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中华人民共和国土地法最新修订版

中华人民共和国土地法最新修订版

发布时间 :2018-08-10 16:39浏览量 : 22147
为了加强土地管理,维护土地的社会主义公有制,保护、开发土地资源,合理利用土地,切实保护耕地,促进社会经济的可持续发展,根据宪法,制定中华人民共和国土地法,中华人民共和国实行土地的社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有,即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。
  •   2011年3月23日上午,西安市法学会房地产法研究会成立大会暨首届研讨会在西北政法大学举行。西安市法学会赵夏常务副会长、西北政法大学郭捷副校长、王瀚副校长以及政府相关部门的领导应邀到会,西北政法大学经济法学院院长强力教授主持会议。大会推选西北政法大学经济法学院副院长义海忠教授为西安市法学会房地产法研究会会长,我当选为常务理事。大会安排两人主题发言,两位老师现场点评发言。我被安排作为第一个主题发言,以《<土地管理法>应当修改为<土地法>》为题,阐述了一些想法。随后政法大学经济法学院杨为乔教授对我的发言作了点评分析。以下是现场记录:

      西安市国土资源管理局政策法规处郑世骅处长的发言:

      今天能参加西安市法学会房地产法研究会的成立大会,我感到非常高兴,这次发言,在西北政法大学教授们的面前是班门弄斧了。我有一些自己的思考,也许仅仅是一滴水,也算是抛砖引玉吧。

      温总理在达沃斯论坛上答记者问时提出,中国要出问题,是出在土地上。一是农民合法的土地得不到应有的保障。二是指出当前土地管理中所存在的要害问题。对我的启发是,当前政府征地存在的根源问题,必须从制度上解决。从当前政府征地来看,是建立在提高补偿标准上,而不是建立一些保护机制。国有土地与集体土地的问题也是我们当前国土资源部门所面对的两难的困境。要开展双保活动,保发展、保实现。中央在去年年底批准了12个规划,保护耕地。地方一方面担负着保护耕地的责任,另一方面要保证经济增长。对土地的保护虽然说是我国的基本国策,可这就好像是基本农田是高压线,但高压线上没有电。这样的保护是不均衡的,经济发展也是不均衡的。许多地方讲城乡统筹,但实际上想的是农村的土地。从2004年开始,国家提出要深化土地制度改革,这几年也反复的提出修改,不断提出《土地管理法》的修改稿。修改稿多是围绕征地范围和补偿标准。但这只是流,源头是权。现行的土地制度将我国的土地划分成国有土地和集体土地。集体土地经过征收途径成为国有土地后,和农民、农村就没有关系了,农民只能获得有限的补偿。集体土地征收过程中,落实补偿方面没有明确规定,这正是当前矛盾日益尖锐的所在。去年,国务院修改了《国有土地征收与补偿条例》,大多数是有关土地征收方面的规定。我国1954版宪法规定了征购,之后修改宪法,”征购”的字样消失了,设定采取征用的方式将农民土地收归国有。征用是政府的单方面行政行为,农民的权利没有了,只能被动的接受。这样权利更加难以得到保障,权益屡屡受到侵害。第十届人大三次会议对宪法进行修改,规定国家为了公共利益可以对土地进行征收或征用,并给予补偿。农民的权利在一些地方没有得到保护,权益也有可能落空。必须从法律设立方面入手。在制定第一部《土地管理法》时,是要制定土地法的。在1986年6月,审议这部法律时,由于经验不足,主要解决的土地管理问题,侧重行政,针对土地的使用问题,因而定名为《土地管理法》。[page]

      经过20多年不断完善社会主义法制的经验积累,在有了明确立法目标的今天,我认为是制定《土地法》的时候了。这部法律应该反映土地的自然、经济等特性,明确公民在土地方面的权利,协调土地民事和行政的关系,建立起包含土地上所有关系的法律框架,包括私法规范和公法规范。这样的构想能够实现的话,能够从制度上解决温家宝总理所讲的土地问题。将土地征用改为征购或征收,建立农民土地保护机制,按市场价值对农民进行补偿。给予农村土地和国有土地以平等权利,解决地方依赖土地的问题,在保障科学协调发展的同时,落实实际权利是由地方政府行使。对审批权、交易权作出规定,强化土地用途管制。同时土地法还应该遵循宪法的有关规定。这是我在工作中结合土地管理实际的思考,以及在交流当中的一些设想,很不成熟,欢迎老师的点评!

      西北政法大学经济法学院杨为乔副教授的点评:

      首先我热烈祝贺西安市法学会房地产法研究会的成立,还有首届学术研讨会的召开。其次我要预祝我们研究会在各位同仁的鼎力相助下,在各位领导的正确带领下,能够在各个方面取得理论和实践的大丰收。义海忠会长让我做这次发言,我是非常惶恐的。本人也是常务理事,以前我点评都是即兴的,这是我头一次提前做了草稿,表明我的态度是很认真的,尤其是当着韩松老师的面。刚才听了郑处长的主题报告,我受益匪浅。在点评之前,我要声明的是,我是将主题报告当作学术报告来听的,而不是当作领导讲话和发言来听的。因此,我的”点评”也将是专门集中于学术思考层面,而不是其他。

      对主题报告”《土地管理法》应当修改为《土地法》”主要有以下几点感受,与大家分享:首先,主题报告中涉及到了当前我国土地法制面临的几个关系(或者主要矛盾),主要包括:(一)国家经济发展与土地制度之间的关系问题(二)区域/地方发展与全国/中央统筹的关系问题(三)城市土地(国有土地)与集体土地之间的关系问题(四)耕地保护与建设用地扩张之间的关系问题其次,报告在总结归纳上述问题的同时,敏锐地指出了这些问题的症结或者关键点所在,主要包括:(一)农民的合法土地权益得不到应有保障(二)地方政府”土地财政”问题(三)集中体现在土地征收环节的城乡土地所有权二元结构的不合理问题。再次,就现有具体法律政策以及行政措施的反思角度来看,报告指出了以下具体问题:(一)提高土地征收补偿标准并不完全是保障集体土地权益的核心(二)现行城乡建设统筹用地制度体系,存在着以城市为中心的偏差(三)土地征收过程中征收目的–”公共利益”的泛化。”征”与公共利益脱钩,”收”与市场化补偿无缘,这就是现在土地征收的现状。无论公益性质还是经营性质,是否属于”公共利益”性质,都不是决定”征收”与否的关键。基于上述认识,报告的解决之道是从立法上将《土地管理法》上升为《土地法》。显然,在报告看来,不仅《土地管理法》与《土地法》之间存在着本质的立法目的差异:”《土地管理法》侧重的是土地行政,针对的是土地使用,存在着根本上的局限性。”但这里,报告并未对这种”根本局限性”作再进一步的说明,我想报告的本意中”根本上的局限性”一定不是仅仅指土地行政、抑或土地使用这么简单。同时,在报告的观点中《土地法》与《土地管理法》也存在一定程度上的”上下之分”,同样这一问题也他后面的演讲中并未深入介绍。对于未来的《中华人民共和国土地法》,报告认为:(这部法律)”应当全面反映土地的自然特性、经济特性和法律特性;应当明确公民在土地方面的权利和义务;应当成为调整土地关系的重要的基本法律,就其属性包括私法关系与公法关系、私法规范与公法规范,既满足土地的公益性使用,又适应土地的私利性交易,协调土地民事权利与土地行政管理二者之间的关系,建立起包含土地上各种法律关系的框架。”同时,这部法律还要”综合考虑土地规划、环境保护、水土保持和维护生态平衡等,协调解决土地可持续利用和节约集约利用等可持续发展问题。”此外,《中华人民共和国土地法》还应当”对土地征购、征收的审批权;土地使用权(包括占有权、经营权、他项权利、用益物权);土地使用权交易(买卖、租赁、转让、继承和典当);统一的土地(不动产)登记机构作出规定。还需要对耕地保护、划定永久基本农田,强化土地用途管制等给予特别关注。”如果这一立法构想能够实现,那将是一项重要而具有历史意义的立法功绩。就此而言,我认为报告的主题报告情真意切,构思严密,切中当前制度与现实要害,也引发了本人对相关问题的思考和联想。[page]

      第二个层面:评。相对于”点”,”评”的过程中,可能会更多地掺杂点评人自己的想法,主要是试图与报告形成某种呼应,供大家参考。(一)公共利益的前提。各国立法都将”公共利益”列为土地征收的法律前提,并以”公共利益”为基点去研究、设计、构建相应的财产征收法律制度体系,包括土地以及其他不动产、动产。但问题是在”公共利益”这四个字之前,还有没有什么前提条件?换句话讲,公共利益得以存在的前提是否存在?从昭彰”公共利益”的目的分析,显然”公共利益”的存在是为了对抗过于泛滥的”个人利益”或者”个体利益”,那么,在我们的法律条文中”公共利益”的对面是否存在着过于嚣张的”个人利益”呢?必须明确”公共利益”的前提是”个人利益”的有效保障,正如报告发言中对农民集体土地权益得不到合法保障的疾呼。因此如果立法要明确公共利益的含义,必须明确并切实维护”个人利益”的正当性。(二)公共选择与公共政策。有时候,我们经常将公共选择与公共政策搞混。公共选择的基础是社会个体的自主决策,众多个体的自主决策形成某种公共选择,即公共选择是个体选择的总和。同时,公共选择也具有某种随机的成份,公共选择也不都是科学的、有效率的,甚至其公平性也往往受到质疑。个体不理性行为所引起的公共选择失当,问题的根源依然在于个体选择的可能性下降和减少。而降低个体不理性的程度与提升公共选择的合理性成正比例关系。公共政策则是经授权的公共决策机关所为的决策行为,简单地讲就是代理公共选择。当然,作为代理人当然必须在被代理的授权范围内行使代理权,明确自己的代理行为的权限、范围以及超越代理权以后的责任。实践中,很多行政机构即是公共政策机关同时又是公共政策执行机关,有点儿自代理的感觉,这样的代理机构往往代替了公众的公共选择自由,而滥用公共政策的制定权限。(三)土地法制的逻辑三层次。遵循以上思路,实际上可以将土地法制解构为私人土地权益、土地权益公共选择以及土地权益公共政策三个层次。也许物权法、土地法与土地管理法正好提供了与这三个层次相对应的制度选择。当然,客观现实是没有国家采用这样的立法模式;在报告的主题报告里也打算要用《土地法》来替代《土地管理法》,虽然他后来的《土地法》的内容构想中,依然包括了《土地管理法》的几乎全部内容。有同学可能要问:”那么你是不是主张要用《物权法》、《土地法》以及《土地管理法》的不同区分来替代现有的土地立法模式呢?”我的回答是:”No!”这里勾勒出来的仅仅是围绕着土地展开的三层利益结构,至于这三层利益结构到底应当通过何种法律制度来加以确定、规制,则不应拘泥于某种特定的立法模式。实际上,我更愿意用《物权法》、《集体土地法》与《不动产/土地登记法》来重构现有的我国土地法制体系。在这里恕不展开。(四)土地法律制度的阶段性观察。整体上,我国土地制度的阶段性特征十分明显,土地使用权市场化转轨尚未达到土地使用权50-70年的一个时间段,我想虽然现行法律已经对住宅用地的原则展期给予了肯定,但相比在2030年左右这类问题还将大量爆发。因此,乐观估计我国的土地法之相对完善的时间点,应当在2030年前后。到那个时候,在座的诸位中的大部分已经退休。至于,地方利益与国家整体利益的关系问题,我觉得弟兄几个都过得好,都有钱了,谁还在乎老爷子留得那点儿遗产呢?相反,弟兄几个都没有钱;或者有的有钱,有的没钱,老爷子死都不会安宁。马上应该有反对的声音:那澳门赌王何鸿燊那么有钱,前些天不是还闹家庭财产纠纷吗?我的答案是,跟何鸿燊闹的,都是他的几个老婆以及归属于几个老婆的孩子所组成的特定阵营,这几个老婆都以为自己是何鸿燊的心肝,而且她们自己也都有很强的独立性;就像吴邦国委员长说的,他们搞得是联邦制,我们不搞。你还担心什么?最后,如果要给的我这段话定一个题目的话,我想可以这样归纳:无”盐”可发,有话要说。或者有话要说,无言以对。谢谢主持人!谢谢大家![page]

      西北政法大学行政法学院王德星教授的发言:

      《国有土地上房屋征收与补偿条例》对政府行为模式的影响

      谢谢会长,谢谢各位领导、各位同学。在今天这样一个喜庆日子,给我发言的机会,我今天的发言不能算是学术报告,只能算一些感想。我今天谈的题目是今年一月份生效实施的条例–《国有土地上房屋征收与补偿条例》对政府的影响。这个条例的颁布是我国私权保护法律制度上的一个重要事件,和过去的拆迁条例相比较,立足点完全不同。过去的拆迁条例是政府管理的需求,而新生效实施的条例立足点建立在私权保护方面。

      我主要分为三个方面来讲:第一个方面是简要的和大家回顾一下我国改革以后城市房屋拆迁改造的变迁。在过去适用的旧条例《城市房屋拆迁管理条例》中,国有单位还是城市建设的主体,拆迁以政府为主导,不涉及公共利益保护,主要的指导思想是通过旧城改造达到城市房屋拆迁改造,拆迁补偿的立足点是安置。1994年,中国正式开始城市改革,这个法律出台后,开发商逐渐成为城乡建设的主体,因此也就有了商品房的建设。同时中国开始了分税制改革,地方政府逐渐倚重土地财政,开始在地方进行义征。该条例颁布之后,我国市场经济基本形成。2010年6月开始,国务院对拆迁管理条例进行修改,这个条例的修改,不区分公共利益和私权利益,建设单位与政府合谋,该条例规定了被拆迁人拒绝拆迁的要进行强制拆迁,地方政府既是许可者,又是争议的裁决者。这一条例在制度和领域方面,为官商合谋提供了现实的便利,并逐渐发展成拆迁矛盾的根源。按照法理,建设单位不能直接从政府出拿到土地。但实际情况并不是这样,建设单位基本上都是从政府处直接取得土地,这就是幕后政府。这样就逐渐形成了拆迁矛盾,由于土地的价格日渐升值,拆迁人和被拆迁人的矛盾不断升级,被拆迁户往往是不想拆迁的。这里有一个一个关键点是,2007年颁布的《物权法》第42条,具体规定如下:”为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地,应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用,安排被征地农民的社会保障费用,保障被征地农民的生活,维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产,应当依法给予拆迁补偿,维护被征收人的合法权益;征收个人住宅的,还应当保障被征收人的居住条件。任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。具体办法由国务院规定。”此规定将集体土地做了系统的规定,但征收前提是为了公共利益的需要。对集体土地的征收,这样一个征收拆迁的立法应该通过全国人大的立法来完成。《中华人民共和国城市房地产管理法》只适用于城市居民,不适用于农民,因此城市房屋拆迁条例的合法性和合宪性有问题,非修改不可。《国有土地上房屋征收与补偿条例》比《城市房屋拆迁管理条例》更具有合法性、合理性,因此国有土地房屋征收和补偿条例的出台,是必然的。[page]

      第二方面,我主要想讲一下新条例与旧条例确立的城市房屋拆迁制度之比较。新条例与旧条例相比,从内容和特点相比有以下不同:

      第一点,该条例体现了从管理到保护的改变。原来的旧拆迁条例制定目的是加强对城市拆迁的管理,而现在的条例则是为了保障规范征收行为和被征收人的合法权利而制定的,这个条例的目的和立足点是保护私权,而不是为了进行管理,管理在保护私权的过程中加以实现。这一点从某种程度上可以回答郑处长的问题,国家利益、公共利益、私人利益都应得到补偿。我国制定的侵权责任法是私权优先的重要体现。这几个问题之间逻辑关系是一致的,立法目的首先是保护私权。

      第二点,该条例体现的是从拆迁到征迁、搬迁。没有一个字涉及到拆迁,完全取消了拆迁之说。从拆到搬,完全体现了制度的变迁,也体现了政府思想的进步。我们在实现所谓的公共利益时,使私有权益得到保障和尊重。

      第三点,政府从幕后变为主导。在以前的条例中,政府实际上躲在幕后,但又不承担责任,说不清其公权在哪里。现在这个条例明确规定不再有拆迁人的概念,征收与补偿由市县的人民政府直接着手介入并且承担责任。另外一个是房屋拆迁由市县人民政府负责。土地征收、城市规划完全是地方自治权的范畴。参照英美,地方自治权的范畴,也与城市理念有关,西方的,城市最早是自治的概念。中国和国外在这一点上是不一样的。在中国,房屋拆迁与补偿,都是由政府作出,将政府放在第一位。

      第四点,从搬迁事由的模糊变化到公共利益保护。新条例明确规定为了国防和外交的需要;为了由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要;为了由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要;为了由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要;为了由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要;为了法律、行政法规规定的其他公共利益的需要,确需征收房屋的,由市、县级人民政府作出房屋征收决定。不得涉及行政法律、法规规定的其他方式,并且只限于这些属于公共利益的方面。我们所有的法律中和公权力有关的方向,对什么是公共利益没有作出界定。

      第五点,从无序拆迁到依规划征收。过去的拆迁,规划的严肃性有点问题,原来的拆迁条例涉及规划的,仅适用于用规划许可证来领拆迁许可证,变成了想怎么拆就怎么拆。但是我们看到新的条例明确要求所有的拆迁必须建立在依法取得房屋拆迁许可证的基础上,确需征收房屋的各项建设活动,应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建,应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划,应当广泛征求社会公众意见,经过科学论证。[page]

      第六点,从单项管理到有被征收人的参与。在旧的拆迁条例中,被拆迁人实质上没有权利,拆迁事务全由政府决定。虽然条例规定被拆迁人可以起诉,但实际上起诉时法院不受理,这完全变成了纯粹的单项行政管理。现在新的条例规定对于补偿方案、征收决定必须公开征求意见、举行听证,并向全社会报告。程序往往没有意义,但没有程序更可怕。这体现到一点就是透明。公开是民主的前提,民主是法治的保障,如果没有公开,民主法治就无从谈起。这体现了新条例从单项管理变成了协商机制。

      第七点,从可先行强制拆迁到拆迁补偿前置。旧条例规定,未达成补偿协议或未如期履行协议均可实施强制拆迁。现在新条例明确规定必须是补偿到位后,才能要求他人拆迁,并且不得以暴力逼迫搬迁。并且当事人复议诉讼过程中,原则上不能拆,这个时候实际上是补偿还未到位,也取消了政府的强制拆迁权利。

      第八点,从拆迁补偿的不明确到了拆迁补偿明确且范围扩大。旧条例规定,补偿形式标准模糊。而在新条例第17条中,明确指出作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括:(一)被征收房屋价值的补偿;(二)因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿;(三)因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。第19条对被征收房屋价值的补偿,不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。同时旧条例规定对私有房屋的评估,用中介机构。对于所出具的评估报告当事人不服的,还能另行选择评估机构,现在不一样,美国的法律规定协商不成,政府要发放评估费。另一个,在补偿的标准上,对生产经营的补偿,这次明确规定了对生产经营收益的补偿。例如拆迁一些商业性房屋,明确规定应该补偿因拆迁而造成的商业利益受损所产生的损失。

      第九点,从救济难到明确救济机制。过去虽然规定了救济途径,但是被最高法的两个决定否定了。一个是1996年7月24日最高人民法院颁布的《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》该决定规定,房屋拆迁主管部门或同级人民政府对此类纠纷裁决后,当事人不服向人民法院起诉的,人民法院应以民事案件受理。在此决定中规定拆迁人和被拆迁人属于民事主体,这个问题没有人去确认。2005年8月11日,最高人民法院做出有关司法解释,解释规定在拆迁中达不成拆迁补偿安置协议,被拆迁者提起民事诉讼状告拆迁人的案件,法院将不再受理。从而司法彻底退出。新条例第25条、26条明确规定,补偿协议是由政府和被拆迁人来签订,属行政合同。征收人和被征收人属于行政法律关系,被征收人不服的,可申请复议或提起行政诉讼。新条例明确了政府的权利、责任。不再是政府躲在幕后,政府要承担国家赔偿责任。[page]

      第十点,是从政府的无责任到承担应有的责任。旧条例第38条规定,县级以上地方人民政府房屋拆迁管理部门违反本条例规定核发房屋拆迁许可证以及其他批准文件的,核发房屋拆迁许可证以及其他批准文件后不履行监督管理职责的,或者对违法行为不予查处的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分;情节严重,致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失,构成犯罪的,依法追究刑事责任。即只是公务人员个人的责任。而新条例第30、31条规定了国家赔偿责任。如果在征收补偿过程中造成被拆迁人合法权益损害的,政府应该承担国家赔偿责任。当然,还有很多不同不再列举。但可以说明,新条例在法治理念、私权保护、公益、私益协调、制度规范等方面看,实质是我认为这个新条例已经是一个新的法规,不再是修改。

      第三方面,我要讲新条例对政府行为模式的影响。第一点,政府是征收与补偿决定的实施者而非传统的管理者。理念上讲政府是征收条例的实施者,是公共利益代表者也参与和被拆迁者的协商,然而更多的是一种契约关系,包含着对被拆迁者私有权利的保护。第二点,必须建立健全征收与补偿的公众参与的征求意见制度、论证制度、听证制度、会议制度、评估制度、征收费用管理制度、监察审计制度、责任追究制度等。我国现行的拆迁机构有拆迁办、拆迁公司,但是这些规范性制度是不健全的。第三点是对我们组织机构的影响,现有拆迁管理的组织机构体制也应随之改变,这主要涉及相关职能机构的调整和职能协调。市县人民政府将要具体到由哪一个部门来解决拆迁补偿的问题,这将促使政府管理组织体制得到改善。第四点,城市规划区内的国有和集体所有土地上的房屋征收与补偿应适用不同的机制和模式。城中村的改造在”农转居”遵循自愿原则的基础上应严格执行土地管理法中集体土地征收的规定,不应套用新条例。对于新条例不管的问题,现行的法律中只有《土地管理法》能管。在《土地管理法》未修改前,仍应执行现有规定。但是对于这样的一个法律,如果不进行完善和补充,这将会带来一个后果就是一刀切,现在的问题是这个条例颁布之后以前的条例完全被废除。房屋征收与补偿目前属于无法状态,没有一个救济的途径,我可以随意的征收与补偿。这样的话征收与补偿的标准就没法定,在这一方面给政府带来难题,因此这方面还需进一步完善。第五点,政府行政在效率与公平、公正的选择上应是公平、公正优先。政府的征收应得到公平有效的对待,征收与补偿的公平应该作为一个原则来对待。在西方国家中更注重公正,而我国为了效益可以不需要法律的规范。在这个新条例中都体现了以公平为前提,而不是考虑效益。由于时间关系,我今天的发言就到这里,我所讲的问题可能会引起质疑和争议,欢迎大家批评指正![page]

      西北政法大学经济法学院李集合副教授的评论:

      王德星教授演讲的时候很谦虚,当然讲的也很生动、很精辟。王德星教授在每个行政法律颁布之后,都在全省各个市进行讲座。王教授今天讲的这个条例是行政法方面的法规,我的感受是讲了一堂生动的法制课,给我的受益很大。王德星教授把补偿条例从历史的角度、发展的角度进行了规范化、体系化的讲解,很全面。王德星教授提的很多观点我也是同意的,鉴于时间关系,我仅把自己的体会和各位前辈们、同学们进行交流。

      第一,对公共利益的界定。新条例涉及的征收的立足前提是公共利益,然而公共利益的前提是什么?公共利益的概念问题经历了从否定到肯定的过程。总结起来有三点,概括式、列举式、概括式和列举式相结合,我国使用的是概括式和列举式相结合的方法。我们的《宪法》和《土地管理法》没有给公共利益下概念,对内涵和外延是不好界定的。这个条例走在最前边,这个亮点列举了五种情况,最后法律法规规定的其他。在第九条,明确需征收房屋的各项建设活动,应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建,应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划,应当广泛征求社会公众意见,经过科学论证。符合前面列举情况,符合社会经济发展规划,符合规划时才说符合公共利益。四个规划要广泛征求公共意见,我的担心是,这四个规划,广泛征求公共意见,但是现实中老百姓怎么参与这种论证?我认为这个地方操作性不大。对征收这种行为面临司法挑战的时候,老百姓对规划的论证提出异议的时候,对规划本身不了解。正当程序中有三个特性,公开性、参与性、公平性。而老百姓公众和政府享有的信息是不对称的,即使提起诉讼,也肯定是败诉的,打官司要用证据来讲事实,这是我担心的一个方面。

      第二,征收这个行为,很多国家将其定为警察法。征收本身是行政行为,实际上征收是强制性的,对土地进行强制收买。过去是政府想怎么干就怎么干,老百姓是没办法的。拆迁的时候移交法院,依法进行。没有救济渠道,无法救济。补偿问题确定后,政府自己裁决。现在老百姓可以提起行政诉讼。我认为这是一个大的亮点。但是实际上对于拆迁补偿多少,政府强势、法院强势,强强联合,老百姓的利益是否能得到保障很难说。

      第三,对财产进行评估,评估的时候按市场价或高于市场价进行评估。评估机构由被征收人选择,被征收人把评估公司选定以后,费用由谁去掏?一般而言,这个费用由谁付,谁选的谁付。实践当中的做法有可能是政府说我去掏,政府给了费用,那么评估公司就要听政府的话,这样被拆迁人的利益就不能充分的保护。[page]

      第四,补偿费用问题。这个条例第一次把补偿优先原则确定下来,同时确定了因征收房屋造成的停产停业损失的补偿,这是亮点。被征收人对补偿决定不服的,可以依法申请行政复议,但是提出复议诉讼时,这个费用有可能不给,法律没有明确规定政府的责任。

      第五,救济的问题。就救济来看,也是这个条例第一次先行提出来的无救济则无权利。但是没有进入竞价的程序,政府有可能不会做。补偿数额也有可能不能保证达到被拆迁人所期望的。

      第六,我还对今天王教授谈论的对题目有一个想法。新条例的名称是《国有土地上对房屋的征收条例》,谈的是对房屋的征收,却没有谈到对被征收房屋之上国有土地的使用权补偿问题。这个用益物权不征收就可能祖祖辈辈的用下去,对这个土地使用权有没有补偿?我认为政府并没有进行补偿。由于时间的关系就谈这么多,感谢大家!

     
  •   2004年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议对《中华人民共和国土地管理法》进行了第三次修正,规定:“国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。

      土地管理法全文

      中华人民共和国土地管理法

      (1986年6月25日第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过根据1988年12月29日第七届全国人民代表大会常务委员会第五次会议《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》第一次修正1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议修订 根据2004年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》第二次修正)

      第一章 总则

      第一条 为了加强土地管理,维护土地的社会主义公有制,保护、开发土地资源,合理利用土地,切实保护耕地,促进社会经济的可持续发展,根据宪法,制定本法。

      第二条 中华人民共和国实行土地的社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制。

      全民所有,即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。

      任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。

      国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。

      国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是,国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。

      第三条 十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施,全面规划,严格管理,保护、开发土地资源,制止非法占用土地的行为。

      第四条 国家实行土地用途管制制度。

      国家编制土地利用总体规划,规定土地用途,将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地,控制建设用地总量,对耕地实行特殊保护。

      前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地,包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等;建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地,包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等;未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。

      使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。

      第五条 国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。

      县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责,由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。

      第六条 任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务,并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。

      第七条 在保护和开发土地资源、合理利用土地以及进行有关的科学研究等方面成绩显著的单位和个人,由人民政府给予奖励。

      第二章 土地的所有权和使用权

      第八条 城市市区的土地属于国家所有。

      农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山,属于农民集体所有。

      第九条 国有土地和农民集体所有的土地,可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人,有保护、管理和合理利用土地的义务。

      第十条 农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的,由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的,由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。

      第十一条 农民集体所有的土地,由县级人民政府登记造册,核发证书,确认所有权。

      农民集体所有的土地依法用于非农业建设的,由县级人民政府登记造册,核发证书,确认建设用地使用权。

      单位和个人依法使用的国有土地,由县级以上人民政府登记造册,核发证书,确认使用权;其中,中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关,由国务院确定。

      确认林地、草原的所有权或者使用权,确认水面、滩涂的养殖使用权,分别依照《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》和《中华人民共和国渔业法》的有关规定办理。

      第十二条 依法改变土地权属和用途的,应当办理土地变更登记手续。

      第十三条 依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护,任何单位和个人不得侵犯。

      第十四条 农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营,从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为三十年。发包方和承包方应当订立承包合同,约定双方的权利和义务。承包经营土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。农民的土地承包经营权受法律保护。

      在土地承包经营期限内,对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的,必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。

      第十五条 国有土地可以由单位或者个人承包经营,从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。农民集体所有的土地,可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营,从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。发包方和承包方应当订立承包合同,约定双方的权利和义务。土地承包经营的期限由承包合同约定。承包经营土地的单位和个人,有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。

      农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的,必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府批准。

      第十六条 土地所有权和使用权争议,由当事人协商解决;协商不成的,由人民政府处理。

      单位之间的争议,由县级以上人民政府处理;个人之间、个人与单位之间的争议,由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。

      当事人对有关人民政府的处理决定不服的,可以自接到处理决定通知之日起三十日内,向人民法院起诉。

      在土地所有权和使用权争议解决前,任何一方不得改变土地利用现状。

      第三章 土地利用总体规划

      第十七条 各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求,组织编制土地利用总体规划。

      土地利用总体规划的规划期限由国务院规定。

      第十八条 下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制。

      地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标,耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。

      省、自治区、直辖市人民政府编制的土地利用总体规划,应当确保本行政区域内耕地总量不减少。

      第十九条 土地利用总体规划按照下列原则编制:

      (一)严格保护基本农田,控制非农业建设占用农用地;

      (二)提高土地利用率;

      (三)统筹安排各类、各区域用地;

      (四)保护和改善生态环境,保障土地的可持续利用;

      (五)占用耕地与开发复垦耕地相平衡。

      第二十条 县级土地利用总体规划应当划分土地利用区,明确土地用途。

      乡(镇)土地利用总体规划应当划分土地利用区,根据土地使用条件,确定每一块土地的用途,并予以公告。

      第二十一条 土地利用总体规划实行分级审批。

      省、自治区、直辖市的土地利用总体规划,报国务院批准。

      省、自治区人民政府所在地的市、人口在一百万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划,经省、自治区人民政府审查同意后,报国务院批准。

      本条第二款、第三款规定以外的土地利用总体规划,逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准;其中,乡(镇)土地利用总体规划可以由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。

      土地利用总体规划一经批准,必须严格执行。

      第二十二条 城市建设用地规模应当符合国家规定的标准,充分利用现有建设用地,不占或者尽量少占农用地。

      城市总体规划、村庄和集镇规划,应当与土地利用总体规划相衔接,城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。

      在城市规划区内、村庄和集镇规划区内,城市和村庄、集镇建设用地应当符合城市规划、村庄和集镇规划。

      第二十三条 江河、湖泊综合治理和开发利用规划,应当与土地利用总体规划相衔接。在江河、湖泊、水库的管理和保护范围以及蓄洪滞洪区内,土地利用应当符合江河、湖泊综合治理和开发利用规划,符合河道、湖泊行洪、蓄洪和输水的要求。

      第二十四条 各级人民政府应当加强土地利用计划管理,实行建设用地总量控制。

      土地利用年度计划,根据国民经济和社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际状况编制。土地利用年度计划的编制审批程序与土地利用总体规划的编制审批程序相同,一经审批下达,必须严格执行。

      第二十五条 省、自治区、直辖市人民政府应当将土地利用年度计划的执行情况列为国民经济和社会发展计划执行情况的内容,向同级人民代表大会报告。

      第二十六条 经批准的土地利用总体规划的修改,须经原批准机关批准;未经批准,不得改变土地利用总体规划确定的土地用途。

      经国务院批准的大型能源、交通、水利等基础设施建设用地,需要改变土地利用总体规划的,根据国务院的批准文件修改土地利用总体规划。

      经省、自治区、直辖市人民政府批准的能源、交通、水利等基础设施建设用地,需要改变土地利用总体规划的,属于省级人民政府土地利用总体规划批准权限内的,根据省级人民政府的批准文件修改土地利用总体规划。

      第二十七条 国家建立土地调查制度。

      县级以上人民政府土地行政主管部门会同同级有关部门进行土地调查。土地所有者或者使用者应当配合调查,并提供有关资料。

      第二十八条 县级以上人民政府土地行政主管部门会同同级有关部门根据土地调查成果、规划土地用途和国家制定的统一标准,评定土地等级。

      第二十九条 国家建立土地统计制度。

      县级以上人民政府土地行政主管部门和同级统计部门共同制定统计调查方案,依法进行土地统计,定期发布土地统计资料。土地所有者或者使用者应当提供有关资料,不得虚报、瞒报、拒报、迟报。

      土地行政主管部门和统计部门共同发布的土地面积统计资料是各级人民政府编制土地利用总体规划的依据。

      第三十条 国家建立全国土地管理信息系统,对土地利用状况进行动态监测。

      第四章 耕地保护

      第三十一条 国家保护耕地,严格控制耕地转为非耕地。

      国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的,按照“占多少,垦多少”的原则,由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地;没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的,应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费,专款用于开垦新的耕地。

      省、自治区、直辖市人民政府应当制定开垦耕地计划,监督占用耕地的单位按照计划开垦耕地或者按照计划组织开垦耕地,并进行验收。

      第三十二条 县级以上地方人民政府可以要求占用耕地的单位将所占用耕地耕作层的土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良。

      第三十三条 省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划,采取措施,确保本行政区域内耕地总量不减少;耕地总量减少的,由国务院责令在规定期限内组织开垦与所减少耕地的数量与质量相当的耕地,并由国务院土地行政主管部门会同农业行政主管部门验收。个别省、直辖市确因土地后备资源匮乏,新增建设用地后,新开垦耕地的数量不足以补偿所占用耕地的数量的,必须报经国务院批准减免本行政区域内开垦耕地的数量,进行易地开垦。

      第三十四条 国家实行基本农田保护制度。下列耕地应当根据土地利用总体规划划入基本农田保护区,严格管理:

      (一)经国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地;

      (二)有良好的水利与水土保持设施的耕地,正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田;

      (三)蔬菜生产基地;

      (四)农业科研、教学试验田;

      (五)国务院规定应当划入基本农田保护区的其他耕地。

      各省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地的百分之八十以上。

      基本农田保护区以乡(镇)为单位进行划区定界,由县级人民政府土地行政主管部门会同同级农业行政主管部门组织实施。

      第三十五条 各级人民政府应当采取措施,维护排灌工程设施,改良土壤,提高地力,防止土地荒漠化、盐渍化、水土流失和污染土地。

      第三十六条 非农业建设必须节约使用土地,可以利用荒地的,不得占用耕地;可以利用劣地的,不得占用好地。

      禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。

      禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。

      第三十七条 禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地,一年内不用而又可以耕种并收获的,应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种,也可以由用地单位组织耕种;一年以上未动工建设的,应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费;连续二年未使用的,经原批准机关批准,由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权;该幅土地原为农民集体所有的,应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。

      在城市规划区范围内,以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地,依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理。

      承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的,原发包单位应当终止承包合同,收回发包的耕地。

      第三十八条 国家鼓励单位和个人按照土地利用总体规划,在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下,开发未利用的土地;适宜开发为农用地的,应当优先开发成农用地。

      国家依法保护开发者的合法权益。

      第三十九条 开垦未利用的土地,必须经过科学论证和评估,在土地利用总体规划划定的可开垦的区域内,经依法批准后进行。禁止毁坏森林、草原开垦耕地,禁止围湖造田和侵占江河滩地。

      根据土地利用总体规划,对破坏生态环境开垦、围垦的土地,有计划有步骤地退耕还林、还牧、还湖。

      第四十条 开发未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的,经县级以上人民政府依法批准,可以确定给开发单位或者个人长期使用。

      第四十一条 国家鼓励土地整理。县、乡(镇)人民政府应当组织农村集体经济组织,按照土地利用总体规划,对田、水、路、林、村综合整治,提高耕地质量,增加有效耕地面积,改善农业生产条件和生态环境。

      地方各级人民政府应当采取措施,改造中、低产田,整治闲散地和废弃地。

      第四十二条 因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏,用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦;没有条件复垦或者复垦不符合要求的,应当缴纳土地复垦费,专项用于土地复垦。复垦的土地应当优先用于农业。

      第五章 建设用地

      第四十三条 任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地;但是,兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的,或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。

      前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。

      第四十四条 建设占用土地,涉及农用地转为建设用地的,应当办理农用地转用审批手续。

      省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地,涉及农用地转为建设用地的,由国务院批准。

      在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内,为实施该规划而将农用地转为建设用地的,按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内,具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。

      本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地,涉及农用地转为建设用地的,由省、自治区、直辖市人民政府批准。

      第四十五条 征收下列土地的,由国务院批准:

      (一)基本农田;

      (二)基本农田以外的耕地超过三十五公顷的;

      (三)其他土地超过七十公顷的。

      征收前款规定以外的土地的,由省、自治区、直辖市人民政府批准,并报国务院备案。

      征收农用地的,应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中,经国务院批准农用地转用的,同时办理征地审批手续,不再另行办理征地审批;经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的,同时办理征地审批手续,不再另行办理征地审批,超过征地批准权限的,应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。

      第四十六条 国家征收土地的,依照法定程序批准后,由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。

      被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内,持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。

      第四十七条 征收土地的,按照被征收土地的原用途给予补偿。

      征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费,为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费,按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数,按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准,为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是,每公顷被征收耕地的安置补助费,最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。

      征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准,由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。

      被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准,由省、自治区、直辖市规定。

      征收城市郊区的菜地,用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。

      依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费,尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的,经省、自治区、直辖市人民政府批准,可以增加安置补助费。但是,土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。

      国务院根据社会、经济发展水平,在特殊情况下,可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。

      第四十八条 征地补偿安置方案确定后,有关地方人民政府应当公告,并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。

      第四十九条 被征地的农村集体经济组织应当将征收土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布,接受监督。

      禁止侵占、挪用被征收土地单位的征地补偿费用和其他有关费用。

      第五十条 地方各级人民政府应当支持被征地的农村集体经济组织和农民从事开发经营,兴办企业。

      第五十一条 大中型水利、水电工程建设征收土地的补偿费标准和移民安置办法,由国务院另行规定。

      第五十二条 建设项目可行性研究论证时,土地行政主管部门可以根据土地利用总体规划、土地利用年度计划和建设用地标准,对建设用地有关事项进行审查,并提出意见。

      第五十三条 经批准的建设项目需要使用国有建设用地的,建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件,向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请,经土地行政主管部门审查,报本级人民政府批准。

      第五十四条 建设单位使用国有土地,应当以出让等有偿使用方式取得;但是,下列建设用地,经县级以上人民政府依法批准,可以以划拨方式取得:

      (一)国家机关用地和军事用地;

      (二)城市基础设施用地和公益事业用地;

      (三)国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地;

      (四)法律、行政法规规定的其他用地。

      第五十五条 以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位,按照国务院规定的标准和办法,缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后,方可使用土地。

      自本法施行之日起,新增建设用地的土地有偿使用费,百分之三十上缴中央财政,百分之七十留给有关地方人民政府,都专项用于耕地开发。

      第五十六条 建设单位使用国有土地的,应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地;确需改变该幅土地建设用途的,应当经有关人民政府土地行政主管部门同意,报原批准用地的人民政府批准。其中,在城市规划区内改变土地用途的,在报批前,应当先经有关城市规划行政主管部门同意。

      第五十七条 建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。其中,在城市规划区内的临时用地,在报批前,应当先经有关城市规划行政主管部门同意。土地使用者应当根据土地权属,与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同,并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。

      临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地,并不得修建永久性建筑物。

      临时使用土地期限一般不超过二年。

      第五十八条 有下列情形之一的,由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准,可以收回国有土地使用权:

      (一)为公共利益需要使用土地的;

      (二)为实施城市规划进行旧城区改建,需要调整使用土地的;

      (三)土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满,土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的;

      (四)因单位撤销、迁移等原因,停止使用原划拨的国有土地的;

      (五)公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。

      依照前款第(一)项、第(二)项的规定收回国有土地使用权的,对土地使用权人应当给予适当补偿。

      第五十九条 乡镇企业、乡(镇)村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡(镇)村建设,应当按照村庄和集镇规划,合理布局,综合开发,配套建设;建设用地,应当符合乡(镇)土地利用总体规划和土地利用年度计划,并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。

      第六十条 农村集体经济组织使用乡(镇)土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的,应当持有关批准文件,向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请,按照省、自治区、直辖市规定的批准权限,由县级以上地方人民政府批准;其中,涉及占用农用地的,依照本法第四十四条的规定办理审批手续。

      按照前款规定兴办企业的建设用地,必须严格控制。省、自治区、直辖市可以按照乡镇企业的不同行业和经营规模,分别规定用地标准。

      第六十一条 乡(镇)村公共设施、公益事业建设,需要使用土地的,经乡(镇)人民政府审核,向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请,按照省、自治区、直辖市规定的批准权限,由县级以上地方人民政府批准;其中,涉及占用农用地的,依照本法第四十四条的规定办理审批手续。

      第六十二条 农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。

      农村村民建住宅,应当符合乡(镇)土地利用总体规划,并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。

      农村村民住宅用地,经乡(镇)人民政府审核,由县级人民政府批准;其中,涉及占用农用地的,依照本法第四十四条的规定办理审批手续。

      农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准。

      第六十三条 农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设;但是,符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业,因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。

      第六十四条 在土地利用总体规划制定前已建的不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物,不得重建、扩建。

      第六十五条 有下列情形之一的,农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准,可以收回土地使用权:

      (一)为乡(镇)村公共设施和公益事业建设,需要使用土地的;

      (二)不按照批准的用途使用土地的;

      (三)因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。

      依照前款第(一)项规定收回农民集体所有的土地的,对土地使用权人应当给予适当补偿。

      第六章 监督检查

      第六十六条 县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。

      土地管理监督检查人员应当熟悉土地管理法律、法规,忠于职守、秉公执法。

      第六十七条 县级以上人民政府土地行政主管部门履行监督检查职责时,有权采取下列措施:

      (一)要求被检查的单位或者个人提供有关土地权利的文件和资料,进行查阅或者予以复制;

      (二)要求被检查的单位或者个人就有关土地权利的问题作出说明;

      (三)进入被检查单位或者个人非法占用的土地现场进行勘测;

      (四)责令非法占用土地的单位或者个人停止违反土地管理法律、法规的行为。

      第六十八条 土地管理监督检查人员履行职责,需要进入现场进行勘测、要求有关单位或者个人提供文件、资料和作出说明的,应当出示土地管理监督检查证件。

      第六十九条 有关单位和个人对县级以上人民政府土地行政主管部门就土地违法行为进行的监督检查应当支持与配合,并提供工作方便,不得拒绝与阻碍土地管理监督检查人员依法执行职务。

      第七十条 县级以上人民政府土地行政主管部门在监督检查工作中发现国家工作人员的违法行为,依法应当给予行政处分的,应当依法予以处理;自己无权处理的,应当向同级或者上级人民政府的行政监察机关提出行政处分建议书,有关行政监察机关应当依法予以处理。

      第七十一条 县级以上人民政府土地行政主管部门在监督检查工作中发现土地违法行为构成犯罪的,应当将案件移送有关机关,依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的,应当依法给予行政处罚。

      第七十二条 依照本法规定应当给予行政处罚,而有关土地行政主管部门不给予行政处罚的,上级人民政府土地行政主管部门有权责令有关土地行政主管部门作出行政处罚决定或者直接给予行政处罚,并给予有关土地行政主管部门的负责人行政处分。

      第七章 法律责任

      第七十三条 买卖或者以其他形式非法转让土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得;对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的,限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施,恢复土地原状,对符合土地利用总体规划的,没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施;可以并处罚款;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

      第七十四条 违反本法规定,占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等,破坏种植条件的,或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理,可以并处罚款;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

      第七十五条 违反本法规定,拒不履行土地复垦义务的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正;逾期不改正的,责令缴纳复垦费,专项用于土地复垦,可以处以罚款。

      第七十六条 未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,非法占用土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地,对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的,限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,恢复土地原状,对符合土地利用总体规划的,没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,可以并处罚款;对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

      超过批准的数量占用土地,多占的土地以非法占用土地论处。

      第七十七条 农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,非法占用土地建住宅的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地,限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。

      超过省、自治区、直辖市规定的标准,多占的土地以非法占用土地论处。

      第七十八条 无权批准征收、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的,超越批准权限非法批准占用土地的,不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的,或者违反法律规定的程序批准占用、征收土地的,其批准文件无效,对非法批准征收、使用土地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。非法批准、使用的土地应当收回,有关当事人拒不归还的,以非法占用土地论处。

      非法批准征收、使用土地,对当事人造成损失的,依法应当承担赔偿责任。

      第七十九条 侵占、挪用被征收土地单位的征地补偿费用和其他有关费用,构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的,依法给予行政处分。

      第八十条 依法收回国有土地使用权当事人拒不交出土地的,临时使用土地期满拒不归还的,或者不按照批准的用途使用国有土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交还土地,处以罚款。

      第八十一条 擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正,没收违法所得,并处罚款。

      第八十二条 不依照本法规定办理土地变更登记的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令其限期办理。

      第八十三条 依照本法规定,责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的,建设单位或者个人必须立即停止施工,自行拆除;对继续施工的,作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的,可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内,向人民法院起诉;期满不起诉又不自行拆除的,由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行,费用由违法者承担。

      第八十四条 土地行政主管部门的工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊,构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的,依法给予行政处分。

      第八章 附则

      第八十五条 中外合资经营企业、中外合作经营企业、外资企业使用土地的,适用本法;法律另有规定的,从其规定。

      第八十六条 本法自1999年1月1日起施行。


     
  •   1947年7月17日至9月13日,中共中央工委在河北平山县西柏坡召开了全国土地会议,会议研究制定了《中国土地法大纲》。这一大纲于同年10月10日公布并被各革命根据地采纳,成为指导农村土地改革的重要文献。本文仅就《中国土地法大纲》的产生及其历史地位,进行初浅探讨,以求斧正。

      在新民主主义革命过程中,中共中央及其领导下的各革命根据地先后发布了许多有关土地问题的指示和法规。评论这些法规的历史作用,不能离开当时的历史条件和环境。

      《中国土地法大纲)的产生也同其它法规一样,有自己的特定环境和条件。1947年6月,人民解放军转入战略进攻,形势要求解放区更加普遍深入开展土地改革运动,以便进一步调动广大人民的革命和生产的积极性,使正在胜利发展的解放战争获得源源不断的人力和物力的支持。

      众所周知,在全面内战爆发前,中共中央发布了《关于清算减租及其土地问题的指示》,史称《五四指示》,该指示明确宣布:“坚决拥护群众从反好、清算、减租减息、退租退息等斗争中,从地主手中获得土地,实现耕者有其田。”《五四指示》推动了解放区土地改革的发展,但由于受当时的历史环境和客观条件的限制,带有明显的过渡性和不彻底性。(五四指。示》发布后不久,全国内战爆发,国共两党斗争异常激烈,地主富农一般站在国民党反动势力一边反对人民大革命,农村阶级斗争十分尖锐,广大解放区农民迫切要求彻底废除封建剥削制度。在这种情况下,要求中央制定适合时宜的土地政策,以推动正在发展的土地改革运动。

      《中国土地法大纲》又是中国共产党在总结二十多年土地改革的经验,特别是贯彻执行《五四指示》以来经验的基础上制定的。

      土地改革是民主革命的基本任务之一,中共成立之初,便开始从事农民运动,探索土地改革的正确方针、政策、路线,至1947年7月,中共中央和各革命根据地先后制定了许多有关土地改革的法规和政策,比较著名的有井冈山土地法、兴国土地法、苏维埃土地法(1930年中国革命军事委员会颁布)、苏维埃第一次全国大会土地法(中共中央提出)、江西省苏维埃政府对于没收和分配土地的条例(1932年12月:日苏维埃临时中央政府批准)等,这些法规大都是共产党人在变革土地制度的实践中经验的总结,同时也反映了探索正确上改路线的曲折历程,正是这些土地法经验和教训为中国土地法大纲的制定提供了借鉴。

      人民解放军战略反攻开始后,中央工委根据中共中央的决定,在平山县西柏坡村召开了全国土地会议。会议详细地研究了中国土地制度的情况,总结了土地改革的经验,特别是贯彻《五四指示》以来的土地改革经验教训。会议认为解放区贯彻(五四指示)取得了很大成绩,但还存在不少问题。会议后期着重讨论土改政策问题,制定了《中国土地法大纲》,全文共十六条。它的主要内容是,第一,规定“废除封建及半封建剥削的土地制度,实行耕者有其田的土地制度”。同时,规定“废除一切地主的土地所有权”。对于富农,只废除其封建式剥削部分,即出租的土地。对于富农经营的土地仍承认其所有权、这就将地主和富农进行了区分。它不仅纠正了《五四指示》对地主照顾过多的不彻底性,而且公开举起了废除封建地主所有制的革命旗帜,具有重要的历史意义。[page]

      第二,规定“乡村中一切地主的土地及公地由乡村农会接收,连同乡村中其他一切土地,按乡村全部人民不分男女老幼,统一平均分配,在土地数量上抽多补少,在质量上抽肥补瘦,使乡村人民获得同等的土地,并归各人所有。”这个规定在总体上有利于满足广大农民,首先是贫雇农的土地要求,也可以避免重复历史上“地主不分队富农分坏田”的错误。而且“办法简单,便于实行,易为文化水平低下的农民所接受。同时,地主从党内外进行抵抗可能减少,坏干部钻空子怠工多占果实可能减少”。总之“利多害少”。

      第三,规定“分配给人民的土地,由政府发给土地所有证,并承认其自由经营、买卖及在特定条件下的出租的权利”。“保护工商业界的财产及其合法的营业,不受侵犯。”这些规定是完全正确的。

      另外,还规定了土地改革的执行机关和执法机关,以及土地分配中的若干特殊问题处理办法。由此可以看出它是一部彻底的、比较完备的土地法大纲。

      《中国上地法大纲》不仅继承以往土地法的经验,而且又有自己伪特点。

      首先,它明确规定了适合中国国情的地权政策。在新民主主义革命时期,关于地权问题是一切土地法的关键。地权政策的正确与错误,直接关系到农业经济的发展和社会的进步。各个国家具体国情不同所采取的地权政策也应有所不同。在新民主主义革命时期,中国共产党为寻求适合中国情况的地权政策进行了不懈地努力。在土地革命战争初期,各根据地的土地法均宣布“一切土地归苏维埃所有”,分给农民的土地只有使用权而无所有权,就连自耕农的土地也只拥有使用权。实践证明这种政策使农民不安心耕田,⑤不愿意在施肥、水利和改良土壤方面追加投资和精耕细作。不利于农业生产的发展。1931年2月27日,毛泽东在给江西省苏维埃的信中明确提出:“这田由他私有,别人不得侵犯”,“租借买卖由他自主”。这样农民不仅有土地使用权,而且有所有权。《中国土地法大纲)明确肯定了这一政策。这就使这部土地法具有鲜明的民主革命特征。“第二,大纲纠正了过去土地法中“左”的错误。明确规定地主及其家庭,分给与农民同样的土地及财产,家居乡村的国民党军队官兵,国民党政府官员、国民党党员及敌方其他人员,甚至汉好卖国贼及内战罪犯,其家庭在乡村,未参与犯罪行为,也与农民同样对待。这些规定无疑是正确的,它对于孤立蒋介石一小撮反动势力,彻底消灭封建剥削制度,稳走社会秩序是有益的。[page]

      第三,土地法大纲内容简洁,原则明确。刘少奇在全国土地会议第一次总结报告中就提出“决议不能长,类似五四指示,原则上明确,具体办法不肯定,给各地机动。”中共中央同意并肯定了这一原则。正如中共中央关于公布《中国土地法大纲》的决议中所说:希望各地民主政府、各地农民大会、农民代表会,对于这个建议加以讨论及采纳,并订出适合于当地情况的具体办法。由此可以看出,制定土地法大纲的指导原则力求准确简明,这个指导原则是应当肯定的。各个根据地形成的历史条件不同,土地状况不同,必然存在着差异,允许各地根据自己的实际情况制定具体政策,这是正确的。正是在这种思想的指导下,中国土地法大纲公布后,各地大都制定了土地法大纲补充办法,这是土地改革在广大解放区深入开展的重要措施。

      总之,中国土地法大纲不仅吸收过去土地改革的经验,而且又有自己的特点。是一部彻底的、比较完备的新民主主义土地纲领。它反映了广大贫苦农民强烈的土地要求,表达了中共彻底反对封建土地制度的精神,为解放区土地改革深入发展提供了战斗武器。

      《中国土地法大纲》的实施成为共产党战胜蒋介石的基本条件之“国共两党二十多年的争论就其社会性质说来亲质上是在农村关系的问题上”。所谓农村关系问题主要是封建土地所有制问题。在近代中国,农村土地问题之严重,为社会各界所共识。许多政治家、革命家高度重视土地问题的解决。

      孙中山一手创建了平均地权和耕者有其田的学说,这是中国历史上前所未有的反封建土地制度的革命纲领。然而自蒋介石叛变革命后,直至1949年败离大陆,其间,平均地权非但未能实现,土地问题反而比以往任何一个时期更为严重,甚至发展成为倾覆蒋介石政权的一个重要社会因素。

      不可否认,在蒋介石执政的二十余年,确实提出过不少有关土地问题的法规,例如1930年颁布的《土地法), 1938年通过了《战时土地政策大纲), 1941年制定《土地政策战时实施纲要), 1946年又公布修正了《土地法》,继而又审议《农地改革法草案》和《兵农合一制方案》。此外,与这些法规相联系的法令则不下二百种。这些法规政策绝大多数是一具空文。即使有些法规得到贯彻,也只限于一个较短的时期和一些局部地区。那么,为什么国民党不能解决农民土地问题,其主要的和决定的原因是由于国民党统治集团“所代表的是中国的大地主、大银行家、大买办阶级的利益”。[page]

      中国共产党是孙中山耕者有其田主张的忠实继承者。1947年《中国土地法大纲》的制定和实施,使一亿六千万人日的解放区彻底消灭了封建制度,使解放战争获得了政治、经济和军事力量的源泉,具有重要的历史意义。

      首先,中国土地法大纲的实施,使解放区彻底消灭了封建剥削制度,满足了广大贫下中农的要求,工人阶级和农民群众在土改的基础上结成了巩固联盟。广大农民经济上的翻身,又推动了革命政权的建设。

      其次,土地法大纲的实施,对于改变国共两党力量对比起了重要作用。土改的开展,最深入地发动了广大农民群众,调动了他们的革命积极性,为了保卫胜利果实,他们踊跃参军。仅晋冀鲁豫解放区参军农民有148万,东北解放区达150万。可见实行上改的解放区翻身农民,是人民军队的重要源泉。

      广大解放区人民为保卫胜利果实还直接参战,踊跃支援前线。从1946年到1950年10月,民兵参加大小战斗114700次,歼敌20多万人。特别是著名的三大战役中,解放区人民出民工539万,出动牲畜1036300头,支援粮食9亿5000万斤,为保证三大战役的胜利做出了重大贡献。

      第三,中国土地法大纲的颁布和实施,不仅鼓舞了蒋管区人民的斗争,而且也动摇了国民党统治基础,瓦解了蒋军。美国人韩丁讲“1947年新发布的土地法大纲,在1946年至1950年中国内战期间,恰如林肯黑奴解放宣言,在1861年至1865年美国南北战争期间所起的作用”。这个评价是符合实际的。中共领导的土改“已经将解放军攻势所及的地区的数百万农民吸引到人民解放军的阵营,国民党后方的成千万农民也纷纷武装起义反抗国民党军和国民党政权”。同时也使主要由农民组成的国民党军队士气低落,军无斗志。这就动摇了蒋介石统治的重要支柱——军队。

      由此可以看出,土地法大纲的实施在解放战争时期起了重要作用。历史表明“谁赢得了农民,谁就会赢得中国,谁解决土地问题,谁就会赢得农民”。

      中国土地法大纲的实施为中国走上民主化、工业化及富强道路扫清了障碍,是中国现代化进程中的一一个重要步骤。

      世界现代化运动从传统保守的封建社会,向改革开放的现代工业社会的转变,是人类社会发展中的一个历史过程,在这个历史过程中不铲除封建制度,就难以更新生产方式,促进社会生产力的发展。中国共产党人的任务,不但是为着建立新民主主义国家而奋斗,而且为着中国的工业化和农业的近代化而斗争。在新民主主义革命的过程中,无产阶级和革命人民深刻认识到“没有工业,便没有巩固的国防,便没有人民的福利,便没有国家的富强。”为了革命战争的需要,在各个根据地也兴办了一些近代工业,主要是军事工业,并积累了一些经验。到了抗日战争时期党和毛泽东同志对中国工业化问题进行了比较系统地论述,并基本形成了中国工业化的思路。毛泽东强调新民主主义社会的基础是工厂、是机器。“如果我们永远不能获得机器,我们就永远不能胜利,我们就要灭亡”。号召全党“学习使中国工业化的各种技术知识”。并把解放生产力和发展生产力,建立新式工业做为党的重要任务。正是在上述思想指导下制定的《中国土地法大纲》,不能不具有为工业化扫清障碍的内涵。不能不具有由传统农业向工业国转变的意义。[page]

      《中国土地法大纲》在解放区的实施,是中国几千年历史上一次翻天覆地的社会大变革,它从根本上废除了在中国大地上盘根错节的封建制度的很基。使长期遭受地主阶级残酷压迫的农民翻身做了主人,获得了主要的生产手段——土地,从而免于将生产的大部分以地租的形式供给地主作不生产的消耗,而用于扩大再生产。同时他们的生产积极性空前提高,改良耕法、土壤,进一步组织劳动互助,自由发展农业,发展生产力。这一变革奠定了新民主主义的经济基础,使解放区农村走向经济富裕、文化发达,为工业品扩大原料、开拓市场,创立了中国工业化的前提。

      综上所述,《中国土地法大纲)的实施不仅是人民解放军力量的源泉和战略决战胜利的基本条件之一,而且对于中国由传统农业向工业国的转变具有重要意义。

     
  •   第一编 总则

      第1条 本法施行法依土地法第九条之规定制定之。

      第2条 土地法及本施行法自本施行法公布之日施行。

      第3条 在土地法施行以前,各地方办理之地政事项,应经中央地政机关之核定其不合者,应令更正之。

      第4条 土地法第二条规定各类土地之分目及其符号,在县 (巿) ,由该管县 (巿) 地政机关调查当地习用名称,报请中央地政机关核定之;在直辖巿,由直辖巿地政机关自行订定,并报中央地政机关备查。

      第5条 土地法第十四条第一款至第四款所谓一定限度,由该管直辖巿或县 (巿)地政机关会同水利主管机关划定之。

      第6条 凡国营事业需用公有土地时,应由该事业最高主管机关核定其范围,向该管直辖巿或县 (巿) 政府无偿拨用。但应报经行政院核准。

      第7条 依土地法第二十八条限制土地面积最高额之标准,应分别宅地、农地、兴办事业等用地。宅地以十亩为限,农地以其纯收益足供一家十口之生活为限,兴办事业用地视其事业规模之大小定其限制。

      第8条 依土地法第二十九条以土地债券照价收买私有土地,其土地债券之清付期限,最长不得逾五年。

      第二编 地籍

      第9条 在土地法施行前,各地方已办之地籍测量,如合于土地法第四十四条之规定者,得由直辖巿或县 (巿) 政府将办理情形,报请中央地政机关核定,免予重办。

      第10条 依土地法第四十八条公布登记期限,应报请中央地政机关备查。

      第11条 土地法施行前,业经办竣土地登记之地区,在土地法施行后,于期限内换发土地权利书状,并编造土地登记总簿者,视为已依土地法办理土地总登记。

      第12条 已办地籍测量,尚未办理土地登记,而业经呈准注册发照之地方,应依法办理土地总登记,发给土地权利书状。但所收书状费及登记费,应扣除发照时已收之费用。

      第13条 依土地法办理土地总登记之地方,自开始登记之日起,法院所办不动产登记应即停止办理;其已经法院为不动产登记之土地,应免费予以登记。

      第14条 (删除)

      第15条 依土地法第五十五条及第五十七条所为公告之期限,由该管直辖巿或县 (巿) 地政机关报请中央地政机关核定之。

      第16条 在办理土地总登记期间,未税白契准缓期报税,并免予处罚。

      第17条 土地登记书表簿册格式及尺幅,由中央地政机关定之。

      第17-1条 登记总簿灭失时,登记机关应依有关资料补造之,并应保持原有之次序。

      依前项规定补造登记总簿,应公告、公开提供阅览三十日,并通知登记名义人,及将补造经过情形层报中央地政机关备查。[page]

      第18条 土地登记费及书状费,不因标准地价发生异议,停止征收。但标准地价依法决定后,应依照改正。

      第19条 起伏地区田地坵形过碎时,得就同一权利人所有地区相连地目相同之坵并为一宗,并于宗地籍图内测绘坵形。但登记时仍按宗登记。

      第19-1条 两宗以上之土地如已设定不同种类之他项权利,或经法院查封、假扣押、假处分或破产之登记者,不得合并。

      第三编 土地使用

      第20条 依土地法第八十四条编定使用公布后,应分别通知土地所有权人,并报请中央地政机关备查。

      第21条 依土地法三十一条规定土地使用最小面积单位,及依土地法第八十六条规定集体农场面积,应报请中央地政机关核定。

      第22条 依土地法第八十九条照价收买之土地,其地价得分期给付之。但清付期限最长不得逾五年。

      第23条 都市计画之拟订及变更,应报请中央地政机关核定之。

      第24条 新设都市分区开放之区域,于都巿计画中规定之;分期开放之时间,该管直辖巿或县 (巿) 政府依地方需要定之。但应经中央地政机关之核定。第25条 土地法第九十七条所谓土地及建筑物之总价额,土地价额依法定地价,建筑物价额依该管直辖巿或县 (巿) 地政机关估定之价额。

      第26条 依地方习惯以农产物缴付地租之地方,农产物折价之标准,由该管直辖巿或县 (巿) 地政机关依当地农产物最近二年之平均巿价规定之。

      地价如经重估,农产物价亦应视实际变更,重予规定。

      第27条 土地法第一百十四条第一、第二、第六、第七各款之规定,于定期租用耕地之契约准用之。

      第28条 依土地法第一百二十条,承租人向出租人要求偿还其所耕地特别改良物时,其未失效能部分之价值,得由该管直辖巿或县 (巿) 地政机关估定之。

      第29条 土地法第一百二十三条规定减租或免租之决定,应经中央地政机关之核定。

      第30条 土地法第一百十五条、第一百二十二条及第一百二十三条之规定,于有永佃权之土地准用之。

      第31条 各地方荒地使用计画,由直辖巿或县 (巿) 政府定之,并报请中央地政机关及中央垦务机关备查。但大宗荒地面积在十万亩以上者,得由中央地政机关及中央垦务机关会同直辖巿或县 (巿) 政府定之。

      第32条 承垦人垦竣取得所有权之土地,其使用管理及移转、继承,均准用土地及本法关于自耕农户之规定。

      第33条 城市地方土地重划,应经中央地政机关核定之。

      第34条 农地重划计画,由该管直辖巿或县 (巿) 政府依农业技术地方需要定之,并应报请中央地政机关备查。[page]

      第35条 土地重划区内之地价,如尚未规定,应于施行重划前依法规定之。

      第四编 土地税

      第36条 业经依法规定地价之地方,应即由该管直辖巿或县 (巿) 政府分别依土地法第一百六十九条拟订基本税率,依第一百七十一条拟订累进起点地价,依第一百七十三条拟订加征空地税倍数,依第一百七十四条拟订加征荒地税倍数,依第一百八十条拟订土地增值免税额,及依第一百八十六条拟订建筑改良物税率,并层转行政院核定举办地价税、土地增值税及建筑改良物税。

      第37条 (删除)

      第38条 (删除)

      第39条 (删除)

      第40条 地价调查估计规则及土地建筑改良物估价规则,由中央地政机关定之。

      第41条 依土地法第二十九条、第三十三条、第三十四条、第八十九条及第一百五十七条照标准地价收买之土地,其改良物应照估定价值,一并收买之。但该改良物所有权人,自愿迁移者,不在此限。

      第42条 地价税基本税率暨累进起点地价、空地税倍数、荒地税倍数、土地增值税免税额及建筑改良物税率,确定施行后,如有增减必要时,应依本施行法第三十六条规定之程序办理,并于会计年度开始前确定公布。

      第43条 土地法第一百七十三条、第一百七十四条所称之应缴地价税,系指该空地及荒地应缴之基本税。

      第44条 不在地主之土地,应由该管直辖巿或县 (巿) 政府按年查明,依法加征其地价税。

      第45条 土地所有权人于其不在地主情形消灭时,应申报该管直辖巿或县 (巿) 地政机关。但自申报之日起,经过一年后,始得免除土地法第一百七十五条之限制。

      第46条 土地税减免之标准及程序,由中央地政机关与中央财政机关以规则定之。

      第47条 免税地变为税地时,应自次年起征收土地税。

      第48条 税地变为免税地时,其土地税自免税原因成立之年免除之。但未依免税原因使用者,不得免税。

      第五编 土地征收

      第49条 征收土地于不妨碍征收目的之范围内,应就损失最少之地方为之,并应尽量避免耕地。

      第50条 土地法第二百二十四条规定之征收土地计画书,应记明左列事项:

      一 征收土地原因。

      二 征收土地所在地范围及面积。

      三 兴办事业之性质。

      四 兴办事业之法令根据。

      五 附带征收或区段征收及其面积。

      六 土地改良物情形。

      七 土地使用之现状及其使用人之姓名住所。

      八 四邻接连土地之使用状况及其改良情形。

      九 土地区内有无名胜古迹,并注明其现状及沿革。[page]

      一○ 曾否与土地所有权人经过协议手续及其经过情形。

      一一 土地所有权人或管有人姓名、住所。

      一二 被征收土地之使用配置。

      一三 兴办事业所拟设计大概。

      一四 应需补偿金额款总数及其分配。

      一五 准备金额总数及其分配。

      第51条 土地法第二百二十四条规定之征收土地图说,应绘载左列事项:

      一 被征收土地之四至界限。

      二 被征收地区内各宗地之界限及其使用状态。

      三 附近街村乡镇之位置与名称。

      四 被征收地区内房屋等改良物之位置。

      五 图面之比例尺。

      第52条 土地法第二百二十四条规定之征收土地计画书、征收土地图说及土地使用计画图,应各拟具三份,呈送核准机关。

      第53条 土地法第二百二十四条规定之土地使用计画图,如系兴办公共事业,指建筑地盘图;如系开辟都市地域,指都市计画图;如系施行土地重划,指重划计画图。

      第54条 直辖巿或县 (巿) 地政机关于土地征收地价补偿完毕后,应将办理经过情形,陈报中央地政机关核准备案。

      第55条 依土地法第二百二十七条所为公告,应载明左列事项:

      一 需用土地人之名称。

      二 兴办事业之种类。

      三 征收土地之详明区域。

      四 被征收土地应补偿之费额。

      前项公告,应附同征收土地图,揭示于该管直辖巿或县 (巿) 地政机关门首及被征收土地所在地。

      第56条 依土地法第二百二十七条所为通知,应照左列之规定:

      一 被征收土地已登记者,依照登记总簿所载之土地所有权人及土地他项权利人姓名住所,以书面通知。

      二 被征收土地未经登记者,应以所在地之日报登载通知七日。

      第57条 保留征收之期间,应自公告之日起算。

      第58条 被征收土地补偿金额之计算与发给,由需用土地人委托该管直辖巿或县 (巿) 地政机关为之。

      第59条 被征收土地应有之负担,由该管直辖巿或县 (巿) 地政机关于发给补偿金时代为补偿,并以其余款交付被征收土地之所有权人。

      第60条 土地法第二百三十九条第二款之最后移转价值,以业经登记者为准。

      第61条 依土地法第二百四十六条第二项之规定, 迁移无主坟墓时,应于十日以前公告之,公告期限不得少于七日。

     
  •   土地管理法第45条是讲什么内容?土地管理法第45条是关于征地土地的批准权限和征用土地与农用地转用审批之间的关系。比如基本农田、基本农田以外的耕地超过三十五公顷的、其他土地超过七十公顷的要由国务院批准。

      《土地管理法》第四十五条征收下列土地的,由国务院批准:

      (一)基本农田;

      (二)基本农田以外的耕地超过三十五公顷的;

      (三)其他土地超过七十公顷的。

      征收前款规定以外的土地的,由省、自治区、直辖市人民政府批准,并报国务院备案。

      征收农用地的,应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中,经国务院批准农用地转用的,同时办理征地审批手续,不再另行办理征地审批;经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的,同时办理征地审批手续,不再另行办理征地审批,超过征地批准权限的,应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。

      【释义】《土地管理法》第四十五条本条是关于征用土地的批准权限和征用土地与农用地转用审批之间的关系的规定。

      一、关于征用土地的概念,《宪法》规定:“国家为了公共利益的需要,可以依法对集体所有的土地实行征用。”原《土地管理法》和1982年《国家建设征用土地条例》规定:“国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业,可以征用集体所有的土地。”同时规定了征用土地要经过审批,要给原农民集体予以补偿,对造成的剩余劳动力予以安置。本次修改《土地管理法》时未对征地的目的作具体规定,主要是因为情况比较复杂,难以准确界定。

      我们认为,征用土地是国家为了社会公共利益的需要,将集体所有土地转变为国有土地的强制手段。要实行征用土地,必须具备以下几个条件。首先,征地是一种政府行为,是政府的专有权力,其他任何单位和个人都没有征地权;第二,必须依法取得批准;第三,必须依法对被征地单位进行补偿;第四,被征地单位必须服从,不得阻挠征地;第五,征地行为必须向社会公开,接受社会的监督。特别是征地方案的公告和公开,这是《土地管理法》修改中针对目前各地征用土地的透明度差,侵害农民利益等行为而新设的内容。

      征用土地是世界各国政府取得土地的常用办法,但在土地私有制国家里,征用土地的含义与我国有所不同,即表现为一种强制购买权,只有在正常收买无法取得土地时再动用征用权。其特点:一是只有为了公共目的,可以征用,非公共目的,不得动用征用权;二是必须经过一定的程序,有的还需议会批准;三是必须是政府投资或政府投资为主的项目,也有一些教会、学校等建设可以征用土地;四是按市价予以补偿。

      我国实行的是土地的社会主义公有制,即国家所有和农民集体所有,并规定土地不能买卖,征用土地是将集体土地转为国有土地并为各项建设提供国有土地的唯一途径。按目前的规定征用土地情况可分为两类,一类是城市建设需要占用农民集体所有的土地,另一类是城市外能源、交通、水利、矿山、军事设施等项目建设占用集体土地的,国家将要为其办理征用土地手续。

      二、征用土地的批准权限。根据土地应由国家管理,在实行土地用途管制条件下上收征地审批权,实行征用土地由国务院和省两级政府审批的原则,对征用土地的审批权进行了合理划分。根据本条规定:

      1.国务院对征用土地的批准权为:

      (1)基本农田,即依照土地利用总体规划和《基本农田保护条例》划入基本农田保护区,禁止占用的耕地。取消了《基本农田保护条例》规定的省级人民政府征用500亩基本农田的审批权。将所有占用基本农田都由国务院批准,主要是为了切实加强对基本农田的保护,禁止一般性项目和城市、村庄、集镇建设占用基本农田。对于一些国家重点建设项目,确实无法避开而必须占用基本农田的,必须经过严格的审批,并按规定重新补划基本农田。这是严格管理基本农田的主要措施。

      (2)基本农田以外的耕地超过35公顷的。比原规定占用耕地1000亩(66.7公顷)的批准权缩小了近一半。这里不包括同时征用基本农田的行为。

      (3)其他土地超过70公顷的。包括了耕地之外的所有土地,同时也包括征用耕地35公顷以下其他土地70公顷以下,两项之和超过70公顷的,即只要征用土地的总面积超过70公顷,都必须报国务院批准。

      2.省级人民政府对征用土地的批准权限为:

      基本农田以外的耕地35公顷以下的,其他土地70公顷以下的,包括基本农田以外的耕地和其他土地之和不足70公顷的。

    [page]

      与原《土地管理法》相比:

      1.取消了设区的市(自治州)、县(市)对征用土地的审批权,即原县政府有耕地3亩以下,其他土地10亩以下的审批权,市(地、州)政府的审批权由省、自治区、直辖市规定。

      2.上收了征地审批权。原省级人民政府有批准基本农田500亩、耕地1000亩和其他土地2000亩的审批权,现取消了省级政府批准征用基本农田的权力,其他耕地和其他土地的审批权减少了一半。

      三、征用农用地的、应当先行办理农用地转用审批。新法确立了土地用途管制制度,对任何建设使用农用地的都必须办理农用地转用审批。符合土地利用总体规划、土地利用年度计划的可以批准农用地转用,对不符合土地利用规划、计划的,不得批准农用地转用。征用农用地也不例外,也应当符合土地用途管制制度的要求。如果是征用农民集体所有的建设用地或未利用土地,则可以直接办理征用土地手续。

      经国务院批准农用土地转用的,同时办理征地审批手续,不再另行办理征地审批。这包括按《土地管理法》第四十四条规定农用地转用批准权在国务院的省级人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目,国务院批准的建设项目用地,直辖市、省和自治区人民政府所在地城市、人口在100万以上城市,国务院指定的其他城市统一开发的建设用地,这些用地不管征地批准权是国务院,还是省级人民政府,国务院批准农用地转用时,同时批准征用土地,不需另行报批。这样可以简化手续,提高办事效率,减轻基层政府和建设单位的负担。因此,在办理农用地转用批准时应当同时报送征用土地所需报送的有关材料,符合征用土地的要求,使手续简化。

      农用地转用批准权和征用土地的批准权都属于省级人民政府的,省级人民政府应当按照农用地转用审批和征用土地审批的要求,同时办理农用地转用和征用土地审批手续,一般不要分两次办理以减少手续。

      农用地转用批准权在省级人民政府,征地审批权在国务院的,应当由省级人民政府先行办理农用地转用审批,并将农用地转用批准的有关文件,随同征地申报材料同时报国务院,由国务院根据省级人民政府的批准文件,决定是否批准征用土地。农用地转用和征用土地将在国务院批准征用土地后组织实施。


     
  •   核心内容:关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知要求将保护耕地作为土地管理的首要任务,坚持耕地保护优先、数量质量并重。

      国土资源部今天(20号)下发《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》。通知要求将保护耕地作为土地管理的首要任务,坚持耕地保护优先、数量质量并重。对《通知》中的一些重要内容,国土部有关司局负责人如何解读?

      什么是最严格的耕地保护制度,过去讲的是统筹保护发展与耕地保护,而这次通知中明确提出坚持耕地保护优先,国土资源部规划司司长董祚继说这是耕地保护措施的一大创新。

      董祚继:这个统筹这句话很好,但是具体落实的时候有操作的空间,但是民间提出耕地保护优先,今后我们在规划里面可能这就是一条重要的原则,比如说这个城市却有必要扩大的话。耕地保护优先是怎么落实?就是从布局上采取串联式、组团式或者卫星城式,避让优质耕地。

      除了严格划定城市开发边界,同时还明确严格划定和永久保护基本农田,国土资源部耕地保护司副处长黄盛玉说划定基本农田将在未来武装的两三年中分三步走,做到落地有户、上图入库。

      黄盛玉:我们先从500万以上人口的要控制规模的,很容易被占掉的地,先把它划进来。第二步我们是准备100多个报国务院批准的城市院地的大城市,第三步就是覆盖到全国。

      针对集体土地流转过程中可能出现的非农化问题,《通知》明确坚持农地农用,不得借农地流转之名违规搞非农业建设,董祚继司长说。

      董祚继:严禁在流转农地上建设旅游渡假村、高尔夫球场、别墅、农家乐、私人会所等。严禁占用基本农田挖塘造湖、种植林果、建绿色通道及其他毁坏基本农田种植条件的行为。

      对于乱占滥用耕地行为,《通知》首次提出充分利用卫星遥感、动态巡查、网络信息、群众举报等手段,对耕地进行全天后全覆盖检测,同时建立奖惩机制,将耕地保护责任目标落实情况与用地指标分配政治项目安排相挂钩。


     
  •   土地管理

      (第四期)

      地区土地管理局 年 月 日

      地区成立土地联合执法机构

      年 月 日,地区行署第二次专员办公会议讨论通过了由地区土地局、公安局、法院、检察院、监察局、财政局六个部门的有关人员组成 地区土地联合执法办公室,专司各类土地违法案件。

      联合执法办公室共有8人组成,设主任1名,副主任2名,办公地点设在地区土地管理局。其任务:一是宣传土地管理法律、法规,贯彻“预防为主、防处结合”的方针;二是依法查处各类土地违法案件,开展执法大检查和违法案件的质量评查;三是对触犯《刑法》的非法占地、非法批地、非法转让和倒卖土地使用权等案件的调查、取证、审理以及案件的移送工作,打击土地违法犯罪行为。

      地区联合执法机构,是在认真总结了土地执法经验教训的基础上,结合全区人多地少和土地隐形市场十分活跃,致使土地资产严重流失的实际情况,依据“十五”大提出的“健全社会主义法制,依法治国和严格执行土地、水资源管理法律、法规”总的要求而建立的。对于建立和完善土地监察制度,探索解决执法难的途径,弥补土地执法手段的软弱和不足,遏制乱占滥用耕地的势头有着重要的意义。

      全面引进司法机制后,将形成独立的执法体系,既能把因土地问题引起的不安定因素解决在萌芽状态,又能提前介人案件的调查、取证、缩短办案时间,妥善解决执法难的问题。地区成立土地联合执法机构,是实施自治区土地管理局关于拟定在xx地区开展土地监察体制改革的重大举措,必将对xx地区土地监察工作产生积极的促进作用。

      附:

      土地管理简报是各级机关单位内部用来汇报工作、反映和沟通情况、交流经验时使用的一种专用文书。这是一篇反映 地区成立土地联合执法机构情况的简报。

     
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