查琪琦律师

近年来，随着我国经济发展和城市化进程的加快，各种社会矛盾和社会冲突日益增多，各类诉讼案件数量逐年增加，案件处理难度不断增大，新类型案件层出不穷。为了及时化解社会矛盾，缓解法院审判工作压力，各地法院都在积极探索多元化纠纷解决机制。其中，诉前调解是一种由法院参与，但无须经过审理程序，在立案前通过借助社会力量、民间调解组织，化解部分争议，以减少诉讼压力的纠纷处理方式。诉前调解机制在民事诉讼中已基本成型，并在审判实践中发挥了重要的作用。我院在行政审判工作中，积极借鉴民事审判的成功经验，采用诉前协调方式处理行政主体和相对人之间的行政争议，减少因行政诉讼引起的直接对立，在促进官民关系和谐的同时，司法能动作用得到发挥，取得了良好的社会效果和法律效果。我院自2012年至2013年6月份，有23件行政案件启用诉前协调程序。其中， 16件经过诉前协调，解决了行政争议。下余7件协调未果的，立案受理5件，裁定不予受理2件。本文针对前期诉前协调的实践活动，拟对其可行性和实践中应注意的问题进行探讨。

　　一、行政案件可以适用协调处理

　　我国《行政诉讼法》规定，人民法院审理行政案件，不适用调解。这一规定在一定程度与建设社会主义和谐社会的法治理念相悖，越来越不适应社会发展的需要。在审判实践中，人民法院经常采取协调方式处理行政案件。调解的基础是基于当事人有权处分实体权利，以当事人有实体权利为前提，不存在实体处理权，达成的调解协议是无效协议。行政诉讼案件能否适用调解，主要就取决于行政主体是否有权处分实体权利。基于公权不得任意处分实体权利的法律理念，《行政诉讼法》规定行政案件不适用调解。因为行政主体无权自由处分属于公权的行政权。这是将行政主体对职权的处分简单化，忽视了行政管理的广泛性和复杂性，忽视了行政主体的自由裁量权。本文选取了几类常见的行政行为，分别进行剖析。

　　1、行政处罚案件涉及罚款数额和处罚幅度，行政主体有自由裁量权。如《产品质量法》第五十条规定：“在产品中掺杂、掺假，以假充真，以次充好，或者以不合格产品冒充合格产品的，责令停止生产、销售，没收违法生产、销售的产品，并处违法生产、销售产品货值金额百分之五十以上三倍以下的罚款。”罚款额度从货值的百分之五十到三倍以下，其行政处罚的自由裁量幅度是很大的。对于行政管理相对人违法事实清楚，应当予以处罚的，行政管理相对人如果对处罚额度有异议的，可以向行政主体提出异议，行政主体也可以在处罚幅度内，根据行政管理相对人的违法情节适当予以考虑。

　　2、一种违法行为可以根据其情节不同，处以不同的行政处罚种类，这也属于自由裁量范畴。如《城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。从该条可以看出，对未取得建设工程规划许可证的，城乡规划主管部门可以采取的行政行为种类有四种，既可以责令改正，也可以处以罚款，还可以限期拆除，或者没收实物，还能并处罚款。所以说行政机关的自由裁量权不但体现在处罚的幅度上，还体现在处罚的种类上。

　　3、行政主体依法处理平等主体之间的民事纠纷，其行使的虽然是公权力，但其所处理的实体问题是私权范畴，应当属于可以调解处理的范围。如：对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物的案件，公安机关可以调解处理。《治安管理处罚法》第九条规定：“经公安机关调解，当事人达成协议的，不予处罚。”在公安处理程序中，双方无法达协议的，公安机关作出处罚决定后，一方当事人不服处罚决定，提起行政诉讼。在行政诉讼中，如果当事人之间达成协议，民事赔偿问题得到解决，作为被告的公安机关的处罚决定是否可以通过协商，不予执行？笔者认为可以。对于情节较轻的治安案件，采用治安调解更符合化解矛盾，减少产生危害社会治安的隐患，达到从根本上维护当事人合法权益的目的。特别是因家庭、邻里、同事之间纠纷引起的违反治安管理的行为，更适用调解化解矛盾。通过协商让一方承担民事赔偿责任，放弃要求追究对方的行政责任，既可以使受害人的损失得到赔偿，也可以化解双方当事人的矛盾，促进社会和谐。因此，对于治安处罚引起的行政诉讼案件，通过协调处理是可行的。

　　土地争议的处理也存在上述相类似的情况，我国《土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理”。人民政府作出处理决定后，一方当事人不服，向法院提起行政诉讼。在诉讼期间，当事人之间达成协议，确定土地权属的，人民政府的处理决定已失去其存在的意义，政府可以撤销其处理决定。或者由政府参与，达成协议，确定土地权属。所以在行政诉讼中土地处理案件也可以协商解决。

　　4、行政不作为案件、政府信息公开的案件，涉及当事人要求行政主体履行法定职责的。一般来讲，案件事实争议不大，关健问题是行政主体是否具有相应的职责。对于行政主体法定职责明确，履行法定职责仍有现实意义的，法院敦促行政主体履行了法定职责，当事人诉讼目的达到了，可以撤回起诉。故对于行政不作为案件，协调处理也是可行的。

　　5、城市房屋拆迁、土地补偿案件，主要争议焦点是土地、房屋征收补偿的数额，有协调处理的可能。并且，此类纠纷多是由政府的行政行为引发的，政策性因素强，涉及人数众多，社会影响较大，矛盾容易激化，属于社会关注的热点、难点问题。且由于我国补偿标准相对滞后，法院裁判对被拆迁人不利，不能有效的化解行政纠纷。协调解决可以最大限度的在政府拆迁大局和被拆迁人合理诉求之间寻求平衡，能够有效化解矛盾。

　　2007年1月15日最高人民法院发布《关于构建社会主义和谐社会提供司法保护的若干意见》，提出了“探索行政诉讼和解制度”。2007年3月又发布了《关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会积极作用的若干意见》。该意见进一步指出，对行政诉讼案件，人民法院可以根据案件实际情况，参照民事调解的原则和程序，尝试推动当事人和解。并提出人民法院要通过行政诉讼的和解实践，不断探索有助于和谐社会建设的多种结案方式，不断创新诉讼和解的方法，及时总结经验， 不断完善行政诉讼案件和解工作机制。

　　二、行政案件诉前协调的可行性

　　综上，通过协调促进和解的方式可以处理大量的行政诉讼案件，有效地化解矛盾，解决行政纠纷。既然行政案件可以协调处理，就存在诉前协调处理的可行性。行政案件诉前协调，得益于民事案件诉前调解的成功经验。不过，由于行政案件所解决的争议与民事案件不同，其具有自身特点，故对行政案件诉前协调处理的可行性进行分析论证。

　　1、行政诉讼只是解决行政争议的一种方式，但不是唯一的方式。在民事案件中，我们探索的多元化调解机制，在国外，称之为替代诉讼解决方式。行政纠纷处理也存在多元化处理机制，或者称之为替代诉讼解决方式。解决行政争议，可以通过行政复议，可以向行政机关的内部监督部门反映，也可以向上一级行政机关反映，还可以向纪检部门反映，甚至可以通过信访途径解决。在《行政诉讼法》颁布实施之前，大量的行政争议都是通过行政途径化解处理的。总之，行政诉讼并非解决行政纠纷的唯一方式，更不是必经途径。

　　诉前协调处理，是诉讼活动向前延伸。在法院立案之前，由法院参与协调，为官民之间搭建桥梁，便于双方沟通，利于行政主体进行自我纠错。法院通过了解行政纠纷的性质，矛盾的根源、争议的焦点，选择协调处理的突破口，在原告自愿的前提下，为行政争议的各方提供了一个化解矛盾的平台。

　　2、诉前协调处理可以避免官民直接对抗，双方在心平气和的前提下，更容易协商达成共识，有利于社会和谐。由于我国传统思想影响，一般情况下，人们都不愿意对簿公堂。如果被一方当事人告到法庭。双方的矛盾将处于不可调和状态。特别是行政机关，由于官本位思想，对推到行政诉讼的被告席更是不太适应。如果法院在立案之前，法官及时和行政机关沟通，指出其行政行为不当之处，给予他们一个自我纠错的机会，行政机关一般都很重视，并主动参与协调。另一方面，行政管理相对人更不愿意与行政机关对峙，协调处理的意见如果与其期望值相当，容易达成协议。因此，与诉讼中的协调处理相比，诉前协调的可行性更大，机率更高。

　　3、诉前协调处理能够提高行政效率，节省司法资源。行政诉讼作为解决行政争议的司法途径，其法律程序比较复杂，从审查立案、通知应诉、开庭审理，到作出判决，时间长，程序繁琐。诉前协调，无须组成合议庭，法官可以通过电话通知行政机关，简便快捷，节约了司法资源。双方当事人也减少了调查取证、委托律师、交通费、打印费等各项费用支出，以最小的成本获得最大的效益。对于行政主体一方，行政纠纷及时得到解决，其行政效率得到提高。故对于各方来说，诉前协调都是最佳选择。

　　4、诉前协调处理可以化解信访案件，减少行政案件涉诉信访率。近年来，行政案件信访率与民事、刑事案件相比，相对较高。这些信访案件往往起诉到法院之前已争议多年，争议双方矛盾尖锐，当事人由于对行政主体的处理不满意，起诉之前已经到有关部门进行信访。提起行政诉讼后，当事人边起诉，边信访，形成涉诉信访案件，走进“信访—诉讼—信访”的怪圈。诉前协调期间，当事人对行政纠纷和行政机关的怨气还没有转嫁到法院，法官为其讲解法律，分析利弊，当事人还能够理智接受，法院便于参加协调。同时，因法院还未受理案件，诉前协调又避免了涉诉信访案件的出现。经过协调处理，行政纠纷得到解决的，能够彻底化解信访案件。有的行政纠纷，是历史遗留问题引起的，当事人信访多年，有关部门建议当事人通过诉讼程序解决。但其又不属行政诉讼范围。如果当事人坚持起诉的，法院依法应裁定不予受理。当事人收到不予受理裁定后再去信访，有关部门就将信访案件归类涉诉信访案件。对于这类案件，法院也可以通过诉前协调处理，为当事人搭建一个协调沟通的平台，引导当事人通过协调处理纠纷，缓解诉讼压力。

　　三、行政案件诉前协调应注意的问题

　　综上，行政案件诉前协调不仅可行，而且有利于社会矛盾化解和社会和谐稳定，同时缓解法院审判工作压力，是法院发挥司法能动作用，创建的一种新型社会矛盾解决方式。

　　正是由于诉前协调是一种新型矛盾化解方式，尚无相应的法律规范遵循，也没有成功的经验借鉴。法院在探索行政案件诉前协调机制时应当慎重处理。笔者认为应注意以下几个方面的问题：

　　1、行政案件诉前协调处理，应以原告自愿为原则，不能强制协调。自愿原则是指尊重当事人对自己享有的程序权利和实体权利做出的自由处分。当事人自愿达成的调解协议，是实体权利的自由处分。当事人同意协调处理和同意协调处理的时机都属于其程序上的自由处分。诉前协调，主要是应征求原告的意见，以原告同意诉前协调为前提条件。法院在处理诉前协调案件时，应防止以诉前协调为由，不及时办理立案手续，导致原告在立案之前已经对法院产生合理怀疑，不利于案件的审理。诉前协调不但要程序上由当事人自由处分，在实体权利上更要以当事人自愿为前提条件，严格遵守调解自愿原则。

　　2、法官应发挥司法能动作用，引导当事人选择诉前协调。对于当事人起诉的行政案件，立案法官应主动询问当事人是否同意诉前协调，并向其宣传诉前协调的特点和优势，告知当事人诉讼的风险和成本，劝告当事人通过诉前协调解决。在尊重当事人对纠纷解决途径享有选择权的前提下，建议当事人先行诉前协调处理。让当事人更加理性的进行选择。在诉前协调期间，行政庭法官还应当发挥能动作用，主动参与协调处理。用通俗易懂的语言进行释法解疑，充分说明可能存在的风险。应积极引导当事人在充分认识自身权利义务的基础上，达成和解协议。

　　3、法院内部应注意立案庭和行政庭的配合。为了更好的开展诉前协调工作，可以设立行政诉讼案件诉前协调机构，由行政庭与立案庭法官各派一名法官参加，由行政庭法官主持，同时邀请退休法官担任特约协调员，共同为当事人提供诉前协调服务。立案时，联合进行审查，对不符合立案条件的，及时对当事人做好释法明理工作，阐明不立案的理由，指明维权途径；对符合立案条件的，由行政庭法官提前介入，启动诉前协调程序，力争将纠纷化解在诉前；对当事人不同意诉前协调的，及时立案并转入审理程序。严格执行最高人民法院《关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见》，正确处理诉前协调和立案审理的关系，既要充分发挥诉前协调的作用，又不能使之成为妨碍当事人行使诉权的附加条件。

　　4、行政案件诉前协调，应发挥多元化调解机制。行政案件协调处理应借鉴民事调解的经验，充分调动政府机关、基层组织、企业、社区各方协调力度，将综合调处形成合力，增加协调成功的机率，有效的化解矛盾。特别是治安、土地等涉及农村邻里的纠纷，基层组织、社区对当事人的性格特点、家庭状况、矛盾成因等各方面都有所了解，便于做当事人的思想工作，利于从根本上解决矛盾，有效实现行政争议的彻底解决。

　　5、行政案件诉前协调，应取得党委和政府的重视和支持。自觉向党委、人大宣传、汇报行政审判工作，邀请党委、人大领导参与、指导协调过程，使党委、人大充分认识协调工作的重要性，并把协调工作放到党委、人大的重要议事日程。同时，通过各种载体，通过各种形式，向行政机关，向社会各界，宣传协调工作在行政诉讼中的重要意义，使行政机关、使社会各界都充分认识到，加强协调工作，是有效化解“官民”矛盾，妥善处理行政纠纷，全面构建社会主义和谐社会的需要，在社会上形成重协调的良好氛围，在行政机关中养成讲协调的良好习惯，使协调成为大家的共同选择，从根本上改变协调工作的不良环境，促进协调工作向前发展。

　　总之，行政案件诉前协调作为新时期人民法院参与构建和谐社会，发挥司法能动作用的新举措，在化解官民矛盾，维护社会稳定发展方面具有不可替代的作用。法院应积极探索行政案件诉前协调的方式方法，总结实践经验，并逐步形成一套切实可行的工作机制。

　　（作者单位：河南省濮阳县人民法院） 

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