【摘要】“有法可依，有法必依，违法必究，执法必严”法制原则的提出不仅推动了我国法治社会的进程，同时也将“如何构建法治环境”这一论题开展到了当代中国社会的各个角落。本文拟从立法、执法、司法等方面对我国现阶段旅游法治现状予以考量，并尝试总结其制度的利弊，希望对新时期构建完善的旅游法治环境有所裨益。

关键词：旅游业；法治环境；构建。

1我国旅游法治环境的现状

近年来，旅游产业已逐渐成为当代世界经济发展的一支不可或缺的力量，中国作为后起的发展中国家，其旅游业虽然先天不足，但其发展速度从改革开放以来一直处于世界同等水平国家的前列。旅游产业地位的上升同时也带给我们另一个新问题，即 “如何建设能与之相适应的法治环境？”。旅游法治环境建设做为旅游业发展的软实力日益成为影响一个地区，甚至一个国家旅游经济发展的关键因素。本文主要从立法、执法、司法等角度出发考量当代中国社会旅游法治环境现状，由表及里、从现象到本质，总结现阶段我国旅游法治制度利弊，希望能够基于这些现象提出可行性对策。

1.1我国旅游法治环境构建的立法现状

论及我国旅游立法的发展，学者们一般将其划分为三个阶段：起步期、发展期、完善期。[1]中国旅游立法三十年的立法历程还处于“幼发期”，对其立法模式比较好把握，从中央到地方先后出台颁布了不少的旅游法律、行政法规、部门规章、地方条例等。作者认为可以将其立法框架做以下三个层次的归纳划分： 

    旅游立法是旅游法治环境建设的必备基础要件，中国在旅游立法上先后颁布有关旅游的法律、法规不下百部，基本上涵盖旅游产业的方方面面。1950年国务院首先颁布《旅行社管理暂行条例》，该条例是我国旅游立法上的一座里程碑。1999年的《导游人员管理条例》和之后的《导游人员管理实施办法》、2002年《中国公民出国旅游理办法》等法律的相继出台让中国旅游立法步入“繁盛时代”。在此期间，地方旅游立法发展势头更胜，立法成果显著，例如：海南省1995年6月颁布的《海南省旅游业管理条例》（此条例的颁布同时也开了中国国内地方范围旅游立法的先河），还有之后的《广东省旅游业管理条例》、《陕西省旅游管理条例》、《贵州省旅游管理条例》、《江西省旅游管理条例》等等。

    20世纪90年代，国际国内形势发生了巨大变化，中央到地方均开始认识到旅游法治建设应当走向更为宽广的领域，并与世界相接轨。将旅游立法建设的重心逐渐向围绕国际国内经济形势和旅游发展趋势转变，先后发布了《关于在国外设立旅游经营机构暂行办法》、《关于加强旅游行业管理若干问题的请示》等文件，开始大力整改国内旅游法治环境。从旅游安全到旅游景区的环境保护、从旅游市场的管理到风景名胜区的管理和建设、从旅游总体发展规划到与旅游资源环境的可持续发展等多方面进行了大范围的整顿与改制。以安徽省为例，自上世纪90年代开始，该省按照旅游市场开发全方位、有重点、多层次的原则，积极开拓日本、韩国以及东盟市场，发展国际旅游，将本省旅游带向国际，将国际先进做法和制度引入地区旅游法制建设。[2]取得了旅游国际化发展的初步成果。2001年中国成功加入世界贸易组织（WTO），入世不仅给旅游业带来了无可厚非的发展前景，但同时也是一把“双刃剑”，按照《服务与贸易总协定》（GATS）的规定，中国在现有的法律、法规基础上对法律制度做出了重大调整，相继建立了顺应GATS中关于“非歧视、透明度、更多参与、自由化”等原则的法律制度。各省也依据省情做出了立法上的修改与调整。

1.2我国旅游法治环境构建的执法现状

     正所谓“徒法不足以自行”。“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”法制原则的核心元素就是执法。旅游法治环境的完善，更应当将执法环节上升到最高地位。在某种程度上来讲，中国旅游业法治环境的完善之路中最艰巨的任务不在于立法的多么发达，而重点是在执法方面，有法必依不只是停留在口头上，更应贯彻在执法这一实践活动中。

   执法就是法律的执行，指国家机关依照法定职权和法定程序行使行政管理职权，履行职责、贯彻和实施法律的活动。当代中国旅游执法主体主要是各级行政主管部门，这其中既有以旅游管理为主业的管理职能部门（如：省、市旅游局等）；也有在其他行政机关中以旅游执法名义行使职权的部门（如：市、县工商管理行政部门等）；除此之外还有一些地区成立了旅游综合执法大队或旅游监察大队，但其多数为挂靠个别行政部门来行使旅游执法权。这些执法部门的执法活动主要以旅游市场监督和检查、旅游活动检疫和检验、一般旅游纠纷案件调解、行政处罚和制裁等为主。

1.3 我国旅游法治环境构建的司法现状

   将司法独立出来考量旅游法治环境首先可以更全面的考证地区旅游法治环境发展的好坏，司法作为保障当事人权利的重要环节，应当被认为是法治环境建设最具保障性的环节；其次，司法环境的建设伴近几年来伴随着国内民众法律意识、法治观念的强化越来越受到社会大众的信任。可以说想要依法治旅，司法环境必不可少；最后司法环境有助于强化一的地区的法律教育意识，对一个地区法治观念的的提升具有不可忽视的作用。

   现阶段我国旅游司法案件的发生一般集中在民事和行政法领域，如：从《福建省二0一0年第三季度旅游投诉受理情况统计报告 》

中我们可以看出，旅游纠纷案件一般为小型纠纷案件，且多发生在旅行社与旅游消费者之间，因此现阶段国内法院在解决旅游纠纷案件时大多采取“调解优先，辅以诉讼”的原则。

2我国旅游法治环境构建利弊分析及对策探讨

2.1旅游法治环境构建立法问题及对策探讨

如前所述，我们可以看出，我国旅游立法在近30年来，特别是20世纪90

年代步入了蓬勃发展阶段，旅游法制建设基本经历了由国家为主到地方为主要立法导向的发展历程。中央立法与地方立法均取得了较为丰硕的成果，但我们也可以发现在旅游立法方面仍然有很多不足之处，诸多问题亟待解决。作者认为目前在我国旅游立法中主要存在以下三个方面的不足：

    1）地方旅游法制建设步伐快于中央立法，即中央立法建设滞后，不能与地方达成立法上的一致、统一。如前所述，我国旅游立法建设基本可以用三个层次加以概括，但究其基本的立法主体来看，依然只是两个层面，即中央立法与地方立法。在旅游建设初期，我国主导以国家立法为主，因为主要考虑到当时的经济、政治、社会制度尚不健全和稳固，故而从宏观上先予以把握。但在随后的立法阶段，旅游作为一种地方资源，越来越靠近地方政府的权利范围。因此直到现在，旅游立法一直都是一地方立法为主导。在这种立法体制下，中央尚需旅游大法或基本法的出台，才足以将地方立法统一于总的法制框架体系之下，这也是形成完整的立法体系的必备前提。作者认为，合理的旅游立法体系应当是完整的四个层次：

    2）地方旅游立法过于繁杂，多而不精，权威性和时效性不够。目前在我国出台一部地方性的法规相对而言还是比较容易的，只要与上位法不构成冲突即可获批出台，但其质量和立法技术的含量却很难达到理想状态。地方旅游立法的数量经过近几年的发展在数量上已经足够应对当前旅游发展需求，但却没有一部法律能够自上而下的调整各种社会利益之间的矛盾，可以说出现了一种杂而无章的立法现象，且由于地方法规本身就具有的部门法色彩、地方利益色彩，造成了地区立法以保护各自利益为向导，缺乏时效性和总体上的权威性。同时也给跨区域旅游执法。司法带来潜在的威胁。

    为此，作者认为要根除以上立法弊端应当做到以下两点：一是效仿全国立法模式，地方立法以省、自治区、直辖市为主导构建一种自上而下条理清晰的立法体系，做到以省、自治区、直辖市宏观把握为指导，从旅游经济关系、旅游民商事关系、旅游管理关系、旅游生态环境关系、旅游法治环境等五个方面入手制定综合性的实施条例。二是从宏观把握综合立法指导时，着重指导地方各级政府行政部门行政、立法实施行为，提高法律实施时的效能落实力度，结合实际“取其精华，去其糟粕”充分做到“去粗取精”，形成各个领域、各个部门既不重合又不过多相互抵制的立法状态。

    3）地方旅游法制建设横向指导法规过少。我国现阶段的旅游立法仍然倾向于以管理为主，由此法律法规过多的调整范围在于纵向的法律关系，相反调整旅游服务者与消费者及旅行社经营活动的法律关系的法律法规明显不足。[3]加大调整横向法律关系法律法规的出台力度已经成为当前我国国内旅游业如火如荼发展趋势的必备基础。否则，势必导致旅游执法的依据欠缺，导致旅游执法无法可依，失去社会的信赖基础，最终使旅游法治环境恶化，阻碍旅游经济的发展。

2.2旅游法治环境构建执法问题及对策探讨

目前，就全国范围来看旅游业中的执法问题要远远大于立法问题，如果将旅游立法与旅游执法中存在的问题做一对比，不论是从其所涉及的范围还是其所具有的重要性上来看，执法问题远远胜于立法问题。通过对当前我国旅游执法环境、制度等的考量，以及从有关地区执法权限的划分、执法权的行使等方面出发所做的思考。作者认为当前我国旅游执法中依然欠缺“依法治旅”的法治意识，各地普遍存在“以官代法”、执法不依法、执法混乱等现状。其中的问题主要反映在一下三个方面：

1）地方旅游执法缺乏地域、行业上的统一性。旅游执法是一个跨行业、涉及较广，对空间地域要求比较高的执法行业，地方执法在地域的协调性、行业的统一性上问题频频。面对以上问题的产生，作者认为在今后的旅游执法中地区执法机关应当加强执法合作。首先，在立法上上级立法机关应当充分考虑、考证地区旅游执法合作的可行性；其次，制定行之有效的合作法律指导规则，使执法有依据；然后，执法机关职权的行使既不能在应有的范围之外，又要能在不越权的基础上与其他区域、其他行业的执法机关协力合作；最后，地方政府要加强地方旅游行业上的宏观调控力度，制定适应地方旅游执法发展需求的法规、规章。

2）旅游执法主体的法律意识淡薄，执法腐败问题严重。旅游法律关系的主体，是指旅游法律关系中享有权利并承担义务的参与人，其中主要包括：旅游消费者、政府的旅游管理机关、旅游业中的企业和其他组织（如：中国旅游协会等）四个主体。这其中旅游执法主体主要来源于第二主体，即政府的旅游管理机关，如各省的旅游局，同时也包括与旅游行政执法相关的税务、工商、食品安全等部门。近几年来，在这些职能部门中普遍存在着严重的执法症结，如：旅游收费制度混乱，地方政府与旅游景点恶意设置关卡、暗箱操作等现象屡见不鲜。不仅影响了整个旅游法治环境的发展，而且使地方社会的矛盾日益加剧，对法治环境构成了巨大压力。加强这些旅游行政机关的执法意识和程序意识，并由此推动职能部门内部的廉政建设已成为旅游法治环境建设中必不可少的环节。

一方面要建立高素质的执法队伍，大批引进高学历人才，并设置严格的人才选拔制度，加大选拔制度的透明性和公正性。固然并不是所有的高素质人才必然带来高水平的执法环境，但高水平、高层次的人才是良好执法环境的有力保障；另一方面，要建立执法部门廉洁行政制度（如：建立合理、有效的部门监督体制、加强社会监督机制在旅游执法中的应用、完善政府职能部门信息公开制度等）。

3）地方旅游执法难以承受突发性事件。近来，从环境污染到群体性事件、从自然灾害到恶性安全事件，地方性的突发性事件频发，对旅游业造成了不可估量的影响，但地方管理部门在应对此类事件上缺乏必要的应对机制，例如2008年汶川大地震对中国旅游业造成了严重创伤，之后的旅游业恢复中，政府缺乏紧急事件的应对机制，旅游业至今未出现应有的繁荣现象。由此可见，我国旅游执法建设之路依旧任重而道远。

2.3旅游法治环境构建司法问题及对策探讨

司法机关在法治环境建设中具有后期的保障作用，一个地方的旅游法治环境建设也应当将司法权的行使作为其可靠的保障手段。2011年4月11日，国家旅游局通报了“国内十大旅游案”其中有“香港导游阿珍辱骂游客案” 、“团购遭遇假机票被拒登机案（吉林）”、“一日游压缩景点延长购物案（桂林）”等案件。这些案件中大多关涉到经济、文化、涉外各个方面，从而也对中国旅游法制建设提出了不小的考验。于此，我们也可以发现旅游司法存在的几点问题：

1）司法机关缺乏应对新领域、新类型旅游纠纷案件的法律制度。当前我国社会主要以诉讼外调解、仲裁和诉讼三种方式来解决旅游纠纷案件，其中诉讼外调解主要是协商和第三方调解。为此，作者认为在应对新类型的纠纷案件时应当着重考虑使用调解方式（非诉调解和诉讼调解）来解决，因为调解不仅将案件解决在源头，而且可以迅速的解除矛盾。可以说是公正与效率的最好体现。因此，适用调解，并建立相应的调解机制更有利于旅游司法环境的建设；其次，还要注重于仲裁这一非诉方式的应用。在国际社会中，适用仲裁方式解决纠纷历来是最重要的解决纠纷机制，被大多数国家应用于解决国际事务纠纷。在国内这方面的制度也正在构建，但是力度依然不大，因此要适应国际旅游法治发展的需要必须建立、健全国家仲裁机制，加大适用国际法时对于冲突规范所指示准据法的应用范围，并扩大国际民商事、旅游法律法规的承认和执行力度。这些制度的建立对于解决旅游纠纷，特别是涉外旅游纠纷来说至关重要。

2）旅游投诉与旅游纠纷案件解决的机会成本过高，导致旅游业中的矛盾日益深化。所谓机会成本（Opportunity Cost）是指为了获得某种东西所放弃的另一东西的最大价值。在旅游纠纷案件发生后，往往需要当事人寻求某种途径来解决纠纷，此时当事人就会面临重要的“决策”，即取舍与何种纠纷解决方式最具效率，同时又具最大的公正。但是在普遍情况下，公正势必和效率相冲突，而且司法机关往往提供给当事人的是凌驾于公正与效率之上更高的机会成本（当事人为实现胜诉或合理的诉求所要花去的成本远远大于因胜诉所带来的利益成本），最终使当事人陷入两难之境，止于法院大门之外，这已经成为当前国内旅游业司法中的普遍现象。于此，作者认为应当从建立合理的纠纷解决机制开始，加大建设非诉解决机制的力度，在适用司法权解决旅游纠纷案件时要注重从诉讼标的对当事人产生的影响、当事人诉讼请求所关涉的各方利益等方面出发，综合考虑整个案件；其次，加大旅游诉讼案件受理的财政支撑力度，特别是涉外案件方面。使当事人的投诉成本降低到最低限度；最后，改善旅游司法环境，提高法院内部队伍建设，从而为当事人提供快捷、便宜、合理的诉讼服务提供完善的保障。

法治环境的建设是一个国家政治、经济、文化建设的有力保障，旅游法治环境的完善势必会成为一个国家或地区旅游发展的坚实基础。加快完善旅游法治环境的建设，从完善旅游法律制度做起，建立高效公正的执法制度，推崇合理的纠纷解决机制。如果能够做到这些方面，旅游法治环境的建设才能够保持其长远的生命力，为推动我国旅游经济事业的飞速发展做出贡献。

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