繁荣农村经济亟需解决农民再就业问题

  范大平

（作者系安徽深蓝律师事务所律师，本文发表于《脱贫与致富》2003年第三期）

说到再就业，人们总是想到城镇职工再就业，其实农民也有再就业问题，但农民再就业问题长期以来一直被忽略。现在党中央高度重视农村经济的繁荣，农民再就业问题也就顺理成章地要提到议事日程上来。

农民有没有再就业问题？

不少人认为农民有承包土地，当然不存在再就业问题。其实，这是一种误解。就业，是指从事一定社会劳动并取得劳动报酬和经营收入的经济活动。失业，是指有就业意愿和能力的人得不到就业机会或就业后又丧失了劳动机会的社现象。再就业，是指失业后重新获得就业机会。如果农民存在失业现象，那么就一定无法回避再就业问题。我国目前大量农民处于半失业状态。据有关资料介绍,我国有1／3的省市人均耕地不足1亩，有666个县低于联合国确立的0.8亩的警界线，463个县低于人均0.5亩的危险线。（2001.6.8《经济日报》）据分析预测，到2010年我国还要新增１亿人口，农村劳动力相应增加，而土地对劳动力本来有限的“吞吐能力”越来越小。更为严重的是我国耕地后备资源也相当不足，现有宜农荒地5亿亩，其中可开垦为耕地的只有1.7亿亩。统计资料表明，从1957年到1986年间，全国累计减少耕地6.1亿亩，净减少2.3亿亩，平均每年减少790万亩，仅1993年全国耕地就减少937万亩，相当于一个青海省的面积，而现在我国每年净增人口1600万，相当于每年增加三个半青海省的人口。如果这种耕地锐减、人口剧增的势头得不到遏制，可以预计，50年以后我国人均耕地将降到0.6亩。由于人口仍在继续增加，这种人地矛盾将不断塑造出土地资源压迫人口、农村劳动力大量剩余的格局，这就是所谓绝对的过剩，即指农村劳动力供给总数相对所经营的土地资源及其追加的劳动量而言的过剩，它是农业生产在总体上绝对排斥的劳动力。农村不仅存在劳动力的绝对过剩，而且还有相对过剩。所谓相对过剩，是指由于农业经济的徘徊萎缩之势以及追加劳动量不足、季节性变化、劳动力素质低下等原因而使一些本来需用的劳动力被排斥出农业生产过程，这是一种暂时而相对的过剩。例如，从20世纪80年代中期开始，农业投资比重急剧减少。国家财政用于农业支出占财政支出总额之比，“二五”时期为12.5%，三年调整期间是14.7%，“三五”时期为9.2%，“四五”时期为10.2%，“五五”时期为13.2%，“六五”时期降为9.4%。1990年，国家农业投入占其投资总额的3.9%，1994年，国家的农业投入仅占其投资总额的1.9%。国家对农业投入长期不足，导致农业基础设施失修，农业科技力量薄弱，也降低了农业对劳动力就业的吸收能力，限制了农业对农村劳动力的容量。同时，由于农村实行联产承包责任制，加之农业科技水平的提高，农村生产力得以解放，农闲时段越来越长，农民的阶段性失业显得越来越突出。各种农业机械日益代替了以人为动力的劳动方式，相对减少了农业生产对劳动力的需求，把大量的劳动力从传统种植业中驱逐出来。近年来农业经济结构的调整，一些劳动量大而经济效益低的传统作物种植得越来越少，劳动量小而经济效益高的作物越来越多，农民在土地上的劳作时间相对减少了。目前，我国农村剩余劳动力的文化素质和技术素质普遍较差，大多数农民只掌握粗放型、浅层次的种植业技术，对技术要求较高的经济作物、精养畜牧业等却不太熟悉，特别是对农产品的深加工和发展储存、商业、信息等第二、三产业难以适应，这是造成农业对现有剩余劳动力吸收不足的重要原因，也是产生农村剩余劳动力的根源之一。同时，我国有些地方由于自然条件差，农业生产效益低下，部分农民将土地视为包袱，出钱转包给别人耕种却无人问津，导致一些农民宁愿抛荒也不种地，从而造成失业。据调查，安徽省定远县池河镇农科村则出现“倒挂”。那里人均只有7分地，每亩生产性投入130元。其中，种子15元，尿素、磷肥等60元，农药15元，机械用油40元。每亩承担水费、三提五统和以资代劳费约230元。亩均成本高达360元。而一亩水稻收入不到350元，赔上劳作之外，亩均净亏10多元。（郭建等“安徽农村抛荒现象透视”，《调研世界》2000年第8期）现在农村非耕地资源数量也不少，但不少林地、水面、矿产都不完全属于农民。有人提出对土地增加劳力的方式来解决剩余劳力问题，但这条路难以行得通。国家计委产业发展研究所马晓河曾经利用“道格拉斯”生产函数做过一个模型分析，结果发现改革以来，中国农业的增长对资本和技术的需求弹性是正值而且是明显上升的，对劳动力的需求是负增长。每增加一个劳动力的投入，对农业的增长影响弹性不但不是正，而且是负数。由于上述种种原因，大量的剩余劳力,迫使许多农民处于半失业状态。有些农民甚至处于完全失业状态。农民虽然有土地，但由于多方面原因，农民的土地越来越少，有的地方农民耕地已经少到无法维持基本生活的地步，有的地方由于建设用地吞噬耕地，以至整个村庄没有一分耕地，造成大批农民完全失业。有的地方耕地由于荒漠化等自然原因已经蚕食殆尽，农民已无地可耕，何以籍土地就业？有的地方农民虽然有少量土地，但一个人能干的农活却有五个人来干，有潜在四个人失业。再就业和失业是一对相关联的概念，只要有失业问题，就必然有再就业问题。回避这一问题当然是不行的。只有正视这一问题，认真研究和解决这一问题，才能真正繁荣农村经济。

抓好农民再就业问题意义重大。

1、这是关系到社会稳定的大问题。农民是整个国民中的一个重要群体，也是我国经济发展过程中经济状况改善较慢的群体。据国家统计局2001年年报：2000年如按农业和非农业划分，则农业人口为9.4亿人。一般按农业劳动力占农业人口50％计算，则农业劳动力为4.7亿人或者略多一些。这些人的就业问题如果都能解决，农村就稳定了。从历史上看，中国农民历来是中华民族的脊梁。中国历史上的朝代更替，主要是农民起义所起的作用。如果占我国人口3/4的农民能够安居乐业，整个社会就能基本稳定。如果农村存在大量的失业农民，社会稳定必然难以保证；2、这是全面建设小康社会的需要。党的十六大号召我们全面建设小康社会。但是，我们必须认识到：12亿人口9亿在农村，是我国的基本国情。没有农民的小康，就不会有全国人民的小康；3、这是城市建设和发展的需要。近年来，我国民工潮涌动不止，虽然带来一系列社会问题，但正面作用始终是它的主导方面，民工们为城市的建设与发展作出了巨大贡献。2003年2月7日中央电视台新闻早8点节目还专门播发了几所大城市对农民工的需求数量的信息；4、这是正确引导农民有序进城工作减少盲流的需要。自20世纪70年代末农村土地经营制度改革以来，长期处于生产要素极少流动的我国农村，一夜间似乎从地下涌现出数以亿计的过剩劳动力，当他们在农村被推出土地、找不到合适的职业后，就大批地向城市和发达地区大规模流动，而城市的人口控制政策和政府的清理、遣返等手段又将他们赶回农村。但是赶回去之后，农民又往另一座城市跑，以致农民在若干大城市之间盲目流动，因而被称之为“盲流”。最近两三年间，农村劳动力的流动出现了新动向，就是每年有几千万人大规模外出流动，根据农业部农村发展研究中心农村固定观察点对冀、苏、皖、赣、鲁、鄂、湘、川、云、贵、甘和重庆等13个省市，134个村、19.5万人、23.1万亩耕地的调查统计，2001年，外出农村劳动力在前两年连续增加的基础上，又增加了2.4个百分点，达到总劳动力数的23.3％。如果通过有关渠道引导农民有序起进城再就业，农民就不会盲目流动；5、这是适应WTO的需要。我国已经加WTO，按照规则，我国进口税率正在不断下调，国外的农产品将会不断涌进我国市场，这就迫使我国一部分农民要寻找新的职业。

怎样实现农民再就业

江泽民同志在中央经济工作会议上指出“劳动力到城镇就业和跨区域流动，是沟通城乡经济和发育要素市场的必然要求，各地要顺应这一趋势，加强引导和管理，不能简单封堵，更不能采取歧视性限制政策”，因此必须积极地拓宽农民再就业的门路。1、小城镇建设。目前，我国县城和大多数镇已经准许从事工商业的农民进来，近几年许多大城市扩大了市区范围，使城市人口增加到4.5亿多人。但是在城镇人口中约有1.4亿人仍以农业为主。从目前的发展趋势来看，我国大量的农村劳动力仍是向小城镇转移为主。因此，国家应积极发展小城镇，把小城镇的发展同乡镇企业的改造提高结合起来，以城镇化促进农村富余劳动力的转移，实现城乡劳动力资源的合理配置，努力帮助农村劳动力在二、三产业就业。在改革以来我国从农村转移到城市的5000万劳动力中，半数以上是进入包括县城关镇在内的小城镇。1999年跨省流动的农村劳动力中有90％是从中西部地区流出，流入东部地区就业的占81.5％。而农民跨省流动又主要是流入城镇，是人口城镇化的特殊形式。抽样调查表明，跨省流动的90％是进入城镇。而且，近年跨省流动劳动力进入小城镇的比例还呈上升态势，由1997年占跨省流动人数的26．3％上升到2000年的31．2％。与2000年流入省会大城市30．2％，地级市29．8％，可谓平分秋色。若考虑到珠江三角洲、长江三角洲中山、东莞等地级市，本来是县级市提升上来的，小城镇吸纳打工者就业的作用还要比统计数字大一些；2、进行职业技能培训。由于产业结构的调整，大量企业由劳动密集型向知识密集型、资本密集型转化，劳动力需求向知识型、高技能型、复合技能型转变。在很多领域，随着资格准入制度的实施，没有职业资格证书就不能就业。只有根据未来就业形势的要求，主动学习相关技能的人，才能找到属于自己的岗位。中国农村劳动力资源丰富，但劳动力的平均文化素质偏低。1996年，全国在业人口中的文盲、半文盲占13%。其中西藏、青海等省区分别高达60.4%和41.6%。在业人口平均受教育年限为7.297年，其中各类专业技术人员最高也只有11.766年，平均不及高中毕业；最低的农林牧渔从业者为5.728年，平均不足小学毕业。人口素质的低下，不仅降低了农业生产对劳动力的有效需求。而且也对农业的发展带来巨大的冲击。因此，为了实现农村的全面发展，增强农业对剩余劳动力的吞吸能力，必须强化农村人才培训工作，提高广大农民文化科学素质，加快农村人才、技术多样化的进程；3、政府引导。政府投资建立移民小区，面向全国招募农村剩余劳动力，以发放工资报酬的形式吸引农村劳动力参与国土的整治，这样既可加快对这一落后地区的开发，同时又能解决大量的农村剩余劳动力。政府应当借鉴日本发展农业的经验，在农产品生产方面给农民必要的补贴。今后人口不断增加和耕地日益减少的趋势给农业的发展构成压挤之势。面对这种情况，充分利用现有剩余劳动力资源，大规模开展各种农业基本建设，有计划、有步骤地集结农村剩余劳动力，改造低产、劣质土地，改善农业生产条件，并在国内条件比较有利的地区向沙漠和荒漠宣战，扩大可耕地面积，在“离乡不离土”的模式下吸收尽可能多的剩余劳动力是我们应采取的正确选择。；4、出台相关政策。必须要对现有的就业体制、社会保障、户籍管理、教育培训等多个方面的政策进行调整。政策要针对输入地和输出地的不同情况，实行差别指导。　取消对农村劳动力就业的不合理限制，推动城乡劳动力市场逐步一体化，最核心的一点是涉及政府、用人单位、劳动者个人利益关系的调整，涉及到输入地和输出地、城市和乡村之间劳动者福利水平的相对变化。对农村劳动力流动政策的调整和改革，不应一步到位、强求一律，而应遵循自愿、渐进的原则；5、发挥基层政权作用。要求基层政权对农村劳动力中有转移要求的人员进行失业登记，并以登记人员的就业率作为判断各级政府及相关部门工作成绩的标准。据有关资料分析，在我国土地总面积中，冷冻土、干旱土、陡坡土、浅层土、滞水土、粗质土、粘重土、贫瘠土、盐碱土、咸酸土、泥炭土等11种有障碍因素的土壤比例高达88.91%。而无障碍因素的正常土仅占11.1%( 龚子同:“中国土地利用及其治理前景”，《农业现代化》1990年第3期)。因此，应当依靠基层政权组织大量的劳动力进行全国性的土壤改良工程，分区治理，并要重视土壤、肥料设施建设。这样既改良了地壤，又解决了部分富余劳动力的出路；6、扩大劳务输出。这在中西部地区尤其重要。中西部有些地方对劳务输出没有进行科学有效的指导和服务，甚至人为地阻挠，导致不必要的损失，丧失发展的机遇。从事劳务输出工作的同志呼吁，各级党委政府要转变观念，加强领导，高度重视和大力支持劳务输出工作，以加快农村劳动力转移。把劳务输出摆在发展战略的位置上来抓，充分认识到这是促进就业、发展经济和维护稳定的重要举措和现实途径。有关专家认为，随着劳动力流动由自发性、单一性走向组织化、规模化，劳务输出将日益成为中西部地区致富的重要途径；7、发展个体经济。个体经济是解决农民再就业问题的一个重要渠道。据统计，安徽省芜湖市截止2001年底总就业人数为54.57万人而个体经济等非公有制企业就业人数达到31.05万人。其中个体私营企业就业人数便有30。59万人。其中有半数以上是农民进城再就业。据2002年6月28日 《湖北日报》报道，湖北浠水民营经济的发展为浠水县域经济注入活力。目前，该县个体经济总量、提供税收和就业人数，已占全县经济总量、财政收入和从业人员的70％以上；8、发展第三产业。要大力发展农村那些劳动力容量大、投入少的行业，如商业、服务业、饮食业、传统工艺美术品生产等，加强社会化服务体系建设。发展这些行业比较符合我国劳动力资源丰富、资金短缺的国情；9、发展乡镇企业。1978-1996年，我国创办了2500多万家乡镇企业，转入乡镇企业就业的农村劳动力由2218万人增加到1.3亿人，农村非农就业比重由10.3%上升到28%。尽管进入90年代以来，乡镇企业转移农业剩余劳动力的速度明显减慢，但从世界发达国家的经验来看，在整个国家从事工业的劳动力还没有达到50%以前，工业对劳动力的吸收量是会继续增加的。发展乡镇企业吸收剩余劳动力，在一定意义上说属于一种高级就地转移形式，它使农业劳动力直接脱离了农业生产方式，把劳动力转移同工业化过程统一起来； 10、适当发展劳动密集型企业。世界经济结构正在发生变化，一些发达国家和地区正在将一部分劳动密集型企业向发展中国家转移，笔者认为可有选择地接受一些短期内不易淘汰的企业到农村吸收富余劳动力；11、控制农村人口。控制农村人口，就是要从劳动力供给方面堵塞剩余劳动力的来源，只有这样，才能从根本上解决农村剩余劳动力及其无序流动问题。（注：本文数据除另有注明者外，均来自历年《中国统计年鉴》。）