查琪琦律师

　2011年，笔者所在山东省日照市东港区人民法院共新收一审行政诉讼案件274件，结案277件。总体来看，案件类型较往年有所增加，诉讼类案件主要涉及房权行政登记、工伤行政认定、住房和城乡行政规划、土地行政登记、民政行政登记、政府信息公开等类型。所结案件中，判决35件，裁定驳回原告起诉20件，裁定准许原告撤诉222件。判决的35件案件中，判决行政机关败诉的有15件，行政机关的败诉率为27.3%。从上述情况看，行政机关行政执法水平总体是好的，这是近年来行政机关不断强化依法行政意识，法院不断加强对具体行政行为的合法性审查以及多年来通过司法建议等方式引导行政机关规范行政行为的综合成果。但通过行政机关败诉的行政诉讼案件发现，行政机关在履行行政职权和应诉等方面仍存在一些薄弱环节需要改进。

　　一、行政机关在履行行政职权方面存在的主要问题

　　（一）程序不严格，存在漏洞。主要表现为：1、履行法定程序不严格。一是相关程序环节缺失。如在行政文书中应告知而未告知当事人有提起诉讼的权利；或是行政文书作出后，长期未送达当事人；或是行政文书虽有送达，但在送达回执上签名的人未注明与受送达人的关系，受送达人不予认可的，很难证明行政机关已经送达。二是履行程序颠倒。在批准颁发证件过程中出现发证在前，审批在后的现象。如在某行政登记一案中，因相关行政文件日期明显是发证的日期在前，而审批的时间在后，导致该行政登记因违反法定程序而被撤销。三是程序履行不到位。如需要当事人本人到场申请、填表，本人不能到场的要出具授权委托书，而行政机关对此审查不严，导致争议的发生。我院审结的某房权登记一案中，申请人未亲自到场，出现了他人代为签名捺印的现象，使得该颁证行政行为构成程序违法而被撤销。2、行政文书不严谨。有些行政机关在制作行政文书时仅告知当事人申请行政复议的时间期限，而未告知当事人向法院起诉的时间期限，使得当事人可以适用较长时间的起诉期限。如起诉期限本可以适用3个月的规定，却因行政机关未明确告知当事人可以向法院起诉的期限，而使起诉期限延长至两年，不利于法律关系的稳定性。3、相关证据保存不当。实际履行了程序，但不注重收集、保存履行程序的证据材料，致使应诉中举证不力，导致法院无法做出有利于行政机关的认定。如某行政机关调查申请者是否是公司职工时，去银行查询其工资卡，同时查询到该企业的开卡信息及发放工资明细，但对这些证据并未以书面形式保存，仅复制工资卡作为证据提交，使法院难以认定其所调查的事实。

　　（二）事实认定不清楚，依据不充分。主要表现为：1、据以作出具体行政行为的事实不清。如某民政行政登记纠纷一案，原告与第三人已离婚，但民政局在原告未到场的情况下未核实清楚申请者身份即为第三人办理了与原告的复婚登记，导致法院依法撤销该结婚登记。2、据以作出具体行政行为的材料不实。如在某房权登记一案中，申请人伪造印章和有关证明材料，使得某房管局据此办理了两次房屋产权转移登记，后均依法予以撤销。3、据以作出具体行政行为的档案资料保存不当。如某土地行政登记一案中，因涉案土地使用证查无档案，行政机关不能提交证据，不能证实其行政行为的合法性，故依法予以撤销涉案土地行政登记。

　　（三）法律法规适用不当。主要表现为：适用法律法规错误或引用条文错误，应引用此条的引用了彼条。如对工伤认定申请不予受理决定的法律依据，应适用《工伤保险条例》以及《工伤认定办法》有关受理程序方面的规定，却错误适用了《工伤保险条例》第十四条第（六）项及第十五条第（一）项有关实体认定方面的规定，致使该工伤认定申请不予受理决定被依法撤销。

　　二、行政机关在应诉方面存在的主要问题

　　（一）消极应诉，不履行举证责任。行政案件起诉到法院后，需要行政机关就该案件涉及的具体行政行为的合法性积极举证。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条规定，行政机关对其作出的具体行政行为承担举证责任；行政机关应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；如不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。在审理过程中，很多时候即使有证明具体行政行为合法的确凿证据，但由于行政机关怠于向法院提供，导致其承担败诉的风险。这种案例屡见不鲜。

　　（二）提供证据不全面、不规范。从近年行政诉讼案件来看，出庭应诉人员对行政诉讼程序、证据规则等法律专业知识不熟悉，是行政机关败诉的重要原因之一。现在，原告大都聘请了律师，而行政机关应诉人员的应诉能力相比专业律师就显不足。在诉讼过程中就出现应诉的行政机关没有按照相关司法解释规定的期限提供证据，或者提供的证据不具有关联性、合法性，难以被法院采信。另外，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》指出，当事人向人民法院提供证据，提供书证的应当提供原件；提供物证的应当提供原物；提供计算机数据或者录音、录像等视听资料的，应当提供有关资料的原始载体。行政机关在出庭应诉时，提供的证据材料很多是复印件，如果当事人无异议，法院也可以认定，但如果当事人提出异议，则仍然需要行政机关提供由其保存的证据原件予以质证，因而影响到诉讼的效率。再者，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十一条第二款规定，被告在二审过程中向法庭提交的在一审过程中没有提交的证据，不能作为二审法院撤销或者变更一审裁判的根据。有些行政机关在向法院提供证据时不够全面，仅提供自己认为需要的证据，但在法庭质证辩论中有可能会用到未提供的其他证据，这就会使行政机关陷入被动。因此，行政机关在一审过程中就应提供全面充分的证据来证明具体行政行为的合法性，而不应有所删减遗漏，以免因提供证据不充分而败诉。另外，行政机关在向法院提供证据时应一并提供作出具体行政行为的法律依据，有些行政机关没有向法院提供或者虽有提供但不够完整，仅提供具体的条文而无法律法规的名称及有效时间，影响证据的完整性。

　　（三）法庭答辩没有说服力。行政机关出庭应诉人员对行政诉讼程序不熟悉，不了解陈述、质证、辩论的内容及顺序，法庭答辩时，经常因准备不充分而无所适从，答辩内容颠倒重复，答辩意见不专业，在与案件无关的方面陈述过多，于案件的审理无益；提交的证据不够条理，如没有列证据目录，证据未编号，法庭答辩时无法说明证据的证明内容等，使提交的证据缺乏规范性和证明力。

　　三、对行政机关履行行政职权及应诉方面的司法建议

　　（一）转变观念，积极应诉。随着我国法治进程的推进，公民的法律意识和维权意识都不断提高，行政诉讼案件也呈增长之势。在行政诉讼案件中，行政机关作为被告，并非都侵犯了行政相对人的合法权益。只要行政相对人认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，不论事实是否如此，都可以向人民法院提起行政诉讼，这是法律赋予的权利。作为行政机关法定代表人的行政首长，应认清并适应这种新情况，转变观念，引起重视，积极应诉，主动配合法院工作，及时提供相关证据并出庭答辩，争取妥善解决问题。若因怠于应诉而导致败诉，将会给行政机关带来不必要的损失，也影响到行政机关的良好形象。虽然笔者所在市中级人民法院与市人民政府确定了行政诉讼案件行政首长出庭应诉制度，但实践中不少行政首长由于主客观种种原因不愿意出庭。

　　（二）增强程序意识及证据意识。程序合法是行政行为合法的一个必备要件。要进一步规范使用行政文书，如权利义务告知书、勘验笔录、询问笔录、送达回证等记录具体行政行为程序的书面材料，使行政行为制度化、程序化，防止遗漏，最大限度地避免因程序问题而影响到具体行政行为的合法性。还要强化证据意识。行政人员要增强证据意识，在履行行政活动中主动收集相关证据，这样既可以最大限度地维护行政相对人的合法权益，对行政机关本身也是一种保护，能有效避免行政纠纷的发生。

　　（三）加强业务培训，健全监督机制。行政管理中，具体行政行为一般都是由一线的行政人员来完成，如果行政人员在工作中规范细致、不出纰漏，让行政相对人找不出起诉事由，行政机关败诉率就会逐年减少，所以切实提高行政人员的业务素质是解决行政行为中存在问题的最有效方法。可以通过强化法制科室及加强对一线工作人员的业务培训，来规范行政行为，增强处理疑难和复杂事务的能力。要进一步健全监督机制。加强对行政人员的监督和管理，把依法行政责任真正落实到各职能机构、各个岗位和各行政人员。可以建立违法行政追究考核制度，规范性文件备案审查制度，重大具体行政行为和行政强制措施审批备案制度，行政执法人员资格认定制度等等，从制度上保证依法行政。

　　（四）加强与人民法院的沟通协调。在化解纠纷、促进社会和谐、推动依法行政方面，人民法院与行政机关的目标是一致的。因此，要建立健全行政机关与人民法院沟通协调机制，积极探索解决行政争议的有效途径。审判实践中，有的行政机关被诉行政行为违法，法院办案人员与其沟通却不认真、不积极。在败诉后对于自身违法行为不予反思和总结，反而责怪人民法院不予支持和照顾。这种思想和态度不利于促进行政机关依法行政工作。行政机关应该加强对法院工作的理解及沟通协调。在诉讼前，行政机关要及时就履行职权中遇到的困难和问题与法院沟通，寻求司法保障和法律服务。在诉讼中，行政机关与法院加强案外协调，主动化解纠纷，消除对立情绪，树立行政机关依法行政的良好形象。在诉讼后，健全司法建议反馈长效机制，人民法院根据案件中反映的实施具体行政行为中的问题，针对性地提出司法建议，行政机关应当及时研究办理，并把采纳司法建议的情况及时向法院反馈。 

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