行政复议是上级国家行政机关对下级国家行政机关的行政活动进行层级监督的行政活动，它是一种行政系统的内部监督。与行政诉讼相比，其突出优点在于，行政复议机关具有管理经验和专门知识，它利用行政程序及时、有效和便利，以及行政首长负责制和层级制的决策体制，可以使行政争议迅速得到处理，使公民、法人和其他组织受到侵害的合法权益得到迅速救济；而且，行政复议不收费，可以减轻行政相对人的经济负担，在此种意义上可以说，行政复议应是相对人首选的行政救济途径。正是因为如此，世界各国大都将行政复议作为非常重要的行政救济制度之一。但是，如何使行政复议发挥其优势和更有效的作用，又关键在于对复议机关的监督，尤其是，复议机关应当受到行政诉讼的监督。对此，本文先分析我国现行行政诉讼法对复议机关被告资格的规定，再提出建议，认为法律应当允许原告选择将复议机关作为行政诉讼被告，以提高复议机关自身的自我监督功能。

一、关于复议机关被告的现行法律规定之分析

根据《行政诉讼法》第二十五条第2款的规定，行政案件经复议机关复议，复议机关维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。本条规定排除了复议机关在作出维持决定的情况下成为被告的可能性，也就是说在这种情况下行政诉讼不能监督复议机关，这导致了在实践中复议机关往往不负责任，使大量的行政复议案件流于形式，草草地作出维持决定了事，反正自己不上法庭被告席，“多一事不如少一事”，谁会去“费尽心机”自找麻烦呢？

更遗憾的是，在复议机关对复议机关逾期不作出复议决定的不作为情况下，被告资格应如何确定，现行《行政诉讼法》对此未作明确规定。学界有人认为，在复议机关不作为情况下，如果以逾期未作任何决定的复议机关为被告，不符合《行政诉讼法》第二十五条关于被告的规定，也不符合本法第十一条关于受案范围的规定。但是，复议机关放弃了自己的职责，在此种情况下复议机关都不能成为被告，行政复议制度与一张废纸又有何异？后来的最高人民法院司法解释的第二十二条才予以明确：复议机关在法定期间内不作复议决定，当事人对原具体行政行为不服提起诉讼的，应当以作出原具体行政行为的行政机关为被告；当事人对复议机关不作为不服的，应当以复议机关为被告。本条解释的好处有二：其一，如果复议机关放弃职责，在以其为被告的诉讼中，复议机关必败诉无疑，此能有效地促使其履行职责；其二，本条为当事人选择被告提供了立法例。

二、当事人选择复议机关作为被告的法律构建

1．在复议机关作出维持原具体行政行为的复议决定的情况下，法律应当规定相对人有权选择以复议机关作被告或以原作出具体行政行为的行政机关为被告提起行政诉讼。如此规定，一是赋予相对人对哪一级行政机关作出的具体行政行为进行诉讼监督有选择权，因为复议机关作出的行政复议决定仍属具体行政行为；二是为了监督复议机关认真负责地履行复议职责，尽量做到在行政复议程序中解决行政争议，真正发挥好行政复议制度的作用和优势。

2．在复议机关作出改变原具体行政行为的复议决定的情况下，法律可以分情况赋予相对人对被告的选择权。复议决定对原具体行政行为的改变，分为对原具体行政行为认定事实的改变、适用法律的改变和处理结果的改变等。在复议决定维持原处理结果，只是改变原认定的事实，或只是改变原适用的法律，或只是改变原认定的事实和适用的法律，在此情况下，相对人应当可以选择复议机关或原作出具体行政行为的行政机关作被告提起诉讼。因为原处理结果没有改变，即对相对人权益的影响未起到实质性的改变，相对人有权选择监督对象。如果复议决定改变了原处理结果，相当于复议机关作出了一个新的具体行政行为，这时相对人的监督对象主要是复议机关，因而行政诉讼被告应当是复议机关。

3．在对现行的《行政诉讼法》修订时，法律应当明确规定，复议机关不受理复议申请或者在法定期间内不作复议决定的，当事人对被告具有选择权：当事人对原具体行政行为不服的，应当以原作出具体行政行为的行政机关为被告；当事人对复议机关的不作为行为不服的，应当以复议机关为被告。