从廉租房谈保障住房的发展

 李瑞[1]

[摘要]:住房是人的基本生存需要，而在市场经济环境下，低收入群体的住房得不到应有保障。廉租房制度就是政府为了保障低收入群体的住房需求而产生的，对改善民生、维持社会稳定意义重大。但廉租房制度的本质决定了其受益范围狭窄，只是救济性的住房保障制度。香港住房保障制度的成功经验对大陆很有借鉴意义，社会“夹心层”也是应予关注的弱势群体。社会上大多数买不起房的人可以通过其他保障性住房制度解决住房问题，公共租赁住房是个发展方向。

[关键词]：住房保障  廉租房  香港公屋  公共租赁住房

前言

衣食住行是人的基本生存需要，随着市场经济的发展，房价的攀升使得住房问题越来越突出。保障公民的住宅权是政府的应有职责，于是各种保障性住房制度应运而生。廉租房制度作为保障低收入群体住房的一项制度，是政府改善民生工作的重点。然而，我们必须清醒地认识到廉租房制度的本质，以防产生“社会不公正”的偏见。其实，住房保障可以有多种形式，为了保障不同阶层的住房需求，发展多层次的住房保障制度是我们应该采取的举措。

一、“廉租房”的概念界定

廉租房首次在官方文件中正式出现是在1998年7月，国务院颁布了《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，它把廉租房定位在住房供给体系的最低层次，并且强调“最低收入家庭租赁由政府或单位提供廉租住房”，并将其正式纳入中国多层次住房供应体系中。关于廉租房的定义，官方给出的正式解释是在1999年，建设部发布《城镇廉租房管理办法》作出明确解释：“城镇廉租住房是指政府和单位在住房领域实施社会保障职能，向具有城镇常住居民户口的最低收入家庭提供的租金相对低廉的普通住房。”这一办法的颁布标志着廉租房制度雏形的形成。

对于廉租房的定义，有学者这样描述：廉租房是指政府以租金补贴或实物配租的方式，向符合城镇居民最低生活保障标准且住房困难的家庭提供社会保障性质的住房。廉租住房制度属于住房保障的一部分，住房保障是指由于住房所具有的特性及房地产市场所存在的固有缺陷，中低收入人群往往难以仅依赖市场机制来解决自身住房问题，从而由政府出面干预房地产市场，为住房困难者提供一定的住宿条件，以维护他们最基本的需要。廉租住房是政府采取实物配租、租金补贴或租金减免等方式为住房困难者提供居住条件的一种住房保障制度。

二、从廉租房的准入看廉租房制度的性质

这里要谈的准入是指廉租房的法定适用主体，即哪些主体享有国家提供的这一社会救助？确定的标准是什么？

对于廉租房法定适用主体的界定，我国已颁布的法规主要涉及三个标准，首先为身份标准，我国2007年出台的《廉租住房保障办法》第二条规定：“城市低收入住房困难家庭的廉租住房保障及其监督管理，适用本办法。本办法所称城市低收入住房困难家庭，是指城市和县人民政府所在地的镇范围内，家庭收入、住房状况等符合市、县人民政府规定条件的家庭。”这条没有明确规定适用主体的身份，但2005年颁布且仍在实行的《城镇最低收入家庭廉租住房申请、审核及退出管理办法》第四条规定：“ 申请廉租住房的家庭（以下简称申请家庭）应当同时具备下列条件：（一）申请家庭人均收入符合当地廉租住房政策确定的收入标准；（二）申请家庭人均现住房面积符合当地廉租住房政策确定的面积标准；（三）申请家庭成员中至少有1人为当地非农业常住户口；（四）申请家庭成员之间有法定的赡养、扶养或者抚养关系。（五）符合当地廉租住房政策规定的其他标准。”而且各地根据中央规定制定地方性法律法规，不得超过中央法规的权限，因此，我国廉租房制度具有明显的城乡区别对待性质。其次是收入状况标准和住房面积标准，根据2007年颁布的《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，其规定：城市廉租住房制度是解决低收入家庭住房困难的主要途径；廉租住房保障对象的家庭收入标准和住房困难标准，由城市人民政府按照当地统计部门公布的家庭人均可支配收入和人均住房水平的一定比例，结合城市经济发展水平和住房价格水平确定。可见，我国法律明确将低收入群体作为廉租房的保障范围，收入标准和住房面积标准是确定申请廉租房资格的重要指标。

2007年12月1日实施的《廉租住房保障办法》是中央颁布的关于廉租房的重要法律，由江苏省政府颁布的《江苏省廉租住房保障办法》于2009年1月1日实施，是江苏省关于廉租房的主要法律文件。南京市人民政府在中央法规和江苏省政府规章的框架下，制定了《南京市廉租住房保障实施细则》（以下简称《细则》），《细则》第五条规定：“低收入住房困难家庭廉租住房保障实行发放租赁补贴、实物配租或发放购房补贴等相结合的方式，以发放租赁补贴的方式为主。”可见，实物配租在实践中只是廉租房制度的一部分，而且不是主要的组成部分，虽然实物配租的比例在增大。根据南京市政府的相关规定，享受到实物配租形式的廉租房保障有严格的限制条件，有种种条件的限制，对享受低保家庭和低收入家庭有不同的资格要求，一般民众更是很难受到廉租房制度的惠泽。我们不得不面对现实，现实就是廉租房制度只是救济性的住房保障制度，只保障处于社会低层民众的住房问题，而且还受到身份的限制，作为保障性住房的一种方式，廉租房制度的保障范围是极其有限的。

三、香港公屋的发展及对大陆的启示

香港的廉租房被称为公屋，香港的公屋制度是伴随着住房制度的形成而发展的，它是香港住房制度的重要组成部分。政府通过推行公共房屋计划，为中低收入居民提供适当的房屋，而只收取他们所能负担的楼价或租金。截至到2006年，香港约有1/3人口居住公共租住房屋。香港成为世界上公认的住房问题解决得比较好的地区。

香港公屋制度的发展历程大致可分为以下四个阶段：

1.初期的香港公共房屋计划：大规模安置灾民。香港公屋已经有50多年的历史，二战后，香港人口激增，使得香港的房屋严重供不应求，“寮屋”数量激增。（寮屋即木屋，是在私人或公共土地上兴建的低质量的非法房屋）1948年，“香港房屋协会”正式成立，1951年依照条例被批准为“非牟利团体”。1952年香港房屋协会通过政府获得廉价拔地及长期低息贷款，开始兴建房屋。房屋协会是非政府机构，兴建屋宇所需的经费均自行筹备，但由于政府的资助，收取的租金较低廉，而且入住条件与政府公共房屋相差不远，所以在统计上列入“公共房屋”的范围。香港政府则是于1954年开始实施公屋计划的。1954年4月，香港屋宇建设委员会（香港房屋委员会的前身）成立，负责建造为中等收入家庭提供居所的公共租住房屋（公屋）。始建于1961年的政府廉租房，用来满足居住条件欠佳的低收入家庭的需要。1950年代至1960年代，香港的公共房屋，实质上主要以“徙置区为主”，“廉租屋为辅”的方式双线进行。

2.“10年建屋计划”：从强调建屋数量转移到建屋质量。1972年实行的“10年建屋计划”目标是要在1973-1982年的10年间，为180万香港居民提供设备齐全，有合理居住环境的住所。计划还规定重建那些不符合标准的徙置区，改善现有屋村的居住环境。1973年政府重组机构成立独立的机构香港房屋委员会（房委会），全面统筹香港的公共房屋建设和发展，并对公共房屋进行管理（房屋协会建造的公共房屋除外）。

3.长远房屋策略：确立了房屋的供应以私人楼宇为主导。1980年代，大多数香港居民已经拥有基本稳定的居所。但同时仍有18万人在公屋轮候册上等候获得公屋，还有一些人住在寮屋和临时房屋里，政府的建屋计划仍需要扩展。1987年，政府推出1987-2001长远房屋策略，主要目的是扩大重建计划、确保所有家庭都获得合适的居所，以及协作市民自置居所，作为长远解决房屋问题的办法。这一时期，在房屋政策上，政府从兴建出租单位为主改为鼓励居民自置居所为主，强调确保所有家庭都获得合适的居所，更着重公屋资源的合理分配。

4.房屋政策的重新定位：政府完全集中于提供公共租住房屋。1997年亚洲金融风暴对香港房产市场造成严重冲击，楼价大幅下调，房地产市场严重失衡。香港特区政府2002年发表房屋政策声明，为房屋政策及施政方针重新定位，表明政府今后将集中资源，为有需要家庭提供租住公屋，并退出作为发展商的角色，停止兴建和出售政府资助的各种公营房屋，以及大幅度减少在整体房地产市场所占的供应比例。

在香港，类似于大陆廉租房制度的是公共出租房屋，房委会和房屋协会名下均有出租公屋单位，其申请资格及方法大致相同。香港房委会规定:月收入及总资产低于政府规定限额的家庭，其大部分成员在港满7年且没有私人住宅物业，没有签订协议购买住宅及没有持有一间拥有住宅的公司的一半的股权，就有申请租住公屋的资格。公屋的分配实行轮候配屋制。房委会设有公屋轮候册，所有合资格的公屋申请都会依登记的先后次序排列在公屋轮候册内，房委会严格依照轮候册上的申请书编号及申请人所选择的地区，依次办理审查及配房手续。自1993年开始，香港政府还委托房屋协会推出“夹心阶层住屋”计划。房屋协会新建房屋的价格略高于政府新建房屋的价格，但低于香港市场价格，出售房屋的对象多是中低收入与高收入阶层之间，收入超过公屋或居屋申请资格，却又没有能力在私人住房市场置业的阶层（“夹心阶层”）。

香港公屋制度的最大提点是有多层次的房屋保障制度作为依托，能满足不同阶层不同需求的居民的住房需求，能最大限度地发挥制度的优越性，真正实现“人人有所居”的理想。

四、公共租赁住房—— “夹心层”住房保障之道

相比于香港，内地对保障住房政策的“夹心层”有不同认识。2010年6月8日由住房城乡建设部等七部门联合制定的《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》发布，指出了一些中等偏下收入住房困难家庭无力通过市场租赁或购买住房的问题比较突出，提出要大力发展公共租赁住房，满足城市中等偏下收入家庭基本住房需求。在2010年1月7日发布的 《国务院办公厅关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》和2010年4月17日发布的《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》中，都提出要大力增加公共租赁住房供应。

由廉租房制度的准入我们可以发现，廉租房作为保障性住房制度的一部分其保障范围是极其有限的，城镇低收入家庭固然有住房需求，但城市里收入偏低难以通过市场满足住房需求的政策“夹心层”同样有宪法赋予的住宅权，需要得到国家的保障。农民占我国人口的大多数，由于城市建设的需要农民进程务工人数与日俱增，形成了农民工群体，他们为祖国的建设背井离乡，不辞劳苦，为现代化建设做出了巨大贡献。而农民工的住房却很难得到保障，大部分农民工通过租房来解决住房需求，由于市场租赁房屋的价格限制，很多人选择房租低廉的城乡结合部或者城中村居住，住宿条件很差，而自身的经济条件又使他们很难有更好的选择。对于农民工而言，尽管他们在农村有宅基地，但他们长期生存的环境却是城市，他们在城市中居住环境极其恶劣，他们无力改变这种现状，在进行制度安排时，不能忽视这种客观现实。政府要通过住房保障来解决大量农民工的住房需求，提高农民工的住房条件，通过福利性质的公共租赁住房来满足他们的需求，这对农民工生活质量的提高和民生的改善都很重要。

在当代的城市中，有一个特殊的群体——“蚁族”即“大学生低收入聚居群体”，主要指没钱租房子，更没钱买房子，而住集体宿舍的人群。该群体是大学毕业生群体，年龄主要集中在22-29岁之间，以毕业5年内的大学生为主，是一个“80”后高知群体，具有高智、弱小、群居的特点。据统计，全国各大城市蚁族总人数约为300万人。单单从定义上我们就可以对“蚁族”生存状况略知一二，由于房价的攀升带来的房屋租金的上涨，他们收入的大部分用于支付房租 ，其生活质量可想而知，曾经人人羡慕的大学生落入这个地步，不但有自身奋斗不足的原因，或许社会也有一定的责任。从产生根源上解决“蚁族”问题固然是治本之道，但改善“蚁族”们的住房条件，政府提供租金低廉的保障性住房是“蚁族”们最迫切期待的。

农民工、“蚁族”只是“夹心层”的冰山一角，那些达不到申请廉租房条件又无力购买商品住房的大众也是政府所要关注的，公共租赁住房对这些“夹心层”是个利好消息，对他们生活条件的改善大有裨益。

结语

廉租房制度保障范围是有限的，它保障城镇低收入群体的住房需求，是具有救济性的社会保障措施。而不够申请廉租房资格又无力购买商品房的政策“夹心层”的住宅权也要得到应有保护，公共租赁住房对这些中等偏下收入群体是个不错的选择。香港公共房屋制度的经验是值我们借鉴，发展廉租房、经济适用房、公共租赁住房等多层次住房保障制度，配合住房公积制度，完善住房金融和住房保险市场，是我们保障公民住宅权，实现“人人有所居”理想的合理路径。

参考文献

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