完善《行政许可法》，加强非行政许可审批管理

  历经数年清理调整后，去年上海再度将行政审批项目减少了30%，这对于进一步促进政府转变职能，建成“服务政府、责任政府、法治政府”具有十分重要的意义。清理压缩行政审批项目的同时，政府还应加强对非行政许可审批登记项目的清理。2004年国务院发文保留了211项非行政许可审批登记项目，同时强调随着社会经济的发展，所有非行政许可审批登记项目今后将逐步取消。然而，这些年来非行政许可审批登记项目不但未逐步取消，而且比行政审批项目多得多。比如目前房产管理类的行政审批项目经清理调整后只有二项：商品房预售许可和物业服务企业资质核准，但非行政许可审批登记项目却有数十项之多。

对此，提出三点建议：

一、尽快制定非行政许可审批登记的管理规范。《行政许可法》规定，行政许可是行政机关对公民、法人或其他组织申请从事涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境、自然资源开发以及人身健康、生命财产安全的活动，依法进行审查批准。有关行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事务的审批，则不属于行政许可。据此，我们可以理解为行政机关凡是对公民、法人或其他组织的申请实施审查批准的，均属于行政许可。而非行政许可审批登记项目仅限于行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事务的审批，包括政府作为国有资产产权管理人实施资产管理方面的审批、财政管理方面的审批等，所以非行政许可审批登记应该只是对政府内部管理事项的审批。但由于非行政许可审批登记不适用《行政许可法》，目前也没有相应的法律法规对其进行规范，所以事实上变成了一个大口袋，很多审批项目已超出政府内部管理事项的范围。由于一些审批项目缺乏法律、行政法规或地方性法规依据，而政府又想设定审批，就通过部门规章或地方性文件，将其放进了非行政许可审批登记的口袋。为此建议尽快制定非行政许可审批登记的管理规范，对非行政许可审批登记的范围、事项、设定权限、申请受理条件、审批标准、审批程序以及费用等作出统一规定，改变目前无法可循的情况。

二、努力实现逐步取消非行政许可审批登记项目。我国《行政许可法》第十三条规定，法定行政许可事项中公民、法人或其他组织能够自主决定的；市场竞争机制能够有效调节的；行业组织或中介机构能够自律管理的，可以不设行政许可。2012年8月国务院常务会议则明确规定，凡公民、法人或其他组织能够自主决定的；市场竞争机制能够有效调节的；行业组织或中介机构能够自律管理的事项，政府都要退出。这就是将原来的指导性规范，进一步提升为强制性规范，所有符合“凡是”条件的行政审批项目，政府都应该取消，而不是可设可不设的问题。行政审批项目尚且要取消，那么符合“凡是”条件的非行政许可审批登记项目就更没有存在的必要和可能了。对于现有的非行政许可审批登记项目，建议按照《行政许可法》第十五条的规定，因行政管理需要，确需立即实施行政许可的，地方政府可设定临时性行政许可，实施满一年需要继续实施的，应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规。除此以外的非行政许可审批登记项目则应根据不同情况，予以先后取消。

三、改进与完善非行政许可审批登记程序。建议继续清理目前保留的非行政许可审批登记项目，审慎检查这些项目的合法性、合理性，同时应以便民、惠民和提高政府工作效率为宗旨，不断改进、简化与完善非行政许可审批登记项目的受理、审批条件、程序。我们认为非行政许可审批登记旨在登记，是对申请人主体身份的登记而不是对其主体资格的核准。例如房地产权转移、变更登记，是管理机构应产权人要求对其房地产权进行记载和公示，而房地产权的转移、变更行为由产权人自主决定，无须管理机构批准。《房地产登记条例》规定，申请人提交的登记文件齐备，管理机构当即出具收件收据，视为受理。这与《行政许可法》第五十六条规定是一致的：对需要确定主体资格的事项，申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式的，行政机关应该当场予以登记。即行政机关对这类审批事项一般只审核形式要件、不审核实质要件。但在非行政许可审批登记中，往往出现随意增设审查环节，过多增加专项评估评审的情况。比如《上海市房地产转让办法》和《上海市房地产登记条例》对房地产权转移、变更登记申请人应提交的文件作了明确规定，未规定提交的文件必须进行公证，但上海市房地产交易中心则规定办理房产赠与登记应提交“经公证的赠与书和受赠书”。这一规定是交易中心随意增加的实质性审核环节，目的是为了规避交易中心可能遇到的纠纷，但却增加了老百姓少至几千元、多至几万元的公证费、评估费支出。而实际上这一引入第三方审核的做法完全不需要，办理房产赠与与办理房产买卖的手续完全相同，后者不需要公证，前者也就没有需经公证的必要。交易中心只要仔细查验到场的双方当事人的身份证与产权证有效、当事人进行交易活动的意思表示真实（亲笔签字），便实施了交易中心的审核职责，至于当事人的身份证、产权证在原始取得时是否存在瑕疵、房屋产权是否存在争议等等，法律法规并未要求对此进行审核。类似的非行政许可审批登记项目还有不少，建议取消审批环节，简化办事程序，或者直接将非行政许可审批登记改为行政登记。