增加许多新的就业岗位。作为地方政府就要预测加入世贸组织可能给当地带来哪些再就业契机。据劳动和社会保障部张丽宾介绍，全国劳动力市场职业供求信息表明，加入世贸后我国现实的和潜在的就业空间很大。与大规模的流动就业相比，目前我国的下岗、失业规模并不大；与私营等体制外经济吸收就业的高速度相比，国有集体企业的减员对新增就业的影响在逐步减小；尽管农村农业劳动力规模庞大，但是，国内广阔的经济梯度发展空间和全球化的视野，使得工业化和城市化的前景看好。看来，充分利用以上条件，地方政府促进就业空间很大，机会很多。2、地方政府要疏通就业信息渠道。目前不少地方一方面许多人找不到工作，另一方面许多岗位找不到合适的人上岗，这主要是因为就业信息渠道不畅。因此地方政府要加强就业信息网络建设。例如，上海汽车产业对人才的需求5年内将超过3万名，而目前市场上这方面的人才不足一半。随着汽车产业的快速发展，有关汽车研发、制造、销售等人才更是捉襟见肘。在这方面广东省做得较好。广东省在完善失业保障制度的同时，首先花大力气在全省建立各级劳务市场网络，为失业人员提供平等的竞争机制。4年来，全省共投入2.5亿多元，建立各级劳动力市场，2001年广东职业介绍机构达到1378家，其中公益性的130多家，基本上形成了省、市、县劳动部门举办的职业介绍机构为主体，社会职业介绍机构为补充、覆盖全省城乡的职业介绍机构网络。广东省通过职业介绍机构就业的人数由1999年的23.6万人次上升到去年的60多万人次。安徽省芜湖市劳动和社会保障局下属的劳动力市场一家职介机构在1999到 2002年期间就成功地使17944人实现再就业。

    所谓置换岗位，就是帮助人们改变原来就业岗位。一方面要通过企业改制来改变。地方政府应当尽快采取必要措施,加快和深化国有企业改革,转换企业经营机制,实现国有企业大面积的扭亏增盈。这样,既可以减少国有企业下岗失业的人数,又可以增加对劳动力的有效需求。国有企业通过主辅分离、发展多种经营，破产企业通过带资安置、盘活闲置资产，可以安置部分富余职工；另一方面要通过组织劳务输出来改变。这在中西部地区尤其重要。中西部有些地方对劳务输出没有进行科学有效的指导和服务，甚至人为地阻挠，导致不必要的损失，丧失发展的机遇。从事劳务输出工作的同志呼吁，各级党委政府要转变观念，加强领导，高度重视和大力支持劳务输出工作，以加快农村劳动力转移。把劳务输出摆在发展战略的位置上来抓，充分认识到这是促进就业、发展经济和维护稳定的重要举措和现实途径。有关专家认为，随着劳动力流动由自发性、单一性走向组织化、规模化，劳务输出将日益成为中西部地区致富的重要途径。此外要加快农业开发。为了鼓励下岗职工“非转农”,发挥专长和优势承包开垦“四荒”,搞农业综合开发,地方政府可以规定,下岗职工到农村搞开发,除享受城镇实施再就业的优惠政策,还享受招商引资的的优惠政策,以期收到良好效果。此外，推行灵活就业。所谓灵活就业，是指在劳动时间、收入报酬、工作场地、保险福利、劳动关系等方面不同于建立在工业化和现代工厂制度基础上的传统主流就业方式的各种就业形式的总称。灵活就业涵盖的领域十分广泛，大致可分为三大类型：第一类是在劳动标准方面（包括劳动条件、工时、工资、保险以及福利待遇等）、生产的组织和管理方面以及劳动关系协调运作方面达不到具有现代化大生产特征的企业标准的用工和就业形式，主要是指在除小型高科技企业外的小型企业、家庭作坊的就业，即非正规部门的就业者，以及大中型企业雇用的、在劳动标准以及就业稳定性方面有别于正式职工的各类灵活就业人员，包括临时工、季节工、承包工、劳务工、小时工、派遣工等。第二类是由于科技和新兴产业的发展、现代企业组织管理和经营方式的变革引起就业方式的变革而产生的灵活就业方式，如目前发达国家广泛流行的非全日制就业、阶段性就业、远程就业、兼职就业，产品直销员、保险推销员等就属于这种情况。第三类是独立于单位就业之外的就业形式，包括：自雇型就业，主要是个体经营和合伙经营者；自主就业，即自由职业者，如律师、作家、自由撰稿人、翻译工作者、中介服务工作者等；独立服务型就业，如家庭小时工、街头小贩、待命就业人员和其他类型的打零工者。按照目前世界上通用的概念，第三大类中的后两类也可以划入非正规部门就业。

    所谓保护岗位，就是对一些特殊人员的岗位想方设法让其稳定。一方面地方政府要建立目标责任制，稳定某些特殊职工的岗位，例如郑州出台《企业经济性裁减人员实施意见》规定，非本人同意，企业不得裁减下列人员：患职业病或者因工伤并被确认丧失劳动能力的；患病或因工负伤，在规定的医疗期内的。女职工在孕期、产期、哺乳期的；现役军人配偶、烈士遗属、按比例安置的残疾人和市级以上的劳模；距离退休年龄不足10年的老职工和安置到企业两年以内的复员退休军人、转业军官及配偶；夫妻双方在同一企业的，只允许裁减一人；法律、法规、规章规定的其他不得裁减的人员。另一方面要通过改革搞活小企业稳定职工岗位。企业有了活力，职工的岗位才能稳定，企业没有活力，你想稳定也稳定不了。而搞活小企业则更便于操作。小企业不但可保护一些岗位，而且也是灵活地吸纳职工再就业的好去处。例如，一向以国有大中型企业多而自豪的抚顺，从1998年起的4年里，创造性地兴办起6000多家微小企业，新创就业岗位5万多个，成为分流下岗职工的重要渠道之一。下岗人员生活得到保障的同时，也有效减轻了政府的压力，并促进了当地经济的发展。

再就业工程体现在岗和人两方面。地方政府在解决再就业问题时不仅要考虑岗的问题，还要考虑人的问题。这一方面的作用主要表现在几个改变上。

改变观念。即改变人们的就业观念。转变劳动者的择业、就业观念,使他们由目前相当部分人所持有的对就业期望值过高、不切实际地希望找到舒适轻松、报酬优厚、相对稳定的工作的思维定势中解脱出来,增强就业、择业的竞争意识。要破除在长期计划经济条件下形成的旧的就业观念，树立起与社会主义市场经济体制相适应的新观念。比如，要树立自主就业观念。认识到劳动力流动是市场配置资源的内在需要，在市场经济条件下，一部分人处于失业状态、一部分职工临时性地下岗分流是一种正常现象，关键是下岗后要及时调整心态，在困难面前不灰心丧气，不怨天尤人，不等不靠，自强自立，积极主动寻找就业机会；要树立灵活的择业观念。要看到择业的天地很宽，无论在国有企业、集体企业、乡镇企业，还是在三资企业、个体和私营企业，都可能找到发挥自己才能的工作；要树立竞争就业观念，认识到激烈的市场竞争对劳动者素质提出了更高的要求，就业靠竞争、上岗凭本领，多一门技能，就多一种选择，多一条出路。这就要求地方政府要多做宣传教育工作。

    改变技能。由于产业结构的调整，大量企业由劳动密集型向知识密集型、资本密集型转化，劳动力需求向知识型、高技能型、复合技能型转变。在很多领域，随着资格准入制度的实施，没有职业资格证书就不能就业。只有根据未来就业形势的要求，主动学习相关技能的人，才能找到属于自己的岗位。2002年，随便走进哪个城市的人才招聘会，你都会发现有无数的大学毕业生正奔走在寻找工作之中，中国的就业市场，终于要面对“知识失业”了。 “知识失业”又叫“知识性劳动力失业”，这在高等人才从本质上短缺的中国来说显得有点儿不可思议，然而，它作为事实却真实地存在着。据调查，武汉市光谷，创业中心“孵化”的121家企业，共有2000多员工，其中有本科以上学历的达1800人，而蓝领技术工人不到10％。东湖开发区一负责人认为，这种高级人才集中，技术工人严重缺乏的现象，将会导致“图纸设计很优秀，但没人将图纸变成产品”的状况。所以在这里，有技术的蓝领好找工作，而操作能力不强的“高知”却未必能找到工作。据对北京、深圳、苏州、武汉四城市118家接收民工的单位调查表明，45．8％的企业规定民工必须经过严格的培训后才能上岗。所以笔者认为地方政府的劳动就业培训部门和就业服务部门也要更新工作思路，积极主动地适应市场需求的变化和劳动者择业的要求，健全和完善对下岗职工的培训服务，为提高下岗失业人员乃至社会公民的整体就业能力，做出实实在在的努力，按市场需求调整方向。这一方面有许多实例。例如新疆的银兔学校为了让教学与市场对接，确保学员的就业通道随时通畅，通过乌鲁木齐市各再就业服务中心，摸清下岗职工和失业人员的就业和培训意向；通过对待业人员的抽样调查和根据劳动部门提供的就业培训信息，了解生源结构，掌握市场对人才的需求状况；他们还对市场需求进行统计分类，并做出预测和分析，在此基础上结合学员们的实际要求，设置了符合市场就业需求的美容、美发、摄影、烹饪、医疗整形、保健按摩等6个便于下岗职工和失业人员在短时期内熟练掌握技能的培训专业、23个实用性科目。福建省龙溪县劳动就业培训中心在今年实施再就业工程中，求真务实，积极努力，做好“三到一扶”——培训工种到位，培训生源到位，培训质量到位，培训资金扶持，实现当年下岗职工培训率100%，再就业率70%。上海浦东新区政府在七个方面开辟就业援助渠道，挖掘和创造约3000个就业岗位：发展非正规和公益性劳动组织。加大工作力度，继续在社区挖掘公益性的“保安、保洁、保绿、保序、保养”型岗位，在街镇建立就业托底帮困基地，2003年将重点开发自行车管理和社区绿化管理两个项目。建立就业基地。由职介机构和街镇社保中心在一些劳动密集型、用工条件不高的企业，建立就业援助基地。组织劳务输出。以具有劳务输出资质的机构为依托，进一步拓展劳务输出领域，优先推荐和输出就业困难人员。建立青年见习基地。对年纪较轻、文化程度较低而尚无工作经历的人员中一时难以就业的，安排到基地见习，给予生活补贴，以取得工作经历，提高市场竞争能力。积极推行职业介绍代理人制度。

改变环境。所谓改变环境，是指改变就业环境。首先，要制定再就业优惠政策。1998年6月，《中共中央、国务院关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》对下岗职工创业和自谋职业规定了具体的减免税费的政策措施，产生了积极的效果。各级地方政府可以在此基础上制定一些具体的优惠政策。如吉林省专门下发了《关于进一步做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的意见》的文件，对下岗职工再就业制定 了一系列优惠政策。其次，规范和完善劳动力市场。政府不是市场经济的运动员，但必须当好市场经济的裁判员。在促进市场化就业的同时，一方面要保护就业困难群体，另一方面还要维护就业公平。当总体就业形势非常紧张时，政府可以通过制定人工成本指导线的办法，避免就业机会的过多损失。现在，西方一些大的跨国公司开始注重社会形象和增强社会责任，它们在需要裁员时，先与职工代表商议用降低10％的工薪福利的办法替代10％的裁员计划，如果一年以后公司的业绩没有好转，才考虑实施裁员计划。这在宏观和微观上对我们都具有一定的参考和借鉴意义。第三，规范中介机构。目前各地中介机构很多，但有些中介机构只顾自身利益收费过高，甚至发布虚假信息。这需要地方政府对他们予以规范，以免损害求职者利益。第四、根据失业预警系统采取相应措施。失业预警系统是在高失业率出现前，预先报警的一种系统，其应用领域为就业和劳动力市场。在大规模失业事件发生前预先报警的“失业预警系统”。失业预警系统的作用有三个：预测未来失业率的变化；在高失业率达到前发布警报；根据预测的结果，在失业率达到警戒线之前，采取相应政策措施予以解决。由劳动保障部劳动科学研究所承担的科技部计划内课题——“我国失业预警系统与就业对策研究”，已经在北京通过科技部组织的专家评审。地方政府可以根据这一系统的预测在各地采取措施。第五、建立和完善各种社会保障制度。我国的失业社会保障制度很不完善，医疗与其它社会保障制度也很不完善，因而失业的社会承受力较小，失业率的上升和一部分失业者失业时间偏长必然会影响社会稳定，建立和完善各种社会保障制度，便可加大失业的社会承受力，必须尽快完善基本养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险、生育保险等社会保险制度，逐步形成完善的社会保险体系，依法扩大社会保险实施范围，尽快实现基本养老保险、失业保险、医疗保险等社会保险覆盖所有用人单位和劳动者，为下岗、失业人员到个体、私营经济单位实现再就业解决后顾之忧，这对搞好再就业工作是十分必要的。

总之，地方政府在解决再就业问题上要扮演主角，充分发挥自己的作用。