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2018年农村土地政策解读

2018年农村土地政策解读

发布时间 :2018-06-13 00:00浏览量 : 3355
2018年农村土地政策解读如下:一、完善土地征收制度,缩小土地征收范围,探索制定征收目录,严格界定公共利益用地范围,完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制;二、建立农村集体经营性建设用地入市制度,赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能,明确入市范围途径;三、 三、改革完善农村宅基地制度,探索进城落户农民自愿有偿退出或转让宅基地,改革宅基地审批制度。
  •   (一)农村土地经营权流转交易市场运行规范(试行)

      在《农村土地经营权流转交易市场运行规范(试行)》办法中土地流转需要满足这四点个条件。

      1、农民土地流转需要自愿,而且土地的权属没有争议,而且交易双方是要具有民事权利能力和民事行为能力的自然人,法人或者其他组织。

      2、想要流转土地的农民必须是土地的产权权利人,也就是对土地能做主的人,还有就是产权权利人委托的组织或者个人。

      3、在流转土地的交易必须要符合法律规定和环境规划,农业产业发展规划,土地利用总规划和城乡一体化建设规划等政策的规定,违反这些的都不能进行土地流转。

      4、上面这些都符合以后可以流转土地,但租给别人的期限不能超过第二轮承包期的期限。

      (二)关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见

      关于规范引导农村土地经营权有序流转有以下内容:

      1、鼓励创新土地流转形式。鼓励承包农户依法采取转包、出租、互换、转让及入股等方式流转承包地。鼓励有条件的地方制定扶持政策,引导农户长期流转承包地并促进其转移就业。鼓励农民在自愿前提下采取互换并地方式解决承包地细碎化问题。在同等条件下,本集体经济组织成员享有土地流转优先权。以转让方式流转承包地的,原则上应在本集体经济组织成员之间进行,且需经发包方同意。以其他形式流转的,应当依法报发包方备案。抓紧研究探索集体所有权、农户承包权、土地经营权在土地流转中的相互权利关系和具体实现形式。按照全国统一安排,稳步推进土地经营权抵押、担保试点,研究制定统一规范的实施办法,探索建立抵押资产处置机制。

      2、严格规范土地流转行为。土地承包经营权属于农民家庭,土地是否流转、价格如何确定、形式如何选择,应由承包农户自主决定,流转收益应归承包农户所有。流转期限应由流转双方在法律规定的范围内协商确定。没有农户的书面委托,农村基层组织无权以任何方式决定流转农户的承包地,更不能以少数服从多数的名义,将整村整组农户承包地集中对外招商经营。防止少数基层干部私相授受,谋取私利。严禁通过定任务、下指标或将流转面积、流转比例纳入绩效考核等方式推动土地流转。

      3、加强土地流转管理和服务。有关部门要研究制定流转市场运行规范,加快发展多种形式的土地经营权流转市场。依托农村经营管理机构健全土地流转服务平台,完善县乡村三级服务和管理网络,建立土地流转监测制度,为流转双方提供信息发布、政策咨询等服务。土地流转服务主体可以开展信息沟通、委托流转等服务,但禁止层层转包从中牟利。土地流转给非本村(组)集体成员或村(组)集体受农户委托统一组织流转并利用集体资金改良土壤、提高地力的,可向本集体经济组织以外的流入方收取基础设施使用费和土地流转管理服务费,用于农田基本建设或其他公益性支出。引导承包农户与流入方签订书面流转合同,并使用统一的省级合同示范文本。依法保护流入方的土地经营权益,流转合同到期后流入方可在同等条件下优先续约。加强农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系建设,健全纠纷调处机制,妥善化解土地承包经营流转纠纷。

      4、合理确定土地经营规模。各地要依据自然经济条件、农村劳动力转移情况、农业机械化水平等因素,研究确定本地区土地规模经营的适宜标准。防止脱离实际、违背农民意愿,片面追求超大规模经营的倾向。现阶段,对土地经营规模相当于当地户均承包地面积10至15倍、务农收入相当于当地二三产业务工收入的,应当给予重点扶持。创新规模经营方式,在引导土地资源适度集聚的同时,通过农民的合作与联合、开展社会化服务等多种形式,提升农业规模化经营水平。

      5、扶持粮食规模化生产。加大粮食生产支持力度,原有粮食直接补贴、良种补贴、农资综合补贴归属由承包农户与流入方协商确定,新增部分应向粮食生产规模经营主体倾斜。在有条件的地方开展按照实际粮食播种面积或产量对生产者补贴试点。对从事粮食规模化生产的农民合作社、家庭农场等经营主体,符合申报农机购置补贴条件的,要优先安排。探索选择运行规范的粮食生产规模经营主体开展目标价格保险试点。抓紧开展粮食生产规模经营主体营销贷款试点,允许用粮食作物、生产及配套辅助设施进行抵押融资。粮食品种保险要逐步实现粮食生产规模经营主体愿保尽保,并适当提高对产粮大县稻谷、小麦、玉米三大粮食品种保险的保费补贴比例。各地区各有关部门要研究制定相应配套办法,更好地为粮食生产规模经营主体提供支持服务。

      6、加强土地流转用途管制。坚持最严格的耕地保护制度,切实保护基本农田。严禁借土地流转之名违规搞非农建设。严禁在流转农地上建设或变相建设旅游度假村、高尔夫球场、别墅、私人会所等。严禁占用基本农田挖塘栽树及其他毁坏种植条件的行为。严禁破坏、污染、圈占闲置耕地和损毁农田基础设施。坚决查处通过“以租代征”违法违规进行非农建设的行为,坚决禁止擅自将耕地“非农化”。利用规划和标准引导设施农业发展,强化设施农用地的用途监管。采取措施保证流转土地用于农业生产,可以通过停发粮食直接补贴、良种补贴、农资综合补贴等办法遏制撂荒耕地的行为。在粮食主产区、粮食生产功能区、高产创建项目实施区,不符合产业规划的经营行为不再享受相关农业生产扶持政策。合理引导粮田流转价格,降低粮食生产成本,稳定粮食种植面积。

     
  •   如何保持现有土地承包关系稳定并长久不变

      要求明确“稳定并长久不变”应该是什么样一种状态,以及通过什么途径达到这种状态,它必然要求解决两个方面问题。

      要解决一些重大的理论问题,目的是统一认识和稳定预期。首先是要不要长久不变。从全国的情况看,中央要求长久不变有利于稳定。实践表明,有的地方实行家庭承包经营以来几乎就没有进行过调整,也没有出现大问题。但有的地方每三到五年就要进行一次调整,当地的农民也都认可,不调整土地农民反而不适应,尽管不合法,但已约定成俗,且形成了稳定的预期。据此有人认为,“稳定”的核心是稳定农民的预期,要因地制宜、不要一刀切,具体到某个地方,还应该尊重历史和现实,尊重惯例。其次是长久不变指什么范围。从“时期”看,长久不变的起点和终点不明确,长久究竟有多久?要不要确定一个具体的年限?有的建议长久最好就是指社会主义初级阶段,有的建议长久可参照国外就是99年,有的建议长久就是永久,等等。从“内容”看,有的理解“长久不变”只包括现有农村基本经营制度和土地承包关系长久不变,但具体到地块是可变的;有的理解长久不变应包括农村基本经营制度不变、承包关系不变和地块不变三个方面。再次是要不要建立退出机制。有人认为,对于已经离开农村且转为城镇户口的农民,应建立退出机制,收回其承包的土地;但有人认为,土地承包是以户为单位的,整户转为城镇户口的可要求退出其承包土地,但如果要求部分家庭成员转为城镇户口的农户退出其承包土地,就与增人不增地、减人不减地相冲突。最后是如何处理现实中“合理”但“不合法”的既成事实。除了前面提到的有些地方进行定期调地外,反租倒包在农村非常盛行,基层很多地方私自在搞,甚至新闻媒体也公开宣传其有利于农业发展,事实也表明确实有利于农业发展,如何处理这些“合理”但“不合法”的既成事实成为一个非常棘手的问题。

      要解决一些操作层面的技术性问题,目的是为贯彻落实“稳定并长久不变”提供手段。首先是明晰产权。要对村集体财产进行清理,从实体和程序两个方面明确所有权,明确村集体组织和农民等土地利益相关者的权利和义务。其次是确权。农村税费改革前,土地和土地管理工作没有受到重视,很多地方没有搞二轮延包。税费改革后,土地预期收益看好,矛盾激化,确权、登记和颁证的必要性突出。但有人认为,现有农村承包地是非常清楚的,也没有什么大的问题,搞确权登记试点要考虑这项工作的紧迫性和可能性以及可能带来的负面影响,如果引起农民的误解、导致农民恐慌则得不偿失。因此大面积推开要慎重。再其次是加强档案管理。乡镇撤并和乡镇内设机构与人事制度改革后,人员调整较大,一些地方将经管部门撤消,并入财政部门,经管干部的提拔和工资都由县财政局管理,导致经管系统机构不顺、队伍弱化、工作难做,大量的合同、经营权证等档案管理问题突出。

      如何建立健全土地承包经营权流转市场

      建立健全土地承包经营权流转市场要正确认识利益相关各方的作用。

      正确认识政府的作用。建立土地承包经营权流转市场主要依靠自发的市场机制而不是政府行政机制。政府的引导是必要的,但要强调自愿,决不能搞强迫命令,更不能刮风,不能将流转多少、快慢与政绩挂钩。政府的作用主要是确保流转后不得改变土地集体所有性质、不得改变耕地用途、不得损害农民土地承包权益,促进建立有形市场和制定交易制度规则。有形市场建设主要是解决当前“有市无场”的问题,应该实行县、乡、村多级平台。建有形交易市场需要电脑、房子、柜台、信息收集等,为此,要加大财政投入力度。

      规范村集体经济组织的行为。信访部门的同志反映,农民因土地而上访的原因大致包括,一是村干部多留机动地,未经村民同意就自种或私自发包。二是农村税费改革前,村干部未经村民同意将村民撂荒土地集中并进行发包,税费改革后农民想要回自己的承包地,但承包期未满。三是征地后给农民的补偿标准过低。四是城郊地价上升,城郊农民想要回已经低价转租出的土地。五是调整土地。六是妇女出嫁后,在娘家的承包地被收回,但在婆家又没有分到承包地。七是新增人口要求分地。统计表明,上访主要是由于村干部未经村民同意擅自处理村集体土地而侵害了农民土地承包经营权益,以及征地过程中补偿标准低和村干部截流补偿款而侵害了农民的补偿权。因此,针对土地流转,应规范村集体经济组织的行为。

      慎重对待工商资本介入土地流转。调查表明,完全禁止工商资本进入农业是很难的,也是没必要的,但要充分认识到其可能带来的后果。一是带动农民致富,农民出地,企业出资,农民年终参与分红;二是引发纠纷,土地租给企业后,随着地价上升,农民觉得租金太低而反悔,纠纷由此而生;三是非粮化,很多工商资本介入土地流转不是冲着农业来的,如很多都市农业是用于非粮食生产甚至非农业生产,但却规避了农业用地的限制,非粮化问题非常严重。因此,要慎重对待工商资本进入土地流转市场,要合理引导和规范。

      充分发挥农民专业合作社的作用。很多地方反映,龙头企业社会责任感差,龙头企业与农民不是紧密相关的利益共同体,一些农民甚至把龙头企业看作是敌人,土地流向龙头企业,农民受益不大。相反,土地流转到专业合作社的效果比较好,农民的参与积极性也很高,而且有利于规模经营。一些地方经验还表明,农民可将土地抵押给农民专业合作社,由合作社出面向银行担保给农户贷款,当农民不能还贷时,合作社承担担保责任。同时土地流转到合作社,这种方式一方面有利于农民获得贷款,另一方面也实现了土地的抵押权。

      如何保障农民土地承包经营权益

      保障农民土地承包经营权益要从事前、事中和事后三个环节着手。

      “防治”侵害农民土地承包经营权益。很多地方反映,土地承包法已实施8年了,但现实中调整土地、征占土地习以为常,似乎并不是违法行为。因此,一是要大力宣传和贯彻落实土地承包法、物权法等,让农民知道土地利益相关者各有哪些权利和义务,并通过确权、登记、颁证体现这些权利和义务,增强守法意识和维权意识。例如,在土地互换方面,农民有权利自己互换土地,但也有义务到有关部门登记。在征地方面,征地有关部门有义务到土地管理相关部门办理土地注销登记。二是要加大执法力度、增加执法手段。地方普遍反映,对于侵害农民土地承包经营权益的违法违规行为,调查可以,但处理困难,应该赋予有关部门必要的执法工作手段、加大执法力度。[page]

      “救济”土地承包经营权益遭到侵害的农民。要对土地承包经营权益遭到侵害的农民给予救济。一是疏通诉求渠道。政府要变堵为疏,疏通信访渠道,如政府公众诉求网,农民可以在网上反映自己的利益诉求,政府要及时将其转到有关部门进行处理。二是调解和仲裁。对于土地纠纷,农民一般不愿起诉,法院也因诉讼费用收取困难而不愿受理。土地纠纷仲裁法出台增加了一条解决土地纠纷的渠道,但土地纠纷调处仍应以调解为主,应坚持“调解优先、仲裁慎行、解决不了才司法”的原则。三是提高征地补偿标准。对于因征地而失去土地承包经营权的农民,政府应该将农用地分等定级,根据地价给予补偿,同时,逐步解决失地农民社会保障问题。

     
  •   社会主义新农村建设,是从我国基本国情和发展阶段出发做出的一项战略安排,是持续数十年、惠及数亿农民、全面提升我国现代化整体水平的一项重大而又艰巨的历史任务。新农村建设涵盖农业生产、农民生活、农村管理、村镇建设、社会事业、国土整治等方方面面,需要一整套完备的土地政策体系作支撑。经过二十多年的改革探索,我国已经建立了一系列实践证明是行之有效并需要继续坚持和完善的农村土地政策,但是,也有一些农村土地政策不能适应新形势新变化新要求,必须进行调整和改革。归纳起来,在今后相当长的时期里,支撑新农村建设的土地政策要点有以下十大方面。

      第一,坚持土地承包经营制不动摇,依法保护农民的土地承包经营权,稳定农业家庭经营的制度基础。家庭经营是世界各国农业经营的最基本形式。我国农村土地承包经营制赋予了农民土地承包经营权,奠定了农业家庭经营的制度基础;同时,我国农民家庭经营的承包地,是农民重要的基本生活保障来源,因此土地承包经营制也是我国农村社会稳定的制度基础。这一基本制度已经在《宪法》和《农村土地承包法》等法律上得到严格规范,在新农村建设中必须长期坚持并不断完善。今后,要严格执行《农村土地承包法》,稳定已经形成的土地承包关系,切实保护已经赋予农民的土地承包经营权。特别是,对于农民土地承包经营权的管理,要从合同管理向登记管理转变,逐步建立包括初始登记和变更登记、专业化属地化规范化的城乡土地统一登记管理体系,并完善土地承包经营权续期制度或者实行无限期的土地承包经营权制度,按照物权对农民的土地承包经营权实行更为彻底的保护。

      第二,依法规范土地承包经营权流转,积极稳妥地发展农业规模经营和农业产业化经营。新农村建设中,必须严格执行《农村土地承包法》,依法规范农地流转,保障农民在农地流转中的主体地位和自主决策权,结合农村劳动力流转和农村人口转移进程,在农民自愿选择和平等协商的基础上,通过农地的市场流转和适度集中,积极稳妥地发展农业土地规模经营;按照平等协商、互惠互利的原则,通过农户和龙头企业自愿签订产品合约和要素合约,发展龙头企业+农户、龙头企业+农户+基地、龙头企业+合作社+农户、龙头企业租赁农户承包地等形式的农业产业化组织方式。在必要的情形下,可以发展龙头企业受让农户承包地、雇佣农民的农业产业化组织形式。在完善农村土地登记制度,培育、发展和规范土地承包经营权转让市场的基础上,开放土地承包经营权抵押市场,支持发展农业产业化经营。通过发展农业规模经营和农业产业化经营,延长农业产业链条,增加农业附加值和技术含量,提高农业经营效益,增强农民参与国际市场竞争和应对市场变化的能力。

      第三,严格保护耕地特别是保护好基本农田,保障国家粮食安全和农业可持续发展。我国人多地少,需要养活的人口数量大,并且在今后相当长的时期里人口数量还会继续缓慢增长,保护耕地、保障国家粮食安全和农业可持续发展是我国土地政策极其重要的全局性战略性目标。新农村建设中,必须继续完善和严格执行占用耕地补偿制度和基本农田保护制度,探索建立和完善世界上最严格的适合我国国情的耕地保护制度。对于非农建设经批准占用耕地的,按照“占多少、垦多少”的原则,由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地,没有条件开垦的,通过缴纳相关税费,专项用于耕地整理开发以补充耕地。对于划入基本农田保护区的粮、棉、油生产基地、有良好的水利与水土保持设施的耕地、正在实施改造和可以改造的中低产田、蔬菜基地等在内的耕地,在农地转用审批和土地征收等方面要继续实行严格管理。

      第四,改革征地制度,探索建立与市场经济相适应的新型农地转用制度和对农民土地财产权利的公正补偿机制。随着市场经济的发展,我国从传统计划经济延续下的农村集体土地国家统一征收制度存在的缺陷日益显现。推进新农村建设,就必须改革这种不合理的征地制度。当然,由于征地制度改革涉及耕地保护、城镇建设、工业发展、公益事业、农民权益、政府利益等诸多方面,因此只能渐进推进。近期,应重点修改完善征地补偿的有关法律法规条款和征地补偿费的确定办法,切实提高征地补偿标准。从中长期看,理顺农地转用中的经济关系,实现土地征收中的公正补偿,需要进一步深化土地市场化改革,缩小征地范围,将土地征收严格限定在公共目的,并在发展农用地内部流转市场和集体建设用地流转市场的同时,适度开放建设用地规划许可的经营性农地转用市场,形成的土地市场价格体系为公共目的的土地征收补偿提供客观的市场参照,从而建立与市场经济相适应的、区分公共目的和私人目的、公益性用地和私人性用地的新型农地转用制度和对农民土地财产权利的公正补偿机制。第五,改革集体建设用地使用制度,建立以城带乡的城乡建设用地统一市场。我国以国家和集体二元土地所有制为基础,与城乡企业、居民的身份相挂钩,依赖城乡分割管理的路径形成了城乡建设用地使用制度上的双轨制和城乡分割的建设用地市场,包括乡镇企业用地和农民宅基地等在内的农村集体建设用地的市场化流转长期受到限制,直接阻滞了生产要素在城乡之间的双向流动和城乡经济社会的一体化发展。在新农村建设中,只有加快改革集体建设用地使用制度,开通城乡建设用地市场,才能吸引城镇企业和居民投资农村、实现以城带乡式发展。今后,从统筹城乡土地政策、建立城乡建设用地统一市场的要求出发,在制定和颁布《物权法》,明确界定建设用地使用权用益物权的基础上,应进一步细分集体建设用地土地使用权。对于经营性集体建设用地,在法律上可比照国有出让土地使用权创设集体出让土地使用权,并允许其与国有出让土地使用权具有同等效力地进行转让、出租和抵押;对于农村公益性用地和农民无偿取得的宅基地,可比照国有划拨土地设立集体划拨土地使用权,在交易许可管制下对其进行市场准入管理。

      第六,调整土地收益的取得、分配和使用格局,建立和完善支持农业农村发展的土地收益分配体系。在我国现行土地价、税、费体系下,政府土地收益在农地转用和土地供应环节取得的多、在土地保有环节取得的少,以土地出让价款和费的形式取得的多、以税收形式取得的少;在分配上,绝大部分土地收益集中在市、县级财政,中央、省和乡村两头得到的少;在使用上,投向城市地区的多、投向农村地区的少,投向经济建设的多、投向社会事业的少。这种格局加剧了城乡发展差距和征地引起的矛盾冲突,同时也驱使地方政府盲目扩张建设用地。新农村建设,要对这种格局进行必要的调整。比如,提高耕地占用税的征收标准,加大力度支持农业综合开发;制定和完善全国性的耕地开垦费征收标准以及使用、转移和监督管理办法,保障对占用耕地的有效补偿;严格新增建设用地土地有偿使用费的征收管理,完善有关15%的土地出让金专项用于农业土地开发的管理规定,支持农业土地整理开发;设立土地保有环节的不动产税种,全面完善不动产税制,支持乡村基层公共财政;建立土地收益基金专项管理制度,严格规范土地出让收益用于失地农民社会保障、农村建设用地整理、农村基础设施建设、城镇土地收购储备和风险备用金等的具体标准,促进城乡经济社会协调发展。[page]

      第七,开展农用地整理,改善农业生产的物质基础条件,提高农业综合生产能力。农用地整理是精细化、集约化、节约化利用土地资源的重要手段,是世界许多国家和地区发展农业生产、开展国土整治、建设新农村的重要方式。实践证明,农用地整理通过对沟、渠、坎、田块等进行工程治理,对挖损、塌陷、压占、污染破坏的土地和各类废弃地、闲散地进行复垦,一般能够增加15%左右的有效土地利用面积;通过规整农田灌溉渠系,发展节水灌溉农业,改良土壤,能够提高土、水、肥的综合利用效率;通过平田整地、归并零散地块、修筑梯田,能够促进土地集中和土地适度规模经营,为提高农业机械化装备水平和农业集约化程度创造条件;通过完善农业基础设施,为农业技术的大面积推广应用创造条件;通过合理安排田、水、路、林、村,能够有效改善农业生态条件和农村人居环境。农用地整理,无疑将是未来我国新农村建设的重要途径。在新农村建设中,应当坚持统一规划、分区指导、依法规范、公众参与的原则,以政府公共投资为主,充分调动农民的积极性、主动性和创造性,有重点有步骤地稳步推进农用地整理,不断改善农业生产的物质基础条件,提高农业综合生产能力。

      第八,开展农村建设用地整理,改善农村生活环境和村容村貌,因地制宜地推进村庄治理。目前我国农村居民人均建设用地总体上保持在180平方米左右,东、中部地区一般在120-250平方米,西部地区在150-400平方米,山区和牧区更高。随着农村人口不断外流和迁移,一些农村的住房和宅基地随之废弃或闲置,出现了“空心村”等现象,而与此同时,大多数生活在农村的居民要求改善生活居住环境的愿望越来越强。

      总之,我国农村建设用地整理的资源开发利用潜力巨大,农民群众对建设用地整理的认同感和参与程度也在不断提高。在新农村建设中,要在村镇规划的统一指导下,尊重并引导农民积极参与,结合撤乡并镇、迁村并点、撤村建居、旧村整治、“空心村”改造、民居翻建改建、农村基础设施建设、农村公共公益事业建设等的实施,因地制宜地开展土地置换、土地权属重划、土地规整以及废弃闲置地的开发利用等多种形式的农村建设用地整理,以农村建设用地整理为纽带,优化建设布局,促进人口适度集中,提高基础设施完备度,发展公共公益事业,改善农村人居环境。 第九,强化对城乡土地用途的统一管制,建立和完善城乡一体的土地利用规划管理体系。土地利用规划管理是土地政策有效实施的基础。我国土地利用中的各类用地矛盾需要通过土地利用规划管理来统筹协调,土地政策只有与土地利用规划相衔接并保证规划得到有效实施才能落到实处。

      在逐步统一城乡建设用地市场、统一城乡土地登记、统一城乡财产税制、统一城乡人口户籍登记的情况下,城乡土地由分割管理向统一管理转变,最为关键的是要完善城乡一体的土地利用规划管理体系,实行城乡土地用途的统一管理。这就要求在编制和完善区域性国土开发规划、国家和省级土地利用总体规划、城市规划,加强宏观和中观层次的空间规划管理的同时,要特别重视编制和完善县、乡两级土地利用总体规划和村镇规划,加强微观层次的空间规划管理,使各类空间规划在编制、修改、审批、执行等环节更加紧密地衔接起来。同时要加强公共参与,积极吸收农民群众参与规划的编制、修改、执行和监督等过程,在农村树立按照规划用地管地和依法用地管地的新观念。

      第十,完善失地农民社会保障体系,建立促进城镇化可持续发展和农民有序转移就业的社会安全保障机制。随着工业化和城镇化的快速推进,我国每年都有一定数量的农用地要转为建设用地,越来越多的农民会全部或部分地失去赖以生存的土地。建设新农村,构建社会主义和谐社会,需要妥善解决好这部分农民的生计和社会保障问题。在这方面,政府首先要采取积极的农民转移就业促进政策,通过发展农村基础教育、职业教育和专业技能培训、支持发展中小企业等,鼓励和帮助失地农民实现非农化转移;同时要不失时机地跟进完善救济、就业、医疗、养老等社会保障体系。在土地政策方面,考虑到农村失地少地人口的土地保障很难通过村集体内部多数人同意的土地调整来实现,因此,应逐步建立由政府主导而不是由农民集体内部决策主导的失地少地农民的土地保障制度,通过加强管理,保证将土地整理开发形成的新增土地、未发包的可利用土地、预留的机动地、交回和收回的承包地等优先安排给新增人口和失地少地的农民,保证以农为生的人口都能拥有基本份额的承包地;同时,应进一步完善建设用地供应政策,积极为失地农民提供非农就业安置渠道,为农民进城居住提供住房保障。

     
  •   以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,是适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的农村基本经营制度,是党的农村政策的基石,必须毫不动摇地坚持。为稳定和完善农村土地承包关系,维护农民土地承包权益,国家先后颁布了《农村土地承包法》、《物权法》、《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》,制定了一系列政策,赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,保持现有土地承包关系稳定并长久不变。主要内容包括:

      (1)承包方式。农村土地承包主要采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式。农村集体经济组织成员有权依法承包本集体经济组织发包的农村土地,并在统一组织承包时依法平等地行使承包土地的权利,也可以自愿放弃。妇女与男子享有平等的权利。不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩,可以通过招标、拍卖、公开协商等方式承包,也可以将土地承包经营权折股分给本集体经济组织成员后,再实行承包经营或股份合作经营。

      (2)承包期限。按照农村土地承包法律和政策规定,耕地的承包期为30年,草地的承包期为30-50年,林地的承包期为70年。特殊林木的林地承包期,经国务院林业行政主管部门批准可以延长。国家保护现有土地承包关系稳定并长久不变,土地承包期届满,由土地承包经营权人按照国家有关规定继续承包。通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地,土地承包期限最长不超过50年。

      (3)纠纷调处。因土地承包经营发生纠纷的,双方当事人可以通过协商解决,也可以请求村民委员会、乡(镇)人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或协商、调解不成的,可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁,也可以直接向人民法院起诉。

      (4)权益保护。家庭承包经营方式下,承包方自合同生效时取得土地承包经营权,县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证和林权证等证书,并登记造册,确认土地承包经营权。承包期内,承包方对承包土地依法享有占有、使用、收益、流转、承包地被依法征收征用获得补偿等权利,承担维持土地农业用途、依法保护和合理利用等义务;除法律另有规定外,发包方不得收回承包地,不得调整承包地。林地承包的承包人死亡,其继承人可以在承包期内继续承包。侵害农民土地承包权益的,要依法承担违约、侵权等责任;给承包方造成损失的,应当承担损害赔偿等责任;构成犯罪的,依法追究刑事责任。各地要按照承包地块、面积、合同、证书“四到户”的要求,做好农村土地承包管理工作,扩大土地承包经营权登记试点,依法落实和维护农民土地承包权益,确保现有土地承包关系稳定并长久不变。

     
  •   征用土地的,按照被征用土地的原用途给予补偿。

      征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费,为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十 倍。征用耕地的安置补助费,按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数,按照被征用的耕地数量除以征地前被征用单位平均每人占有耕地的数量计 算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准,为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍。但是,每公顷被征用耕地的安置补助费,最高不得超过被征用前 三年

      平均年产值的十五倍。

      征用其他土地的土地补偿费和安置补助费标准,由省、自治区、直辖市参照征用耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。

      被征用土地上的附着物和青苗的补偿标准,由省、自治区、直辖市规定。

     
  •   当前农村土地政策的基石

      1、 农村土地承包制度三十年不变。根据中国中央(1983)1号文件,推行大包干生产责任制,将土地按人分到户承包,这是第一轮土地承包,并按中央规定土地承包期15年。到90年代,第一轮土地承包期满,第二轮土地承包期规定为30年。2002年8月29日全国人大常委会通过了《中华人民共和国农村土地承包法》,该法规定:“耕地的承包期为三十年”。农村土地承包期为三十年的政策以法律形式规定下来,各级地方政府按规定与承包户确定了书面承包合同,向承包户颁发了土地承包或经营权证。“农村土地承包制度三十年不变 ”成为农村耕地承包政策最简要表述而众人皆知,“农村土地承包制度三十年不变 ”也成为农村土地政策的核心与基石 。

      2、 十七届三中全会有关农村土地政策。中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》是新时期农村工作的纲领性文件,文件中关于农村土地政策部分有“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,是适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的农村基本经营制度,是党的农村政策的基石,必须毫不动摇地坚持”、“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”、“ 在符合规划的前提下(农村集体土地)与国有土地享有平等权益”、“建立城乡统一的建设用地市场”等 。

      农村土地征用补偿政策执行过程中的矛盾

      征用土地是国家为了社会公共利益的需要,依照法定程序将农民集体所有的土地转变为国有土地,并依法给予被征用土地的单位和个人一定补偿的行为。农村集体土地被征用为国有土地,使用国有土地的单位负责缴纳国有土地使用金和给与集体土地补偿。土地使用金全部上缴县财政。土地补偿分两块,一是补偿农民土地经营权,二是补偿集体土地所有权。对农民土地经营权补偿款计算的依据是“耕地的承包期为三十年”的法律规定。比如:农户第二轮承包始自1998年,承包期三十年,2008年耕地被国家征用,补偿农户剩余承包期20年粮食补偿。十七届三中全会提出“土地承包关系要保持稳定并长久不变”,有专家解读长久可能是十年,也可以是三十年,也可以是七十年,甚至是永久不变。这一模糊论述为在征用农户耕地时如何补偿农户制造了难题,农户认为要按永久不变给与补偿。《河北省人民政府关于实行征地区片价的通知》(冀政[2008]132号)规定“土地补偿费20%归集体经济组织,80%归被征地的土地使用权人或者按照家庭承包方式承包土地的农户”,抛弃了原来按三十年承包期计算补偿费的政策。鉴于中国人多地少的国情不可改变,建设用地使用费将不断高涨,农地的补偿金也将不断高涨。新政策会造成剩余承包期短的土地补偿比剩余承包期长的土地补偿多的问题,使被征地时间早的农户难以理解和接受。南水北调、京石高铁、中华大街北跨征地就是例子,政策剪刀差造成政策变更前后农户得到的补偿金差距悬殊。征地最难解决的问题除补偿问题外,还有被征地农民的安置问题,国家征用农民土地,被征地农民将永久失去土地,现在流行给与被征地农民养老保险,但被征地农民的子孙后代的安置如何解决?!

      当前农村土地政策应把握的原则

      如何解决这些矛盾和问题,必须在政策层面明确。两次分地尤其是第二轮农村土地承包工作经验,应成为当前农村土地政策把握的原则,并为制定未来政策指明了方向。

      1、坚持“农村土地承包政策三十年不变”不动摇。第二轮承包实施已经有十余年,尽管三十年不变政策在执行过程中暴露出农村人地矛盾突出、农村预留机动地没有用来解决新增人口的耕地问题而成为村委会的开支渠道等一系列问题,但三十年不变政策已经深入人心,为群众广泛接受与认可。可以说群众有对政策合理性的期盼,但遵守规则意识和期盼政策稳定的愿望发挥了更大作用。保持农村政策稳定和连续性。有利于农村稳定和农民土地征用方案的制定,减少纷争。

      2、尊重群众意愿原则。调整土地必须经群众同意,有关调整土地方案的确定、承包形式的选择等重大问题,都必须召开党员会、群众会或村民代表大会,交群众反复讨论,在充分发扬民主、尊重群众意愿的基础上,合理确定。

      3、因地制宜的原则。各村的调地方案一定要符合本村的实际情况,要结合村的经济状况和二、三产业发展水平,从实际出发,确定适宜的特点调整形式。三十年承包期满,群众有强烈调地要求的,就要确定调整。群众对现有形式比较满意的,可以将承包期直接延长,土地承包中的一些问题,通过土地流转机制解决。但调与不调、如何调整,不搞行政命令、一刀切。

      4、积极推进和确保稳定的原则。全国取消农业税之后,土地已经变为农民的一项福利,如何发挥土地作为生产基本要素的积极作用,及时调整国家土地政策进行引导和调控是现实和必然的要求。但土地调整涉及农民的根本利益,解决不好极易造成不稳定。在调整土地问题上,既要有积极开放的态度,又要保持稳定。

      大胆实践,探索创新新形势下农村土地工作

      我国土地公有制有国有和集体所有两种形式,不论公益还是经营性土地,土地利用都不能通过买卖得到土地所有权,得到的仅是使用权或经营权。目前,只有国有土地才能在银行抵押贷款,其抵押标的实质是土地的使用权而非所有权,集体土地不能抵押,实质是对集体所有这一公有制形式的歧视。十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》已经明确“ 在符合规划的前提下(农村集体土地)与国有土地享有平等权益”,两种公有制形式没有高低贵贱之分,为改革现行集体土地转为国有土地的做法,提供了政策支持。

      1、解放思想,积极探索落实“ 在符合规划的前提下(农村集体土地)与国有土地享有平等权益”的中央政策,尊重农民拥有土地所有权的意愿,改变集体土地转国有土地政策,国家建设用地实行长期租用。土地按农用地和建设用地实行用途管理,在符合规划的前提下,建设(集体、国有)用地使用权一律直接进入市场,都能在银行抵押贷款。国家建设用地也实行长期租用,涉及集体土地不变更土地所有性质。[page]

      2、改国有土地使用金为建设用地使用税,明确生产、商用、公益用地等不同用途确定不同税率。建设用地使用税列入各级财政预算,加强管理。

      3、坚持按“农村土地承包政策三十年不变”补偿农户政策不动摇,土地增值部分归集体,并加强集体土地资金监管,制定土地资金管理和使用政策,保证农民群众利益不受侵害。

      4、公平透明,取信于民,加强农村集体土地确权工作,建立农村集体土地评级发证系统、用途分类管理系统、集体和国有土地市场转让数据库,为集体和国有土地平等进入市场做好基础工作。

     
  •   农村家庭承包土地政策的三种价值取向

      纵观农村土地承包关系,1984年中央决定延长土地承包期,由原来的不定期明确为“土地承包期一般应在15年以上”;1993年又将土地承包期再延长30年;1998年党的十五届三中全会明确提出“依法赋予农民长期而有保障的农村土地使用权”;2002年《农村土地承包法》以法律形式赋予了农民对承包土地的占有、使用、收益和被征地享有补偿的权利;2007年《物权法》进一步明确土地承包经营权是用益物权;2008年十七届三中全会决定“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。可见,“稳定”已经成为农村家庭承包土地政策的基调。但实践中,人们对农村家庭承包土地政策价值取向仍有不同的看法,大致有三种观点:一是公平优先。人地矛盾包括两个层次,以家庭为单位是指人多地少、人少地多;以个人为单位是指有人无地、有地无人等。公平优先主要基于人地矛盾,要求根据人口、土地的变化调整承包地,充分体现集体组织成员的成员权利。二是效率优先。提高效率主要有两个基本途径,即改变土地的细碎化现状、促进土地规模经营,引导鼓励农民增加土地投入、整治土地、培肥地力。效率优先主要基于土地细碎化和农业投入不足,要求稳定现有土地承包关系和引导土地种植大户、合作组织、工商企业流转以实现规模经营,但这有可能导致非粮化、非农化,导致农民沦为雇工进而危及家庭承包经营这个基础。三是稳定优先。稳定优先主要基于稳定农民预期和增加土地投入,要求坚持“增人不增地、减人不减地”, 现有土地承包关系保持稳定并长久不变,赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。

      “公平”、“效率”、“ 稳定”主要是政策制定部门必须面对和权衡的重大理论问题。比较三种政策价值取向,争议的焦点归结为二:一是要否通过调整承包地缓解人地矛盾;二是如何处理规模经营和家庭承包经营的冲突。本文以下主要讨论第一个问题。

      农村家庭承包土地政策应坚持稳定优先、兼顾公平和效率

      (一)不应过高地估计“人地矛盾”的严重程度

      “人地矛盾”是“稳定”面临的最直接、最现实的问题,本质上是个“公平”问题,对“人地矛盾”严重程度的判断直接决定了“稳定”的可行性。我认为,不应过高地估计“人地矛盾”的严重程度。

      首先,正确认识“人地矛盾”程度的有关说法。一是家庭承包以户为单位,衡量人地矛盾应以户为单位,不能以个人为单位,据此,除因征占地外原则上并不存在无地农民。二是家庭中可能存在老人去世、妇女外嫁、有人转移到城市定居等多种原因,娶进媳妇和新生儿未必都应算做无地农民,这类人口净增长的家庭占全部农村家庭的比例不到10%。三是由于计划生育等多种原因,二轮延包以来,很多地方农村户籍人口增加很少甚至是负增长,土地大量被征占用的村也是少数,不能用人口大量增加、土地大量被征占用地方的个别情况来表征全国的一般情况。

      其次,不能用土地调整意愿和土地纠纷度量“人地矛盾”严重程度。农民调整土地的意愿受多种因素影响:一是“人地矛盾”,即人均占有耕地不平均?人口增加的农户倾向于调整土地,人口减少的农户不愿意调整土地。二是习惯效应,以前定期调整土地的地方,要求以后还应该继续调整。三是攀比效应,别的村调整了土地,要求本村也应调整土地。四是土地禀赋,人均土地越多的地方,农民调地意愿越强。土地纠纷包括承包纠纷、流转纠纷、征占地纠纷三大类,具体到土地承包纠纷,真正由人地矛盾产生的又是少部分。因此,土地调整意愿和土地纠纷并不能准确地反映人地矛盾程度。

      最后,打工经济较大程度地缓解了人地矛盾。一是由于外出打工收益远远高于务农收益,青壮年劳动力多数已外出打工,留在家里种地的基本都是老人和妇女,很多农民都不愿意调整土地,外出打工普遍减轻了农民对土地的依赖。二是“人多地少”并不等于“穷”,因为人多,外出打工人员就多,家庭人均收入就高,人多地少的农户通常都比人少地多的农户富裕。三是外出年轻人不愿意种地,认为种地是很丢脸的事。

      (二)调整土地并不是促进公平、提高效率的最佳选择

      首先,调地不能解决公平问题。人地矛盾是动态的、相对的,永远也不可能达到绝对平衡,今天调整平衡了,明天又不平衡,没有尽头。调整土地只能实现短暂的起点公平,不可能实现结果公平。人地矛盾不能通过调地解决、也解决不了。

      其次,调整土地难以提高土地利用效率。人多地少、人均承包耕地不平衡、人均承包耕地日益减少将客观地历史地长期存在。调整土地从总体上说会导致土地的细碎化,影响农民对土地的长期投入和生产决策。不少基层干部群众反映,考虑到工作量、工作难度、可能引发或暴露的问题,大调整是不现实的,也没有必要,因为它直接影响农户生产决策和投入,即使要调整,也只能是小调整。但发生过小调整地方的干部群众反映,小调整的意义不大,原因在于,每户承包地块较多,土地调整时,调出土地的农户通常将不同等级的地块各退出一部分,造成调入户的地块太多、太细,根本无法耕种。小调整加剧了土地细碎化,进一步降低了效率,难以达到预期效果。

      最后,稳定现有承包关系有利于提高土地利用效率。土地利用效率不高是造成当前我国农业比较效益低、农民务农种粮积极性不高的根本原因之一。“有恒产才有恒心”,拥有完善的产权是提高效率的条件之一。在中国特色社会主义市场经济体制条件下,农村土地私有化不可能,国有化也不现实,只能是坚持集体所有、家庭承包经营。《物权法》规定土地承包权是一种用益物权,而不是所有权。据此,要引导农民增加单位土地上的投入,提高土地使用效率。从财产权利的角度,有两个途径:一是进一步拓展土地承包经营权权能,如入股权、抵押权、继承权,使土地承包经营权尽可能向所有权靠近;二是稳定现有土地承包关系,实现土地承包关系长久不变,赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,使农民拥有相对完整而持久的财产权利、事实上“拥有”土地,稳定农民预期。事实表明,“长久”对依法保护农民承包经营权、完善土地承包经营权流转、实现土地规模化经营、推进农业现代化十分必要,也有利于农村稳定。

      (三)稳定现有土地承包关系才是当前土地政策的最佳选择

      首先,“稳定”是必要的。对于大多数农民来说,他们不可能通过土地致富,土地主要用于提供口粮,是家庭生计的“托底”。但他们也不愿意调整土地,更不愿意放弃土地,因为当经济形势不好、打工机会难找时,回到家里还有一份土地,至少能维持基本生活。一些城市郊区“干居民”的生活状况就是反证:由于征地,他们既不是农民,因为没有土地;也不是城镇居民,因为没有医疗、失业、养老等社会保障,只能靠打工生活,遇到经济形势不好如金融危机,日子就不好过,心里恐慌。坚持基本经营制度和土地承包关系、地块长久不变,可以稳定农民预期,对于留在农村经营土地的农民,可通过土地流转、互换,实现规模经营,进行长期生产投资,提高土地利用效率;对于外出打工的农民,则保留了一份最低生活保障,从而实现了“效率”、“公平”和“稳定”的兼顾。

      其次,“稳定”是可行的。调查表明,贵州省由于长期坚持“增人不增地、减人不减地”,目前绝大部分农民对“长久不变”有很高的认可度和很强的承受能力,并认为“长久不变”应该是农村基本经营制度和承包关系、地块不变;大多数各级政府和基层干部反映,按照现在的承包关系“长久不变”下去,不会产生大的震动和激化矛盾。这也说明,是否调整土地,在某种意义上是个习惯问题、预期问题。解决人地矛盾,最根本的不是盯着“地”、而是盯着“人”,可通过宣传有关法律政策、土地流转、健全农村社会保障、转移农村劳动力等减轻“人”对“地”的依赖。

      总之,不应过高地估计“人地矛盾”的严重程度。任何一项政策都不可能做到让所有的人满意,权衡土地调整的利弊,农村承包土地政策应该坚持“稳定”优先、兼顾公平和效率,坚持“增人不增地、减人不减地”,保持现有土地承包关系稳定并长久不变,稳定农民的“预期”。

     
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