宅基地出租有效和无效的情形

2005年11月18日，某公司（乙方）与某村委会（甲方，签订《土地租赁协议》，内容为：一、甲方将所属某村共计191.40亩土地出租给乙方，由乙方开发管理、使用（附土地平面图1）。二、乙方租用后，发展种植、养殖、垂钓中心，并在原有废弃宅基地的基础上（庭审中双方均认可该旧村舍约有20亩），进行餐饮、休闲娱乐、水上世界、古典园林式别墅宾馆、体育健身等项目的开发和建设（不含污染项目）。三、租赁价格及期限：租赁期限为50年，即自2006年1月1日起至2056年1月1日止。等等。

合同签订后，因土地交付问题产生了纠纷，某公司向法院起诉请求解除双方签订的《土地租赁协议》并赔偿损失。

法院认为：

关于土地租赁协议的效力。2005年11月18日双方签订的《土地租赁协议》约定：“乙方租用后，发展种植、养殖、垂钓中心，并在原有废弃宅基地的基础上进行餐饮、休闲娱乐、水上世界、古典园林式别墅宾馆、体育健身等项目的开发和建设（不含污染项目）。”本案中，双方均认可，“原有废弃宅基地”约为20亩左右。根据上述协议约定，餐饮、休闲娱乐等项目应在该20亩左右的废弃宅基地的基础上进行开发建设，该部分占用的土地只占协议约定租赁土地191.4亩的一小部分，而协议约定的大部分土地应当用于发展种植、养殖、垂钓中心。由于发展种植、养殖、垂钓中心，并没有改变原农用地性质，该部分约定有效。但“在原有废弃宅基地的基础上进行餐饮、休闲娱乐、水上世界、古典园林式别墅宾馆、体育健身等项目”的约定，违反了《土地管理法》第六十三条关于农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设的规定，该部分约定无效。根据《合同法》第五十六条规定，无效的合同或者被撤销的合同自始没有法律约束力。合同部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效。因此，原审认定双方签订的土地租赁协议中除涉及“废弃宅基地”部分为无效外，其他部分有效并无不当。

评  析：

关于本案观点在当时的案件裁判时间点上，农村宅基地作为经营性使用仍然在大部分地区属于管制状态，因此人民法院在其涉及经营性用途时经行判决无效；但从我国2015年农村宅基地改革启动以来，基于“乡村振兴”的国家战略背景，鼓励农民利用闲置宅基地开民宿、乡村旅游等经营性项目成为我国的政策导向，因此，当租赁合同涉及闲置宅基地的利用时，其效力也仍然需要根据实际使用用途和合同约定用途出发综合判断，而不能仅因为合同约定了经营性用途而一律认定无效，毕竟宅基地本身性质属于建设用地，而费农用地。

具体到本案，双方在租赁合同中约定了利用闲置宅基地进行行餐饮、休闲娱乐、水上世界、古典园林式别墅宾馆、体育健身，其中除“别墅宾馆”外的经营用途，并不违反我国利用闲置宅基地开发乡村旅游项目的现行政策，而根据中央农村工作中央农村工作领导小组办公室 农业农村部2019年09月20日发布的《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》中农发〔2019〕11号的规定：“严禁下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。”则租赁合同中关于“别墅宾馆”的约定，可能涉嫌违反国家政策进而违反社会公共利益而被人民法院认定无效。同时，该通知还规定：“五、鼓励盘活利用闲置宅基地和闲置住宅 。鼓励村集体和农民盘活利用闲置宅基地和闲置住宅，通过自主经营、合作经营、委托经营等方式，依法依规发展农家乐、民宿、乡村旅游等。城镇居民、工商资本等租赁农房居住或开展经营的，要严格遵守合同法的规定，租赁合同的期限不得超过二十年。”据此，利用宅基地进行行餐饮、休闲娱乐、水上世界、体育健身以为后来的政策所允许。同时与我国《农村土地承包法》规定的，承包地可以出租的方式流转，出租年限不超过农用地承包的剩余流转年限即可，而不同的是，债基地属于建设用地，不属于承包经营权的流转范围，其租赁年限受限于合同法规定的20年上限。因此，本案中租赁合同关于租赁期限的效力，也应当区分农用地和宅基地的使用年限来分别作出判断。

实务指引：

1、社会投资主体在涉足乡村旅游或类似经营性项目时，应提前对土地性质做尽职调查，针对不同的土地性质，设置不同的利用方式，如农用地以经营权流转的方式设置利用年限和使用用途，闲置宅基地设置不超过20年的租赁期限和匹配的使用用途。

2、在现有的政策规定下，在非试点地区，对于农民将其宅基地上的房屋出售给非本集体经济组织成员的，应依法认定合同无效。在农村宅基地“三权分置”的背景下，农村住房也可以通过租赁的方式利用，从而满足部分投资人或城镇居民的需求。