导    论

《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》颁布后，进一步开放海南博彩业的呼声日高，甚至十多名省级政协委员还联合提出提案，要求中央给以海南开放博彩业的政策，学术界人士也提出了此类呼声，但中央决策部门未予答复，省级领导在回答媒体记者时，直接指出开设赌场的负面影响，直接给予否决，没有任何探讨的余地。其实，在国务院把海南建设国际旅游岛当作海南发展目标之前，博彩理论界、企业界诸多人士均提出利用海南的区位优势、政策优势，学习澳门、拉斯维加斯作法，试行进一步开放海南博彩业，借以快速改变海南发展起步晚、基础差，经济社会发展整体水平仍然较低的局面。早在1994年，三亚市政府就秉承上级领导的旨意，组织代表团访问拉斯维加斯，探讨引进米高梅公司开设卡西诺娱乐场的可能性。海南进一步开放博彩业应该等待国务院批准，还是海南自己地方立法，海南有否此项立法权，应该如何立法，我们所发展的博彩业与传统赌博的区别何在，都需要我们去探讨，如果通过我们的探讨，引导大家达成共识，或者引起全岛民众的谈论，最终达成共识，则不仅可以决定海南可否进一步开放博彩业，而且还可以推进海南的民主化进程，无论结果如何，对建设国际旅游岛都是一件幸事。在中国，在极左的人们眼里，一旦提到博彩就等同于赌博，进而就和淫秽、毒品这些社会丑恶现象联系在一起，就必须坚决将博彩业打倒，不允许讨论其与赌博的区别，这就是以往国人对待博彩业的惯常思维^[①]。然而，这种事先设置讨论禁区的做法，无助于问题的解决，也无法掩盖私赌、私彩在泛滥和内地大量资金外流到境外赌场的事实。本文运用归纳推理及演绎方法，提出全面开放海南博彩业立法的观点，进而论证海南地方立法对此进行突破的可行性，探讨如何让博彩成为良性动力，既发挥其对经济的拉动作用，同时又规避其对社会秩序产生的不良影响，促使海南经济社会、尤其是旅游业快速健康发展。

一、博彩业概述

（一）进一步开放博彩业的含义

博彩通常指对一个事物发展变化的过程和结果进行分析判断,做出推测,并以实际结果为依据,获得正或负倍数回报的一种射幸游戏，这些游戏都以金钱作为投入或回报的介质。作为产业，博彩由彩票、以人或动物竞赛输赢为对象的竞猜游戏和卡西诺娱乐场(CASINO)三个分支产业共同组成。其中彩票指政府或其授权机构为筹集社会公益基金而发行的、由社会公众自愿购买的、并按照事前公布的规则取得中奖期待权的特殊有价证券；赛马场、赛狗场等以动物比赛输赢为对象的竞猜游戏属于第二种；卡西诺是引进的概念，指集中在大型场所进行博弈的、都含有射幸合同性质的休闲娱乐活动，此类活动或庄家控盘，参与者压注，双方互较输赢；或庄家提成，参与者互较输赢，形式多种多样，后面详述。

本文所指进一步开放海南博彩业，是指除已经在全国开放的体育彩票、福利彩票，以及即将在海南开放的即开型体育彩票和竞猜型体育彩票等彩票业外，特指经政府许可，只在特定场所、特定时间、只对特定人群开放的，以促进旅游业发展为目的，主要提供给游客的动物比赛（如赛马、赛狗）和卡西诺娱乐场(CASINO)等两种具有射幸游戏性质的休闲娱乐方式。至于未经政府许可的私彩、设摊赌等五花八门的以营利为目的的涉幸游戏，应认定为赌博，应坚决制止。

（二）博彩业的性质、特征和作用

1、博彩业的性质

本文所研究的产业博彩业属于第三产业。我国著名产业经济学家李江帆认为，第三产业的基本特征包括：一是生产的产品是否有形，第三产业生产的是无形的、非实物的服务产品，而一、二产业生产的都是有形的实物产品；二是生产与消费的时空是否具有同一性，第三产业产品的非实物性决定了其生产过程与消费过程必须在同一时空下进行，因为这种服务产品不能存储，不能转移消费的现时需求，决定着生产的及时供给，因而生产的过程和消费的过程是同步进行的；三是产品的主要消费功能是否为满足人类更高层次的精神上的需要，一般认为，一、二产业的产品主要是为满足人类的基本物质需要，而第三产业的产品是满足人类除物质需要以外的更高级的需要，如生活中的便利、娱乐、知识的充实等。

博彩业属于第三产业的范畴，但博彩业是特殊产业，与一般意义的服务业不同。一般意义上的服务业包括为生产和生活服务的部门，如金融业、保险业、地质普查业、房地产管理业、公用事业、居民服务业、旅游业、信息咨询服务业和各类技术服务业等，而特殊产业之所以被特殊是因为其在现行产业分类体系下没有被明确标明的产业，同时也是一种新型产业形式。其特殊性在于一方面政策对其发展规定模糊，社会上对其发展存在争论，属边缘产业，如法律的限制、模糊性规定等；另一方面在于其产业发展与传统产业差别很大，该产业有投资小、与旅游业、金融业密切相关等自身的特点，不能完全适用传统的产业发展思路。

2、博彩业具有下列特征

（1）投机性

博彩作为一种投机行为，是一种符合概率论的无规律而有规则的游戏，是通过偶然性实现以小博大、高风险高收益的投机牟利活动。因此，博彩经济是为人们提供“以钱物作注来比输赢”的游戏和娱乐服务的特殊经济，带有服务经济的性质，其产品并不是物质产品，而是非物质的服务产品。不管是哪种博彩形式都具有投机性。

（2）博彩业是生产和消费同时进行提供非实物无形产品的第三产业

博彩经济也是生产产品的经济，只不过其生产的是一种特殊的产品，生产、交换和消费同时进行的非实物产品，也就是无形产品或非实物形态的博彩服务产品，即能对某些特殊人群产生“效用或愉快”的博彩产品。无论是摩纳哥蒙特卡罗、美国拉斯维加斯以及中国澳门的赌场，或是香港的赛马、澳门的赛狗以及各国政府发行彩票等各种博彩活动，其经营者所提供的都是生产、交换和消费同时进行的博彩服务。这种博彩服务只是在它们被购买时才被创造出来；只能以博彩活动本身的形式出卖；在博彩进行时，其就被消费掉；一旦赌客或彩民对这种博彩服务支付了报酬，博彩活动结束时，博彩产品就消失了。

(3)公益性

纵观国内外博彩业，其博彩收益都主要用于社会公益事业，澳门博彩业收益是政府财政收入的支柱之一，香港博彩业收益也基本投向社会公益，我国的福利彩票与体育彩票收益亦是如此。博彩业为社会公益事业的重要资金来源。

3、博彩业的作用

总体而言，博彩业在社会经济系统中至少有三大功能：

（1）社会调节功能

博彩业具有娱乐功能，博彩可以满足社会公众的巨大心理需求，更大程度上是一种精神活动产品，是社会公众业余生活的调节器。博彩活动源自于游戏活动。兼具游戏与经济的双重特性，能较好的满足个人的争强好胜的博弈心理。如我国的福利彩票既满足了参与者进行经济博弈的心理，也满足了公益捐赠对社会做贡献的心理需求；体育彩票既使参与者关注参与该项体育活动，也使其获得博弈财富的机会，参与人能获得极大的心理满足感。正是因为博彩是带有经济性的一种游戏活动，所以博彩能满足人的生理本能与特殊的经济需要。

（2）满足博弈心理和公益心

博彩业主要利用人们的博弈心理和公益心，可以筹集大量的社会闲散资金用于包括教育、医疗、体育、慈善等公益事业当中，这是博彩业的正面效应和存在的道德依据，从某种程度上抵消了博彩的负面效应。

（3）增加税收和就业的经济功能

发展博彩业最终会增加税收，提供更多的就业机会，同时政府和社会也借此取得相应的回报。北京大学中国公益彩票事业研究所执行所长王薛红说：“博彩市场是存在的，何况赌博是人性的一部分。”她还说：“如果合法的赌博项目太少，多数人将被逼进地下赌场。”^[②]

本文所倡导的进一步开放的赛马、赛狗及卡西诺娱乐场这两种博彩业，其性质和特征与一般博彩业的完全一致，但在作用方面，赛马、赛狗及卡西诺娱乐场这两种博彩业，与一般的博彩场所比起来，经营非常集中，赛狗、赛马场往往占地几百亩，卡西诺娱乐场往往占地几万平方米，不但经营集中，而且规模大，容易形成旅游景点，有利于增加税收、便于监管，会推动海南旅游业和海南经济的发展。

（三）博彩业在世界的历史沿革及发展概况

纵观世界博彩业的发展历史，大致可以分为三个阶段，第一阶段为1931年以前，以美国内华达州赌场合法化为主要标志，从此博彩业进入了真正的赌场产业时代；第二阶段是博彩业初步发展阶段，以1978年大西洋城开赌为标志，这段时期是美国和中国澳门及其周边国家和地区开放博彩业的时期，博彩业的监管、教育、研究都被重视起来；第三阶段，是从1978年以后，特别是90年代后，美国和澳门临近地区出现博彩业爆炸的现象。截至2001年，全世界已有109国家和地区开放了三项博彩业，其中，北美洲1900多家，欧洲1700多家，非洲170多家，中南美洲280多家，亚洲180多家，大洋洲140多家；在国别上，美国、加拿大、俄罗斯、英国、法国、德国等发达国家基本上都开放三项博彩业（日本除外）；在亚洲，几乎全部国家都开放了彩票业，开放卡西诺的国家有韩国、朝鲜、新加坡、马来西亚、菲律宾、越南、老挝、缅甸和柬埔寨、2002年全世界博彩业年毛收入超过9000亿美元，被列为世界第四大产业。^[③]

（四）博彩业在中国的发展概况

中国自汉代就有文字记载的属于卡西诺类的射幸游戏活动，各个朝代对此有禁有纵，但均没有解放后至改革开放前禁得彻底。改革开放后，麻将、扑克牌、骨牌等具有一定输赢性质的射幸游戏在朋友家人间普遍兴起，虽不合法，公安派出所经常抓防，但由于此类活动是群众性的娱乐活动还是赌博在法律上没有明确界定，更由于此类活动根深蒂固，群众玩得太普遍，公安机关无法严格管理，只能选重点抓防，继而发展到赌大小的二十一点、牌九及私彩等在民间遍地开花，甚至发展到在实市县交界处形成地下般的卡西诺赌场。1987年国务院允许民政部发行福利彩票，1989年，时任新加坡华洋国际投资公司副总裁的白秀华与海南省信贷投资公司联手在海南开始发行爱岛建设大彩券(俗称大彩)，1992年，白秀华又与省信贷投资公司共同发行公共建设彩票(俗称小彩)。1994年，国务院批准国家体委在全国范围内发行体育彩票。这些年来，福利彩票及体育彩票发行量越来越大，2009年达1324亿元。^[④]2009年12月31日，国务院批准海南试办即开型体育彩票和竞猜型体育彩票。

二、海南进一步开放博彩业的必要性和可行性

（一）海南进一步开放博彩业之必要性

海南岛虽为全国最大经济特区，但由于开放时间晚，中国全方位开放的格局已经形成，以优惠政策为主要特征的改革开放模式，正在被以自我创新和综合改革试验为主要特征的新一轮改革开放模式所取代。进一步开放博彩业，不失为以自我创新和综合改革试验为主要特征的新一轮改革开放模式的一种有益尝试。根据世界各国的经验，海南是典型的岛屿经济体，必须大力发展旅游业。一方面，海南发展工农业受到极大的限制，除了本身的孤立状态，交通不便、资源有限之外，还受到岛屿本身脆弱的生态系统的限制，如不合理开发，极易造成严重的生态失衡，破坏良好的生态系统；另一方面，海南经济还相对落后，传统的发展工业的做法不适合海南的发展，因此，海南经济发展战略不得不选择第三产业。旅游业位居第三产业之首，各地发展旅游业必须有自己的卖点，海南发展国际旅游业虽有热带、亚热带气候、明媚的阳光、细软的沙滩，但这些只在中国算独有，在世界范围内算不上优势，形成不了吸引游客的独特招牌，目前国际上发展旅游业最响的招牌就是赛狗、赛马及卡西诺等即兴性的博彩业。

1、国际旅游岛建设需要进一步开放的博彩业

2009年年末，国务院要求海南建设我国旅游业改革创新的试验区，充分发挥海南的经济特区优势，积极探索，先行试验，发挥市场配置资源的基础性作用，加快体制机制创新，推动海南旅游业及相关现代服务业在改革开放和科学发展方面走在全国前列，允许海南试办一些国际通行的旅游体育娱乐项目，探索发展竞猜型体育彩票和大型国际赛事即开型彩票。竞猜型体育彩票和大型国际赛事即开型彩票虽然是一种新的尝试，但海南是个体育小省，海南的竞技体育运动在全国几乎可以忽略不计。2009年，海南省体彩总销量仅1亿多元，在全国31个体彩销售省市区中的排名延续2008年，都是最后一名；而海南福彩在全国31个省市的排名中，也是位居末数。在海南试行与本岛竞技体育挂钩的彩票显然不可能，或许只能发行一些跟国际赛事挂钩的即开型彩票，比如英超、意甲之类，但由于国家体彩对此类比赛已经设定彩票，海南再设此类彩票难于与国家体彩相竞争，另外，此类彩票主要针对居民，并非针对游客，与建设国际旅游岛目标不相符，也不能成为旅游卖点，政策意义不大。。

海南多年来一直在寻找经济的增长点，曾提出过包括建设热带高效农业、发展新兴工业、以房地产为主导等多种经济发展框架，却也一直摇摆不定，而此次国务院的《意见》明确了要以旅游业为主导的海南经济发展框架。适合旅游业发展的博彩业作为一种拉动型的产业，其发展对于酒店业、餐饮业、演艺业、旅游业的拉动效应已经有目共睹。博彩业其实也是经济发展到达一定程度，物质生活已经基本满足人们需求，精神生活的需要提上日程的产物。博彩业以富有刺激性的休闲娱乐为特色，其特点与旅游业相伴相生，世界各地均有以博彩业拉动旅游业的范例。以拉斯维加斯为例，地处沙漠地带，作为挖金矿工的歇脚站，在金矿资源枯竭，即将成为废弃地的时候，通过地方立法取得合法的博彩业地位，带动了旅游业发展，几十年间从一个名不见经传的矿工歇脚窝棚发展成闻名全球的集娱乐中心、会展中心、体育赛事中心于一体的旅游中心，年接待游客1500万人次，1990年年收入约75亿美元^[⑤]。地处滨海一偶的澳门小镇的发展也如此。由于博彩业带动旅游业的成功作用，澳门政府在成立之前，早就已经把博彩业的更新改革视为关乎澳门盛衰的大事；特区政府成立后，一直为博彩业的改革和健康发展而未雨绸缪。政府更定下了经济发展的方向，以旅游业、博彩业为龙头，服务会展为主体，促进其它相关行业的协调发展，此经济方向，除获得中国政府支持外，澳门市民亦大表认同。

2、海南落后的经济发展水平需要进一步开放博彩业来提升

正如国务院的批复所言：海南是我国最大的经济特区和唯一的热带岛屿省份，建省办经济特区20多年来，经济社会发展取得显著成就。但由于发展起步晚，基础差，目前海南经济社会发展整体水平仍然较低，保护生态环境、调整经济结构、推动科学发展的任务十分艰巨。借鉴地理位置和自然资源都较匮乏的拉斯维加斯和澳门的经验，只有大刀阔斧的改革，立法规范全方位开放博彩业，吸引财力雄厚、富有管理经验的博彩专业大企业来投资建设，完善基础设施，丰富旅游活动内容，进而引来高端游客，才能改变海南发展起步晚，基础差，经济社会发展整体水平不高的现状。此外，博彩业征税比例极高，拉斯维加斯平均为30%，澳门为31%，有些地方甚至高达50%，^[⑥]可以为社会经济发展提供有力支持。笔者有幸参加三亚市政府访美代表团，访问过拉斯维加斯，只看到其虽地处沙漠地带，但街道上处处绿树成荫，晚上到处溢彩流光，瀑布成河，灯红酒绿，问起该市政府陪同人员，答曰：取自于斯，用之于斯，只要有利于博彩业，政府有用不完的钱。

3、进一步开放海南博彩业可减少非法组织境外旅游赌博

环视中国的周边地区，几乎被赌场包围，一张从韩国、朝鲜、俄罗斯、老挝、越南、缅甸、柬埔寨、印度、马来西亚到菲律宾、新加坡、印度尼西亚，并延伸至澳大利亚及欧美的庞大境外“赌博网”已经形成,保守估计，2004年有6000亿元赌资外流，据《中国青年报》报道，就在云南瑞丽对面，离边境线不到100米处的缅甸，新建了两座赌城，而在缅甸掸邦东部第四特区首府孟拉，是一个离中缅边境线只有几公里的小城，这里已是赌场林立。^[⑦]此外，许多中国周边原来禁赌的国家，都在纷纷考虑修改法令，解除禁赌令，比如泰国、日本等。由于国内只开放了彩票业，没有开放娱乐场及赛马场等，居民无法尝试现场博彩即使博彩之乐趣，中国公民的出境游中有不少节目就是参观当地的赌场，了却体验正规赌场之心愿。而海南通过立法进一步开放博彩业之后，国内游客自然就不会舍近而求远。

4、进一步开放海南博彩业可疏导甚至逐步杜绝国内非法赌博

务实的人，应该正视现实，在国内，麻将、扑克牌、骨牌等市民中带有娱乐性质的俗称赌博游戏禁而不止，老虎机、啤酒机、大转盘、二十一点及私彩等明显的私赌也时隐时现，与辖区警察之外的警察打起游击，这是国内普遍存在的非法赌博现象。政府相关部门对此种现象已堵截多年，但效果不大。与其做无效堵截，倒不如堵疏结合，通过地方立法，在海南进一步开放博彩业，开放合法的赛马赛狗及卡西诺娱乐场，使得需求者有去处，满足群众需要，通过税收聚敛社会财富。同时从进一步开放的博彩业税收中提取一定比例作为奖励金，以鼓励打击非法参赌活动，进而疏导甚至逐步杜绝国内非法赌博。

（二）海南进一步开放博彩业之可行性

1、中国政府对进一步开放博彩业的态度

解放初，中国政府对博彩业一直持禁止的态度，把博彩当做赌博，一向被视为“洪水猛兽”，黄、赌、毒被称为是“三位一体的深度犯罪”，大力打击。随着理论界及民众呼吁开放博彩业，同时由于社会福利、体育事业等公益事业对资金的大量需要，从1987年国务院允许民政部发行福利彩票以来，中国博彩业正在逐步合法化。随着1994年中国的体育彩票开放，作为博彩业之一的彩票再次大幅度放开，并已为全国民众接受。对于以人或动物竞赛输赢为对象的竞猜游戏和卡西诺娱乐场(CASINO)， 还在禁止之列。但随着理论界及民众进一步开放博彩业呼声日高，周边国家开放博彩业越来越普遍，以及博彩业正面影响越来越显现，政府官员在公开场合或者避而不谈、或者唯唯诺诺，但打击行动却在放松，从2009年年末，国务院要求海南建设我国旅游业改革创新的试验区，允许海南试办一些国际通行的旅游体育娱乐项目的要求来看，中国政府对开放博彩这根弦越来越松，呈现出逐步开放的趋势。

2、专业界对进一步开放博彩业之呼声

2004年12月中旬，北京大学中国公益彩票事业研究所研究员王增先在一次研讨会上含蓄地建议说：中国的博彩业应该“从局部开放逐步走向全面开放”；他还称，中国每年有将近人民币6000亿元的资金流向国外及港澳地区的赌场和赛马场。在一次主题为“博彩产业与公益事业”的国际学术研讨会上，这位研究员直言，由于内地并无政府许可的正规赛马和赌场项目，环视大陆周边地区和国家，几乎被赌场包围。中国公民的出境游中有不少节目就是参观当地的赌场，这些问题的存在对我国经济产业和公益事业造成了直接的负面影响。另外，私赌、私彩在内地大有市场，甚至泛滥成灾。而在同一次研讨会上，国家财政部财政科学研究所所长贾康也认为，在市场经济之下“必须正视现实”^[⑧]。

北京大学中国公益彩票事业研究所执行所长，国内首位博彩管理专业博士王薛红称：国内主流确实不认可赌博，但要澄清的是，自从1987年国务院允许民政部发行福利彩票以来，中国的博彩业事实上已经合法化了^[⑨]。我们面临的问题是进一步开放的问题。“进一步开放”，就是把民间存在的社会游戏和一些地下存在的私彩转化为政府有控制的博彩游戏方式，这是政府需要研究和考虑的。关键是如何把握度，如何管理和控制，在可控的范围内安全使用。

3、海南民众对进一步开放博彩业具有承受能力

1989年，时任新加坡华洋国际投资公司副总裁的白秀华与海南省信贷投资公司联手在海南开始发行爱岛建设大彩券(俗称大彩)，1992年，白秀华又与省信贷投资公司共同发行公共建设彩票(俗称小彩)。1994年国家开始整顿彩票市场，海南市场上发行的彩票由政府全面接管，白秀华因此退出彩市。然而，民间很多人借她“白小姐”的名头非法自设奖金开奖，发展起了一个不正常的行业——私彩，对于此类私彩，曾有基层税务机关收税，基层派出所收取押金、保证金，后虽经省政府组织打击，但未能禁绝，只是转入地下，并且分工更精细，出现了四码选三码、四码选两码等玩法。此外，农贸市场边的设摊赌，城市里巷的牌九、老虎机、啤酒机，县市交界处的类似于卡西诺的五花八门的赌博游戏也是时隐时现，由于开设此类非法赌博场所的老板均与警方的腐败分子相勾结，利益挂钩，并且社会需求大，虽经多次严打也未能禁绝。群众性的麻将、扑克更是遍地开花。2009年年末，国务院允许海南试办一些国际通行的旅游体育娱乐项目，探索发展竞猜型体育彩票和大型国际赛事即开型彩票。2010年9月15日民政部与海南省政府在海口签署了《关于共同推进海南民政事业改革发展，促进海南国际旅游岛建设发展的合作协议》（以下简称《协议》），《协议》双方将合作创新福利彩票运营模式。我省将结合国际旅游岛建设需要，大力发展福利彩票事业。^[⑩]如上所述，海南民众对于输赢已是家常便饭，海南民众对进一步开放博彩业具有承受能力。

三、与进一步开放海南博彩业立法相关的几个问题

（一）博彩业立法的性质

1、博彩业与赌博业的联系及区别

在一般人的观念中，赌博业与博彩业都是赌，参与者都是为了赢钱取乐，没有区别。但是，作为立法或立法设想，我们应该界定清楚两者的区别。根据《刑法》规定，赌博罪是指以营利为目的，聚众赌博，开设赌场或者以赌博为业的行为，因此，赌博业是被政府禁止的行为。弄清两者之间的联系及区别，对本文的研究非常重要：

（1）两者的联系

赌博与博彩，两者的联系在于“博”，无论是彩票、赛马还是娱乐场的各种游戏，参与者都想满足“博”的心理需求，既是“博”，就会有输赢，输赢过程中，蕴含着巨大乐趣，身心都得到休息，赌博者与博彩者都乐此不疲，这是两者的共同之处。

（2）两者的区别：

一是从主观方面看，两者的目的不同，赌博以营利为目的，它是构成赌博罪的主观要件；本文倡导进一步开放的海南博彩业的目的，是以为游客提供休闲消遣活动、促进旅游业发展为目的，并不是以营利为目的；（犹如在家庭成员、亲朋好友之间进行的只较输赢，不以营利为目的的游戏不能定为赌博罪一样）。二是从客观方面看，赌博者以“聚众赌博”、“开设赌场”、“以赌博为业”三种行为为主要表现形式的任何人，只要能够赢到钱，场所、方式及经营者不限；而合法开放的博彩经营者，特指获得政府许可，只在特定场所、只以特定方式开展特定游戏活动的业者，一句话，赌博属非法活动，博彩指合法活动。三是从活动结果看，投入赌博活动的金钱全部由赢者装入个人腰包；投入博彩活动的金钱先由政府收取较大比例的税收后，才由赢者装入个人腰包。四是从政府控制程度上看，赌博是无人管理、不可控制的，正负面影响都自然发生；博彩是有严格管理的，可以控制的，可以控制住、甚至杜绝负面影响，发挥正面影响。

2、进一步开放博彩业立法的性质

博彩业，由于需要政府许可，存在严格的经营管理规定，以紧密服务于旅游业为目的，政府收取巨额税金，经营者利润微薄，就像福彩、体彩一样，没有以营利为目的，其与刑法规定的赌博罪中的赌博业有着质的区别，因此，博彩立法不属于刑事立法。另外，从福彩、体彩只经国务院批准或国务院立法的实际来看，博彩业开放与否、开放幅度大小并非属人大的立法范畴，应属国务院或地方人大可涉足的行政经济管理立法范畴；同理，从彩票业立法只需经国务院批准或国务院立法的实际来看，本文所指的博彩业也只能界定为行政经济管理立法，不属于基本经济制度立法。

（二）海南特区的立法权限

1、授权立法

1988年4月13日七届全国人大第一次会议通过决议，决定成立海南经济特区，并明确规定：“授权海南省人民代表大会及其常务委员会，根据海南经济特区的具体情况实际需要，遵循国家有关法律、全国人民代表大会及其常务委员会有关决定和国务院有关行政法规的原则制定法规，在海南经济特区实施，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案”。在这一决议中，明确授权海南经济特区“根据需要，遵循……国务院有关行政法规的原则制定法规”。另外，依据《立法法》规定，有关国家机关、国家主权、刑事法律制度、公民基本政治权利和人身自由权利、司法制度以及明确属于国家事权的立法权，必须由全国人大及其常委会行使，不属授权范围。从七个法律部门对应分析，经济特区授权立法不能涉及宪法和宪法相关法、刑法、诉讼与非诉讼程序法，而行政法、民法、商法、经济法、社会法的立法领域，则可在一定范围内涉及。对于赌博，刑法做出了规定，特区立法不能涉足，但对于博彩立法，应属行政经济管理立法范畴。

2、地方立法

根据《立法法》第八条第（四）、（八）项规定：涉及犯罪和刑罚、基本经济制度的立法，只能由全国人大立法。开放博彩业与赌博罪的联系和区别，上文已经阐述，在此不再赘述，有关基本经济制度，《宪法》第六条规定:“ 国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度”。根据该规定，涉及社会所有制问题的，才属基本经济制度。根据《立法法》第六十四条规定：……“除本法第八条规定的事项外，其它事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和较大的市根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。……”根据第八条的列举性规定及第六十四条排除性规定，博彩立法也属地方法规立法可涉及的行政经济管理立法范畴。

3、党和政府号召海南创新立法

2001年，江泽民同志到海南考察，要求海南在体制创新方面迈出更快、更大的步伐。在党的十六大报告中，江泽民同志又进一步指出：“鼓励经济特区和上海浦东新区在制度创新和扩大开放等方面走在前列”。2003年７月，温家宝同志在深圳考察工作说，“在我国进入全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的新的发展阶段，要继续办好经济特区”，“经济特区要进一步当好改革开放和现代化建设的排头兵、发挥示范作用”。近年，胡锦涛同志更是明确提出：要“努力构建具有海南特色的经济结构、产业特色和更具活力的体制机制，突出经济特区的＇特＇字，推动海南经济社会又好又快地发展”。显然，海南大特区的使命在新的历史时期并未消失，而是要创新。

无论是从法律的规定、还是从中央领导人的要求、号召来看，海南特区都应创新。创新，从目前来看，就是依据海南经济社会发展的实际，制定出变通的、促进海南产业发展的立法规定，进一步开放海南的博彩业。

（三）扼制博彩业负面影响的对策

1、负面影响的种类

原来已经开放的彩票业，已经造成一定的负面影响，本文倡导进一步开放的博彩业，可能进一步导致的负面影响包括：A、更多的人沉溺其中，上瘾人群增多；B、社会问题（个人问题、家庭问题、治安问题）更加突出；C、可能的黑社会猖獗；D、不劳而获思想滋长。

2、影响的性质及立法对策

任何事物都有正反两个方面，但博彩活动负面影响较大，而且影响幅度较深，误区较多，但并非无可遏制或解决。如何让博彩成为良性动力，既发挥其对经济的拉动作用，同时又规避其不良影响，需要我们认真分析，寻找对策，进行立法规制：

（1）加强现代博彩业的管理，铲除黑社会滋长的土壤

传统赌场是属地下半地下赌场，没有政府管制，属灰色地带，因为处在半明半暗中，更因为存在巨额利润，为了竞争的需要、争夺客源、对付刁难客人，所以需要黑社会来保护。现代博彩业，我们通过立法进行大项目公开竞标经营，直接面对顾客经营，禁止转包，禁止如澳门等地的分包、包赌厅，更以公权力来保护经营，制定并严格执行管理规定，禁止有黑社会背景人物参与经营，禁止有恶性犯罪记录者进入赌场，可有效防止黑社会人物插手其间，自然就没了黑社会生长的土壤。

 （2）引导病态赌徒康复，禁止病态赌徒入场

对于上瘾人群，病态赌博者，我们应该借鉴各国的做法，立法规定从博彩捐税中抽取一定比例资金，设立自愿康复中心，引导上瘾人群、病态赌徒治疗、康复，逐步纠正其不正常心态。

（3）立法禁止博彩宣传，引导勤劳致富

对于因博彩的偶然性而出现的发财，要禁止宣传，淡化不劳而获思想，强调博彩致富的偶然性，大力开发会议旅游、商务旅游、文化旅游、休闲旅游等等，提高整体旅游业的影响力。同时大力宣传勤劳致富事迹，弘扬勤劳致富的正气。

（4）借鉴国外先进管理经验，全面减少负面影响

虽然澳门和拉斯维加斯的博彩业存在时间较长，立法经验丰富，但由于拉斯维加斯立法开放博彩业，是迫于救活淘金热后的死城，是被动原因，澳门立法开放博彩业存在着殖民主义因素，立法和管理过于宽松。相反，新加坡开放博彩业虽然时间短，但由于是经全民讨论后，完全出于积极主动的开放，并且该国以华人文化占主流，以文化保守、立法严格闻名世界，同时，由于反对开放博彩的理由，更多源于道德因素，而道德源于文化，因此，海南进一步开放博彩业，应更多借鉴新加坡的博彩立法内容，主要包括：A、博彩场所设在高级度假酒店内，形成著名旅游景点；B、设立负责任的赌博机制，国人进入赌场，要课征入场税；C、赌场禁入令制度。即家属禁入令（Family  Exclusion Order )、自愿禁入令（Self  Exclusion Order）和第三方进禁入令（Third Party  Exclusion  Order），以确保可能染上赌瘾或经济困难的国人不得其门而入；D、现金娱乐制度。如赌场内不设自动提款机，参与者只能在赌场内进行现金交易，不能用赌场提供的任何信贷服务，也不能使用转账卡。

四、进一步开放海南博彩业的法律对策

根据《立法法》规定，全国人大的授权，以及彩票发行由国务院批准的实际，我们可以得出结论，海南省人大有权制定地方法规，通过立法，一方面进一步开放海南博彩业，另一方面加强对整个博彩业的监管，使其区别于赌博，促其健康发展。

（一）通过立法加强博彩业的管理

笔者建议海南省人大制定《海南博彩业管理条例》，除了对福彩、体彩等已经开放的博彩业进行规范外，进一步明确赛马、赛狗及卡西诺娱乐场这两种博彩业为合法经营项目，并从以下方面加强管理：

1、立法目的

我们进一步开放博彩业的主要目的是把开放博彩业作为促进旅游业发展的卖点，提供更有刺激性的休闲娱乐活动，提高旅游服务质量，吸引更多的国际游客停留更长时间，促进国际旅游岛的发展，因此，在监管政策上，实行高度严格的管理政策，无论是博彩品种、场地、参与人员和配套服务等方面，均严格限定，凡不能直接促进旅游业发展的，即使对博彩业非常重要，都要进行限定、甚至排除；凡能够直接促进旅游业发展的、即使利润微薄，我们也要坚决支持鼓励。

2、经营模式及规模

鉴于市场经济的需要及促进旅游业发展之目的，借鉴世界各地发展博彩业之经验，博彩的经营模式以“政府主导，公司经营运作”为最佳模式。经营公司必须严格遵守政府制定的中奖返还比例、纳税比例及运作成本比例。所有博彩活动必须采用电子化监控，智能化管理，给每一入场游戏者办理智能卡，所有游戏支付活动均通过该卡支付，每一支付活动均上传至赌场经营者及政府监管处，禁止现金交易，以便于政府统计交易额、监控经营者的返还率，防止经营者暗箱操作，损害游戏者利益，也便于防止经营者与政府监管人员勾结，减少政府税收流失，预防腐败；所有博彩企业必须接受监管人员对每日营业总收入的稽查，接受由政府派出代表的监督，接受政府行政董事进入博彩企业行政部门工作。

3、营业项目

营业项目根据世界各地的成功经验，不仅要有国务院允许的“竞猜型体育彩票和即开型体育彩票”，还要有国际上通行的猜测赛马、赛狗、斗鸡等以动物比赛结果为输赢的竞猜游戏，更要有以射幸游戏为特点的娱乐场（CASINO）游戏，形式上应多种多样，把民众喜闻乐见的博彩活动都引进来，博彩筹码高低有别，适应不同人群，具体借鉴澳门、新加坡及拉斯维加斯的做法及游客习惯确定，限定单次最高投注额。娱乐场活动一般包括：百家乐、铁路百家乐、双门自由庄百家乐、双门无限庄百家乐、法式庄博彩、二十一点、二十五门、花旗骰、骰宝、十二号码、法式纸牌博彩、番摊、花旗摊、金路、自动机或角子机、牌九、轮盘、十二支或十二张牌博彩、三十与四十等20多种方式。经营者可以经营上述全部博彩方式的活动，也可以经营其中一部分方式的活动。但如经营上述方式之外的其它博彩方式活动时，必须事先取得许可人的许可，并由许可人核准有关章程后始得进行。

4、许可经营

在许可程序方面，必须遵循在严格资格审查基础上的公开竞标，允许世界各地企业参与竞标，引进世界各地的先进管理文化、引进各地的客源，鼓励被许可企业之间的竞争。许可内容包括经营项目、经营时间、经营地点。在许可经营地域及数量方面，以许可3-5个地方开放、每地3-5家为宜，以促进旅游业发展，切记遍地开花，避免全民赌博；在许可项目方面，应根据本岛各地情况，有针对性地许可某地开放赛马、赛狗、斗鸡或游戏场，适当拉开距离，以实现资源的合理分布；许可年限以20-30年为宜，以保障投资规模及投资回报；在被许可企业的资格方面，只能是实力雄厚的大企业，拥有自己的达五星级以上的具有鲜明主题的度假村，汇集会展、度假、休闲、娱乐于一体；许可地点要选择在重点旅游发展区域，远离居民区，禁止在闹市区等本市居民聚居的区域发放许可，以区别于传统赌博，以体现博彩为旅游服务的特点；被许可企业只能在许可地点内经营，只能自己直接经营，不得转包、分包及转租，也不得像澳门那样承包赌厅、赌档，以防止出现许可地点内的竞争经营，防止出现黑社会在游戏场内争利。申请续期时，承批人必须在原批期限届满前3年进行，逾期不能申办续期手续。续期时须由许可人与被许可人重新签订合同共同遵守。

5、加强对博彩业的控制

（1）把博彩业放在一个恰当的位置。

开放海南博彩业，并不是为刺激经济增长而饮鸩止渴。海南要走的并非传统博彩经营模式，而是对其进行改造，保持其吸引游客的内核，尽量剔除其对所在地居民及社会的负面影响，学习国外的成功作法，把博彩业放在一个从属的位置、为旅游业服务的位置，把其包含在现代综合旅游度假服务之中；

（2）只对特定人群开放，严守赌场大门。

欢迎谁玩，不欢迎谁玩，禁止谁玩，政府管理办法应一目了然。无论中外游客，必须年满18周岁；对于外国人，当然属欢迎行列，设置最优惠条件及待遇；对于本国居民，设置一定条件，例如，国人凡入娱乐场，必须购买门票、月票或年票；对于公务员、禁入令者或恶性犯罪纪录者，进场游戏是绝对禁止的。为了避免国人赌博成性，引发家庭破裂、激化社会问题，立法应规定家属或本人可以申请“禁入令”。这样，家属或本人就可以对有赌瘾的亲属或本人实行直接控制。对于有恶性犯罪纪录者，禁止其入内，可以维护娱乐场稳定及防止黑社会组织蔓延，违抗者将面对高额罚款，赢得的款项也将充公。通过立法将最可能通过游戏诱发社会问题的几类人牢牢挡在娱乐场门外；

（3）严禁在娱乐场及度假村范围内高利借贷及提供酒精类饮品。

开设娱乐场，目的在于增加旅游的娱乐性，迎合古人的“小赌怡情”，在自己所控制的金钱已输完的情况下，立法不鼓励借贷，尤其是高利贷，因此，严禁在娱乐场及度假村范围内高利借贷，若发生，则法律不予保护，并且要严厉打击，借此防止家庭破裂及黑社会兹生。据世界各地经验，对博彩场所不提供酒精类饮料。

6、娱乐场税捐

娱乐场税率，世界各地相差甚远，美国内华达州6%-30%，澳门31%，欧洲高达50%开放博彩业，目的不在于博彩业税收本身贡献多少，而在于其带动的产业贡献多少，因此，税率以25%为宜，纳税比例在开业第一年，为促进企业发展，以10%为宜，以后逐年按3%比例增加，5年后达到25%为止，借此增加游戏返还率（建议60%），保证经营成本，促进娱乐场硬件建设，带动旅游业发展。对于税捐收入，除了留足管理经费外，全部用于社会福利事业，以此抵偿博彩带来的负面影响。

7、违规处罚

为顺利实现许可目的，根据许可合同的规定，博采立法应制定出一套严密的处罚的规定，针对不遵守许可合同规定的行为进行严厉处罚，以确保博彩活动有序进行。如被许可人故意或非故意不遵守许可合同规定而其情节又达不到被取消有关许可时，应受许可合同及管理办法所订的罚款处分；又如，在娱乐场所在度假村范围内进行高利借贷的，给予放贷者放贷额10-20倍的处罚，加强违法成本，同时监管部门要提请公安部门追究刑事责任。被许可人不服处罚时，可按处罚法规定提起行政复议或诉讼。鉴于省级人大立法无权涉及人身自由，在制定博彩地方法规时，涉及人身自由立法要尽量引用国家立法，以求达到博彩立法属硬法的目的。

（二）明确海南博彩业的监管机构及监管内容

由于博彩业汇集庞大利益，极易酿成犯罪之发生，就以我国目前存在的彩票缺陷来说，最大的缺陷是没有社会监督机制、行业协会。由于缺少监管，已经凸显出了一些问题，比如国家审计署爆出国家体育总局所属体育基金管理中心未经批准动用彩票专项资金2700余万元炒股，民政部福彩中心5500万元资金面临风险，以及“宝马彩票案”等，暴露出公益金的使用没有社会监管，彩票发行的公正性缺失监督，影响了彩票业的健康发展。另外，由于我们的目的是借助博彩来发展旅游业，更需要建立严格的监管制度。借助澳门、新加坡及拉斯维加斯等地的监管经验，监管机构以双层式为佳。

1、在省政府设立博彩委员会，其性质为直接隶属省政府的事业单位机构，职责包括：负责在审查各地博彩监督局的报告的基础上，审批博彩许可发放数额，对已发放许可进行监督，对有关违反规定行为进行各类处罚，提请制定重大政策，并监督各地博彩监督局的监督执法活动，内设机构建议为：许可处、监督处、处罚处及办公室。

2、在有必要设立博彩娱乐场的各地设立博彩监督局，博彩监督局为事业单位性质的执法机构，负责许可竞标者的调查，检查各项设备是否符合经营条件，监管赌场日常运营，查阅经营者有关经营记录、档案及经营者财务，对有违规的许可持有人予以吊销许可以下的处罚。

结    论

进一步开放海南博彩业，促进国际旅游岛建设，这是一步跨越性非常大的改革，其成败不仅关乎海南经济发展大局，更关乎海南从政者的政治前途，故海南从政者不仅要有快速发展海南经济的宏图大愿，更要有为快速发展海南经济、为改革开放敢当先驱的决心。是继续呼吁、等待国务院批准进一步开放海南博彩业，还是积极研究博彩业与赌博业的区别，博彩业的立法性质，探讨地方立法促进进一步开放海南博彩业？但愿本文所阐述的海南特区所拥有的特区立法权及地方立法权，能够唤醒全省人民寻找建设国际旅游岛捷径的强烈意识，激起学术界、全省人民对此进行讨论，甚至进行全民公决，以让真理越辩越明，形成一种自下而上的共识，共同努力寻找出以自我创新和综合改革试验为主要特征的新一轮改革开放的突破口，用足用活海南的特区立法权及地方立法权，早日建成国际旅游岛。掩卷反思，本文最大的价值在于冲破了讨论博彩业的禁区，就这么一个敏感话题，充分地表达了自己的思考，相信会引起广泛的讨论，让是非由大家来评判。伏尔泰说过：“我也许不同意你所说的话,但我誓死捍卫你说话的权利。”但愿你也捍卫你说话的权利。