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户籍管理制度是怎样的

户籍管理制度是怎样的

户籍管理制度具体规定有:1、实行婴儿落户随父随母自愿的政策。2、放宽解决夫妻分居问题的户口政策。3、男性超过 60 周岁、女性超过 55 周岁,身边无子女需到城市投靠子女的公民,可以在其子女所在城市落户。4、在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及随其共同居住的直系亲属,凡在城市有合法固定的住所、合法稳定的职业或者生活来源,已居住一定年限并符合当地政府有关规定的,可准予在该城市落户。等等。

一、 我国城市化进程中的户籍管理制度改革

 

  随着我国社会的发展、社会结构的变迁,户籍制度在当前城市化进程中已经暴露出种种弊端,其弊端主要表现为“黑人黑户”、“常住城市里的暂住人口问题”等;前者直接损害了户籍制度的人口统计功能,后者则造成社会不平等而损害了户籍制度的社会控制功能。从经济法学视角考察我国户籍制度弊端产生的根源,首先是户籍制度与社会福利制度相联系而使户口负担了过多的附加价值而成为一种稀缺性的资源;其次是户籍管理中的户口审批模式导致“户口供需市场”的产生;这两者相结合就产生了户籍制度中的种种弊端。为适应我国城市化的需要,在选择户籍制度改革路径时,可以考虑:一是去掉寄存在户口上附加价值;二是改革政府的户口管理方式,变户口审批制为户口登记注册制。

  户籍制度改革;城市化;户口管理模式

  我国现行的户籍制度自上世纪五十年代初步形成、在上世纪八十年代基本定型、并一直实行至今;虽然户籍制度在制度设计上以人口信息采集与社会控制为取向,并没有以限制社会成员的迁徙自由与社会福利为目的,但是当前户籍制度所引发或与户籍制度相伴生的种种弊端已经凸显,社会上要求改革现行户籍制度的呼声高涨。近年来警察学、经济学、法学等领域的专家学者与政府部门研究人员都开始针对户籍制度改革这一课题开展研究,推动了社会公众对现行户籍制度所引发社会问题的关注,但对于户籍制度改革之路径尚未取得共识;这也证明了户籍制度改革的复杂程度与户籍制度改革的困难程度之大。

  “它山之石,可以攻玉”。以经济法学的视野来考察现行户籍制度、审视现行户籍制度所引发的弊端,能够拓宽对现行户籍制度的认识;借鉴经济法学解决问题的方法,对于探索现行户籍制度改革路径也不无裨益。

  一、我国户籍制度形成及其实施情况的概述

  我国户籍制度在上世纪五十年代初步形成,在上世纪八、九十年代基本定型;直到今天,户籍制度仍然是我国人口管理中的一项基本制度,在社会生活中对每个人的生活与工作都发挥着重要的影响。

  “制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范,它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为。”[1]探寻我国户籍制度的改革路径,不但要考察户籍制度在实施中出现的弊端,更需要了解我国户籍制度设计的目的与运行情况。

  (一)我国户籍制度的形成过程。

  我国现行的户籍制度主要形成于上世纪五十年代,上世纪八、九十年代的居民身份证制度与暂住人口制度成为我国户籍制度基本定型的重要标志。上世纪五十年代是现行户籍制度形成的重要时期,现行户籍管理制度中的一些基本操作规范,都可以在上世纪五十年代出台的行政法规与部门规章中找到渊源。

  关于上世纪50年代户籍制度形成过程,详见表1[2].

  1.户口管理成为政府维护社会秩序的重要手段。1950年公安部制定的《城市户口管理暂行条例》、《关于特种人口管理的暂行办法》奠定了现行户籍制度的雏形。虽然1958年1月通过的《中华人民共和国户口登记条例》凭借其由全国人大常委会通过的程序而成为现行户籍制度的重要法律依据,但公安部在1950年制定的《城市户口管理暂行条例》、《关于特种人口管理的暂行办法》却是现行户籍制度形成开端。《中华人民共和国户口登记条例》与《居民身份证条例》(在上世纪80年代)、《暂住人口管理条例》等法律法规构成了现行户籍制度的基本法律框架。

  2.户口统计成为国家掌握人口资源、分配社会福利的依据。1953年的《全国人口调查登记办法》、《中共中央关于粮食统购统销的决议》、以及1954年的《内政部、公安部和国家统计局联合通告》等法律法规与政策的出台,标志着户口制度开始与社会福利制度挂钩;特别是1955年的《市镇粮食供应暂行办法》的出台,非农业户口与农业户口之间的区别已经不再只是一种统计学上的不同标识,而是成为享受不同社会福利的依据;例如,城镇户口(非农业户口)的人可以凭借其户口簿办理粮油供应证、购买政府补贴的粮油。此外,城镇户口的人在招工、招干、就业等个人发展方面较农业户口的人机会更多。

  3.1954年的《建立经常户口登记制度》、1955年的《关于城乡户口划分标准的规定》这两个文件成为户口管理中户口审批的最早依据;虽然当前户口审批成为许多弊端的根源;自此以后,公民申报户口登记必须户口管理机构的审批。通过了户口审批的人,便拥有户口登记;而没有通过户口审批的人,则无法获得户口登记、并被排除在户口登记机关的户口统计之外。户口审批是一种政府行政行为,而且这种行政行为的最初法律依据主要是国务院(政务院)制定的行政法规与公安机关内部制度的规章;但随着社会的发展,国务院许多其他部门的规章也成为户口审批的依据,如新生儿进行户口登记时必须持有准生证,就是计生部门的规章在户口审批中的体现。

  (二)经济法视野中的我国户籍制度

  上世纪五十年代是我国户籍制度形成的重要时期,今天的户口登记、户口调查与审批、不同类别户口的人享受不同的社会福利等都可以上溯到上世纪五十年代。

  1.国家制定、实施户籍制度的目的。户籍制度在形成之初就具有社会控制与人口统计的功能;这两种功能也正是政府制定、实施户籍制度的目的。国家制定、实施户籍制度,期望一方面能够通过户口管理部门日常的户口调查、一年一度的户口统计,来及时掌握其居民的家庭数量与结构、人口数量与人类学结构等资料[3],从而为制定其他发展规划与分配社会福利、以及其他管理制度(教育、就业等)提供依据;另一方面通过户口对居民进行不同分类(常住人口与暂住人口、重点人口与非重点人口、城镇人口与农村人口),并进一步实施不同的管理措施,实现社会秩序稳定的目标。国家实施户籍制度的目的在《居民身份证法》、《户口登记条例》等法规中均有体现。

  2.户口在户籍制度设计之初就存在着内在的定位冲突。户籍制度在制定之初就被赋予了两种功能,也即国家制定与实施户籍管理的两个目的;正是这两个目的造成了户口的内在冲突。

  一方面,户籍制度被赋予人口统计的职能,国家期望通过户口调查与统计来实现人口统计,因而户口被定位为不具备任何价值的居民身份与居民家庭证明或凭证;另一方面,户籍制度又被赋予社会管理控制的职能,国家期望通过户口将居民分成不同的种类,并将户口作为分配社会福利、发展机会的依据,因而户口被定位为具有附加价值的凭证。户口定位的内在冲突,为日后户籍制度实施中产生的种种弊端埋下了祸根。

  3.户口管理中的冲突。户籍制度具有社会管理(即社会控制)的功能,而户口分类对于分类管理户口的前提,例如对社会有潜在威胁的重点人口,当然要采取严厉的管理措施;对于城镇户口,由于在五十年代历史条件下,城镇人口的文化程度通常较农村人口高,而当时社会发展需要高素质人口,因而城镇户口的人在社会福利、就业等方面享有较多的机会。明确不同种类的户口,对于社会管理有着重要的意义;对户口进行分类,是户口管理工作的重要内容。在户籍制度中,为了确定户口的类别,需要户籍管理部门进行审查甄别。

  前面论述过,由于不同类别的户口与社会福利、个人发展机相连接,导致城镇户口、特别是大城市的城镇户口成为一种有着巨大附加价值的资源。因此,对进入城镇户口、尤其是大城市城镇户口的户口调查与审批就有了特别的意义。如果说户口定位的内在冲突是日后户籍制度实施中种种弊端产生的根源,那么户口审批则就是户籍制度弊端显现的导火索;这一切都是户籍制度实施之初就存在的。

  二、我国户籍制度在城市化进程中暴露出的弊端

  我国户籍制度自上世纪五十年代实施以来,在降低人口统计成本、控制社会实现稳定秩序方面发挥了重大的作用。但随着社会结构的变迁与社会经济的发展、尤其是随着我国城市化进程的加快,户籍制度在实施中所引发的问题与弊端逐渐显现出来。

  (一)“黑人黑户”问题。在上世纪五十年代至八十年代期间,户籍制度在实施中基本上没有出现突出的弊端或问题;但是,自上世纪八十年代以后我国将计划生育作为基本国策、并实行《准生证》制度,要求对新出生人口进行户口登记时要审查其是否具有《准生证》以后,以及我国实行改革开放政策以来我国出现了人员大流动以后,“黑人黑户”问题就出现了、并逐渐为广大社会公众所关注。

  所谓“黑人”,就是指那些由于没有被登记在户口档案中的人。“黑人”的来源有两个,一是在计划生育制度实施后没有获得《准生证》的超生婴儿;二是由于其他原因而失去了户口管理档案中户籍登记的人。由“黑人”组成的家庭,就是“黑户”。

  我国社会中的“黑人黑户”究竟有多少,由于缺少相关统计资料,难以提供精确数据。据《工人日报》在2005年的一则新闻披露,“从上个世纪70年代以来超生情况和公安机关、统计部门及人口计生部门的统计差别来看,我国大概有1000万左右没有户口的'黑人'.” [4]

  “黑人黑户”现象的存在,首先是直接导致以户口登记资料为依据的人口统计数据失灵。为了解“决黑人黑户”所引发的户口统计数据不准的问题,户籍部门不得不在全国人口普查期间采取“赦免”的方式,对“黑人黑户”进行补登。其次,由于户籍制度与社会福利、个人发展等相交炽,没有被户口部门登记的黑人黑户不能办理身份证与户口簿,从而在接受教育、就业、办理保险、购车购房、结婚登记等方面受到影响,不能享受正当情况下的相关社会福利和个人发展机会,现行户籍制度成为“黑人黑户”受损的重要原因。

  (二)“常住都市的暂住人口”问题。暂住人口,本来是指离开户籍所在地,在非户籍所在地短暂居住的人。所谓常住都市的暂住人口,就是指长期在某一城市里工作、经商,却不能拥有该城市户籍的人。 根据相关资料,在我国北京、上海、深圳等大城市,都拥有大量的“常住都市的暂住人口”。

  “常住都市的暂住人口”,主要包括两类人,第一类是在大城市里务工、经商却没有该城市户籍的人。如果没有通过该城市户籍部门的审批,即使这些人在所居住的城市里拥有了自己购买的房子,拥有了自己的企业,生了自己的后代,居住了很多年,仍然只能算作是暂住人口。第二类就是第一类人的后代,他们由于父辈在大城市里务工、经商而长年生活在大城市,与大城市的孩子一起生活、一起成长,除了不拥有大城市户籍外,几乎没任何区别。

  “户籍身份的界定与转变的限制,使公民的初始机会不平等,并影响人的发展。”[5]“常住都市的暂住人口”是现行户籍制度中的户籍审批所造成的社会现象。由于我国户籍制度与社会福利制度、教育制度、就业制度、以及其他管理制度互为前提与条件,“常住都市的暂住人口”及其后代在入学教育、就业、个人发展方面受到限制或遇到不利条件;造成“常住都市的暂住人口”的平等权被剥夺、甚至滋生一种“相对剥夺”的情绪。

  随着社会的发展,“常住都市的暂住人口”已经形成一个庞大的社会群体,这个群体长期处于“人户分离”状态——被排除在城市主流社会之外,不但造成户口统计资料失真,而且成为城市(流入地)社会稳定的长远隐患。

  3.城乡对立、分裂。“乡——城户口划分奠立了城乡分治的二元结构,使城市和乡村在利益格局上形成巨大反差,助长了地缘群体和地方保护意识,阻碍了社会整合和良性运行。”[6]

  在户口的分类中,农村户口与城镇户口是两种基本的分类;而我国的居民也相应地归属到农业户口与非农业户口两大阵营。 如果说在户口分类之初这种户口分类法还有积极意义的话,那么随着社会的发展其已经成为“鸡肋”了——城乡社会的对立与分裂,在相当程度上应当归咎于这种户口分类管理模式。

  早在上世纪五十年代,我国为了发展工业,制定了农村补贴城市、农业补贴工作的政策;而这种政策的执行,在相当程度上与户籍制度实施是有着密切联系的。在户籍制度制定实施之初,农村与城市的差异不是太大;但随着社会的发展,我国的城乡差距已经越来越大——其中,户籍制度限制了农业户口的农村居民向城市的迁移,限制了农民的发展机会。

  在改革开放后,虽然政策允许农村富余劳力进城务工,但由于户口分类管理与城市户口迁入的限制,导致了庞大农民工群体群体——在城里务工、却入了不了城市的户籍;一旦经济发展遭遇挫折,这个群体容易形成危及社会稳定的流民阶层。

  另外, 户籍制度所引发的违法犯罪问题也是户籍制度在城市化进程中所存在不足或弊端的体现。户籍制度所引发的违法犯罪问题,主要包括两个方面,一是户籍管理机构的权力寻租而而引发的渎职犯罪问题,二是不法人员利用人们渴望获得户籍登记心理而实施的伪造、欺诈犯罪问题。前者会损害户籍管理机构作为政府部门的廉洁性,进而提高户籍管理的行政成本;后者则可能催生伪造户籍管理证件的地下产业链,给社会造成的更大、更长远的危害。

  三、经济法视野下户籍制度弊端产生原因的分析

  自上世纪五十年代我国开始实施户籍制度以来,我国户籍制度就对所有居民的生活与工作产生了巨大的影响,每个人的出生、迁入、迁出、死亡都需要到户籍管理部门进行登记;不同类型的户口在进行户口登记时,户籍登记部门对其审批时所掌握的标准与控制尺度不一样;其中,由农村向城镇迁移、由小城镇向大城市迁移、由普通城市向首都迁移时,控制的严厉程度也随之加大。但是,户籍制度的种种弊端,只有在近十年来日益突出、并成为社会问题的;而且几乎是随着我国改革开放的进程同时出现、并日趋严峻的。因此,在分析户籍制度之种种弊端时,应当将户籍制度置于社会结构变迁的大背景当中。

  (一)经济法学理论认为,身份管理对应于传统社会,自由、平等是现代社会管理的价值。

  上世纪五十年代至八十年代前期,我国社会属于传统的计划经济时代,当时人、财、物的流动的频率与数量都比较小,社会成员间的财富差距不大,因而当时的社会几乎是一个静态的社会;在传统社会的静态背景下,户籍制度虽然也对每个居民的生活与工作也发生影响,但并不很显著。因此,我国户籍制度在上世纪五十年代至八十年代前期对社会的影响主要是正面的,其作为一种社会控制手段为维护社会秩序发挥了重要功能,同时其作为一种人口统计手段为政府其他决策提供了重要帮助。

  自从上世纪八十年代我国改革开放以来,尤其是社会主义市场经济制度形成与分配制度改革以后,人、财、物流动的频率与数量加快,我国已经由传统的静态社会转为流动的社会,我国城市化进程不断加快。在现代社会的开放背景下,自由、平等、权利等成为社会成员的主流价值观念,要求社会控制从“从身份走向契约”。而户籍管理制度却仍然依靠那种几乎静止的户口分类来管制社会成员进而实现社会稳定,已经不合城市化发展的需要,甚至成为开放社会进一步发展的阻力。

  (二)根据经济法学理论,审批式的政府管制模式需要重新审视。

  在户籍制度中,户籍审批是一项重要的管理制度。人们在申报户口登记过程中,都需要户籍管理机构的审批。例如,在出生登记中,户籍登记部门要在登记前要对申请人是否有出生证、准生证、父母的户籍类别等内容予以审核,通过了审核才予以登记;在迁入登记中,户籍登记部门首先要审核申请人的户籍类别与迁入理由,申请人只有通过了迁入地户籍管理机构的审批才可能获得《准迁证》;申请人凭《准迁证》回原户籍地办理《迁移证》时还得再次接受户口管理机构的审批;甚至居民办理死亡登记时还得接受户籍管理机构的审批。户口管理机构的审批范围并不限于户口登记,户口管理机构还审批居民的身份证明、品行证明等。在社会生活中,居民经常需要到户口管理机构办理身份证明、亲友关系证明、无犯罪记录的品行证明等身份证明;也需要户口管理机构的审批。户口管理机构对户籍登记审批的依据,主要是户口管理方面的法律法规,如《户口登记条例》、《居民身份证法》、《居民身份证法实施细则》等;但不限于这些法律法规。如在办理婴儿出生登记时,户口登记机构在审批中还要审查该婴儿的出生是否符合《计划生育条例》的规定(即是否有计划生育部门的《准生证》);北京、上海等大城市的户口管理机构在办理迁入登记中的审批时,还适用当地的地方性法律法规。

  当户口成为分配社会福利的一种依据的时候,户口管理机构作为政府的一个部门,因而人们有理由期待其实现社会的公平、公正。但是,由于户口管理机构办事的模式主要是审批制;而审批制作为政府管制的一种模式,本身是有缺陷的。

  根据经济法理论,审批制是传统政府管制模式的核心。“管制理论的维护者认为管制的出发点是公共利益”,但“以施蒂格勒为代表的芝加哥学派首先对其目标表示怀疑”,施蒂格勒运用经济学的基本范畴和方法分析了管制的产生机制,即政府管制的利益机制。“施蒂格勒把政府管制看作是一种特殊的市场,管制制度是一种特殊的商品,它的供给者是政府官员,需求者是某种社会阶层”;根据市场价值规律,“管制的购买者和供给者都按效用最大化目标行事、并按成本——收益比较原则进行选择”[7].

  在户口管理制度中,户口与社会福利紧密联系在一起,户口成为分配社会福利的主要依据,户口管理机构的审批制则是政府管制社会福利的一种主要模式。根据经济法理论中政府管制理论的基本观点,户口管理由于政府管制模式而形成了一个市场,在这个市场里,供给者是户口管理机构,需求者是想获得户籍登记的社会阶层(或社会成员);在这个“户口市场”里,供给者与需求者都为使自己利益最大化而选择自己的行为。因此,在市场经济条件下,供给者——户口管理机构的权力寻租、户口需求者为获得户口登记而穷尽一切方法的现象就都产生了。

  户籍制度的最初功能设计是人口统计与社会控制,但由于将户口分成为同的类别、并与有差别的社会福利分配制度联系在一起、加上采取了户口审批的政府管制模式,最终使得户籍制度的种种缺陷在城市化进程中暴露出来。

  四、我国户籍制度改革路径的思考

  由于户籍制度在城市化进程中所暴露出来的种种弊端与不足,改革现行的户籍制度已经成为社会各界的共识。但在关于选择户籍制度改革路径方面至今仍未达成共识,甚至有学者建议“取消户籍制度”。

  (一)消除户籍制度在城市化进程中暴露出来的弊端不以取消户籍制度为前提。首先,户籍制度的目的也即其核心功能,是人口统计与社会控制;任何一个国家都需要设置或保留人口统计的机构或智能,也需要基于人口管理的社会控制机构或职能。如果因为户籍制度引发了一些社会问题就取消户籍制度,那么国家还得建立其他的制度来替代户籍制度的人口统计与社会控制,一方面导致国家原先为施行户籍制度而作的投入成为沉淀成本,另一方面国家还得为建立、施行新的人口统计制度再花费更多的成本。

  其次,由于户籍制度已经实施多年,在我国社会上已经形成了一个成熟而稳定的“社会生态”。如果贸然取消现行的户籍制度,则可能给居民的生活与工作造成极大的不方便,甚至影响社会的和谐与稳定。

  第三,消除户籍制度在施行中暴露出来种种弊端的根源,并不是以必须以取消户籍制度为前提的。即消除户籍制度在城市化进程中暴露出来之各种问题与弊端的目标,是可以在保留现行户籍制度的前提下实现的。

  (二)在选择户籍制度改革的路径时,应当坚持“保留户籍制度的人口统计与社会控制功能,消去影响户籍制度统计失灵、阻碍社会公平进而危及社会稳定的负面因素”原则。在改革的措施方面,可以考虑为户口减负,即去掉寄存在户口上附加价值,还户口的身份凭证之本色;就能够消除户籍制度所引发的“黑人黑户”、“常住城市的暂住人口”等不公平、不正义的现象;而为“户口减负”的措施,只需要改革现行户口管理中的政府管制模式——用注册备案制代替现行审批制。

  所谓注册备案制,就是指在户口管理制度中,户口管理机构对于居民申报户口登记的,只作形式上的审查,如果申请人所提交的材料在形式上符合相关要求,即予以登记。户口注册备案制与户口审批制的最大区别,就是后者对户口登记规定了严格的限制条件(如要求出生登记申请人提供准生证、入户登记申请人提供政府其他部门的许可证件等),要求户口管理机构在办理户口登记过程中对于需要户口登记者进行严格的审查;而前者对户口登记不再规定严格的限制条件,户口登记机构对于申请户口登记的人不作严格的条件审查,只需要简单核实申请人的身份,即予登记。

  采用注册备案制的户口管理模式,能够消除现行户籍制度在城市化进程中暴露出来的种种弊端;同时,也能够促进户口与寄托在户口上的各种社会福利制度的分离。当然,采用注册备案制取代审批制的户口制度改革,可能在改革初期会对现行社会福利分配制度造成一定程度的影响,但是,随着社会的发展,社会成员平等享受政府提供的社会福利终将实现。

  【作者简介】

  姜南,在南京森林公安高等专科学校任教。

  【注释】

  [1] 【美】诺思著 陈郁等译 .经济史中的结构与变迁.【M】上海:三联出版社. 1994.

  [2] 转引陆益龙. 1949年后的中国户籍制度:结构与变迁 【J】北京大学学报(哲学社会科学版).2002(3)

  [3] 王芳,户籍改革的思考[J],江苏警官学院学报,2005(1),02.

  [4] 王金海,1000万黑户的荒诞[N],工人日报,2005-03-13.转引人民网新闻。

  http://politics.people.com.cn/GB/1026/3239339.html

  [5] 陆益龙,1949年后的中国户籍制度:结构与变迁[J],北京大学学报(哲学社会科学版),2002(2),129.

  [6] 同上。

  [7] 徐士英,竞争法新论[M],北京大学出版社,2006,第148页。


 

二、 户籍管理制度50年变迁

 

       建国以来,中国户籍管理制度的变化大致可划分为三个阶段:第一阶段,1958年以前,属自由迁徒期;第二阶段,1958年-1978年,为严格控制期;第三阶段,1978年以后,半开放期。

      1958年以前,中国没有严格的户籍管理制度,人们可以自由迁徒。1958年1月9日,经全国人大常委讨论通过,毛泽东签署一号主席令,颁布了新中国第一部户籍制度《中华人民共和国户口登记条例》,确立了一套较完善的户口管理制度,它包括常住、暂住、出生、死亡、迁出、迁入、变更等7项人口登记制度。这个条例以法律形式严格限制农民进入城市,限制城市间人口流动,在城市与农民之间构筑了一道高墙,城乡分离的“二元经济模式”因此而生成。

      户口登记条例的实施,在计划经济时期为维护新中国的稳定,发展城市工业等方面发挥过重要作用,它通过就业、教育和医疗制度把农民限制在土地上,保证了农村有足够的劳动力向市场提供低价粮食,保证城市能减轻人口负荷成本高效率运转。

      但是,随着社会经济的发展,旧的户籍制所带来的负效应日益显现。特别是改革开放以后,农村联产承包责任制把农民从土地上解放出来,农村大量的剩余劳动力涌向城市寻找就业机会,同时,随着市场经济的发展,计划经济体制下的“大锅饭”、“铁饭碗”被打破,大量高学历或有一技之长的专业人士加入到流动大军中来……据公安部和有关专家估算,1997年全国流动人口已达1.1亿。在市场经济逐渐形成的今天,人口的合理流动已成为一股不可阻挡的潮流,对四十年不变的户籍制度形成了冲击。1998年7月22日,国务院发出批转公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》。文件对当前户口管理作出了“四项改革”:

1、实行婴儿落户随母自愿的政策。对以往出生并要求在城市随父落户的未成年人,可以逐步解决其在城市落户的问题,学龄前儿童应当优先予以解决;

2、放宽解决夫妻分居问题的户口政策。对已在投靠的配偶所在城市居住一定年限的公民,应当根据自愿的原则准予在该城市落户;

3、男性超过60周岁、女性超过55周岁,身边无子女需到城市投靠子女的公民,可以在其子女所在城市落户;

4、在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及随其共同居住的直系亲属,凡在城市有合法固定的住所、合法稳定的职业或者生活来源,已居住一定年限并符合当地政策有关规定的,可准予在该城市落户。


事实上,上海、深圳、广州、厦门、海南等一些改革开放的前沿城市,早在这“四项”改革措施公布以前就实行了“蓝印户口”。上海市1994年2月施行《上海市蓝印户口管理暂行规定》,文件规定:在上海投资人民币100万元(或美元20万元)及以上、或购买一定面积的商品房、或在上海有固定住所及合法稳定工作者均可申请上海市蓝印户口,持蓝印户口一定期限后可转为常住户口;深圳市1996年1月1日开始实行“蓝印户口”政策,截至1998年3月底,深圳已办理蓝印户口3.7万多人,由蓝印户口转为常住户口7000人;广州1998年3月亦推出了“蓝印户口”,其它省市也在一定范围内实行特殊的户口政策,如苏州市在苏州工业园区实行四种类别(聘用类、购房类、纳税类、投资类)的“蓝印户口”。北京由于特殊的首都身份,户籍制度改革相对比较谨慎,但是,北京也于今年6月年推出“工作寄住证”,凡在北京市高新技术企业或跨国公司总部及研发中心工作的外地人员,符合一定条件者,由企业提出申请,可办理“北京市工作寄住证”,持证者在购房、女子入托、入中小学等方面享有北京市民待遇,持寄住证三年者,经企业申请并报市人事局审批可转为北京市正式正式户口。


        人口流动是社会发展的必然结果,快速的经济发展必然产生大量的人口流动,美国、澳大利亚、香港等国家和地区都是世界上人口流动量大,人员迁徒最频繁的国家和地区,同时也是经济高速发展之地。正如人口学专家研究表明:合理的人口流动能促进商品经济的发展,有利于人才交流和劳动力资源配置。为实现公民的择业、居住以及迁徒自由,国家正采取多种措施鼓励、支持和引导人口的正常、合理流动,中国未来的人口管理制度将更灵活,更理性,更符合现代经济发展的需要。




 

三、 广东新户籍制度改革有序进行中

 

  2015年7月7日,广东省公安厅发布了《进一步推进户籍制度改革的实施意见》,广东新户籍制度改革有序进行中,提出到2020年,基本建立与全面建成小康社会相适应,有效支撑社会管理和公共服务,依法保障公民权利,以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度;全省努力实现1300万左右的农业转移人口和其他常住人口在城镇落户,其中包括省内人口600万,省外流动人口700万。此举使得呼唤多年的户籍制度改革在广东有了实质性进展。

  这是一部“粤味”十足的实施意见。长期以来,广东在推进户籍制度改革的过程中,不仅遇到了全国普遍面临的城乡二元格局问题,还面临着流动人口规模庞大的特殊难点。据统计,2014年,广东全省有流动人口3495万人,其中来自省外2433万人,居住5年以上的有552万人。因此,解决流动人口存量问题,是广东省此次户籍制度改革的重点。围绕这个重点,意见突出了政策调整、管理创新、民生与人才引进以及促进公共服务均等化四个方面的特色,通过进一步调整户口迁移政策,来解决城市人口分布及结构问题。

  根据省内各城市经济发展程度和人口迁移的压力,意见进一步细化明确了21个地级以上市的基本落户条件。首先是全面放开建制镇和小城市落户限制。除广州、深圳、珠海、佛山、东莞、中山市外,在县级市市区、县人民政府驻地镇和其他建制镇有合法稳定住所的人员,本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等,可以在当地申请登记常住户口。

  其次,有序放开部分中小地级市落户限制。在河源、韶关、梅州、汕尾、阳江、肇庆、清远、潮州、云浮等市的城区合法稳定就业满3年并有合法稳定住所,同时按照有关规定参加社会保险满3年的人员,本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等,可以在当地申请登记常住户口;其中综合承载压力较小的城市,还可以适当放开就业和参加社会保险的年限限制。汕头、惠州、江门、湛江、茂名、揭阳等6个市城区人口数量虽然达到大城市以上的规模,但是城区面积较大,人口承载压力并不大,则参照中小城市落户政策执行。

  此外,逐步调整珠三角部分城市入户政策。珠海、佛山、东莞、中山等城市的落户要求申请者需有合法稳定住所,且合法稳定就业及参加社会保险均满5年。满足条件的本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等,可以在当地申请登记常住户口。其中珠海属于经济特区,毗邻港澳,人口压力较大,拟适度控制落户节奏。

  至于人口超过1000万的特大城市广州、深圳,则需严格控制人口规模,重点吸纳本地经济社会发展急需的各类型专业人才落户。

  广东还将在促进公共服务均等化方面提出更多的改革措施。如推动城乡教育事业均衡协调发展,建立完善覆盖城乡惠及全民的社会保障体系,加快统一城乡居民卫生计生服务制度,加快住房保障制度改革等。通过加大统筹调配现有各项资源、改革配套政策措施来解决公共服务和基础建设不足的问题。


 

四、 国务院:关于户籍制度改革的意见

 

  近日,国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》(以下简称《意见》),部署深入贯彻落实党的十八大、十八届三中全会和中央城镇化工作会议关于进一步推进户籍制度改革的要求,促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化,稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。《意见》的出台,标志着进一步推进户籍制度改革开始进入全面实施阶段。(《意见》全文见第八版)

  一、《意见》明确了进一步推进户籍制度改革的指导思想、基本原则、发展目标、政策措施和实现路径,要求适应推进新型城镇化需要,进一步推进户籍制度改革,落实放宽户口迁移政策。

  统筹推进工业化、信息化、城镇化和农业现代化同步发展,推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展。统筹户籍制度改革和相关经济社会领域改革,合理引导农业人口有序向城镇转移,有序推进农业转移人口市民化。

  二、《意见》指出,改革要坚持积极稳妥、规范有序,坚持以人为本、尊重群众意愿,坚持因地制宜、区别对待,坚持统筹配套、提供基本保障。

  到2020年,基本建立与全面建成小康社会相适应,有效支撑社会管理和公共服务,依法保障公民权利,以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度,努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。

  三、《意见》就进一步推进户籍制度改革提出3方面11条具体政策措施。

  一是进一步调整户口迁移政策。全面放开建制镇和小城市落户限制,有序放开中等城市落户限制,合理确定大城市落户条件,严格控制特大城市人口规模,有效解决户口迁移中的重点问题。

  二是创新人口管理。建立城乡统一的户口登记制度,建立居住证制度,健全人口信息管理制度。

  三是切实保障农业转移人口及其他常住人口合法权益。完善农村产权制度,扩大义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、住房保障等城镇基本公共服务覆盖面,加强基本公共服务财力保障。

  四、《意见》强调,进一步推进户籍制度改革,是涉及亿万农业转移人口的一项重大举措。

  各地区、各有关部门要深刻把握城镇化进程的客观规律,切实落实户籍制度改革的各项政策措施,防止急于求成、运动式推进。各省、自治区、直辖市人民政府要抓紧出台具体改革措施并向社会公布,各有关部门要按照职能分工,抓紧制定相关配套政策。

 

五、 北京进一步推进户籍制度改革的实施意见

 

  近日北京市政府对外公布了《进一步推进户籍制度改革的实施意见》,其中提出了完善户口迁移政策、创新人口服务管理、保障合法权益等方面。

  北京市人民政府关于进一步推进户籍制度改革的实施意见

  京政发〔2016〕43号

  各区人民政府,市政府各委、办、局,各市属机构:

  为深入贯彻落实《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》(国发〔2014〕25号),切实加强人口服务管理,稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖,努力建设国际一流的和谐宜居之都,现就进一步推进本市户籍制度改革提出以下实施意见。

  一、总体要求

  (一)指导思想

  深入贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神,深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话和对北京工作的重要指示精神,牢牢把握首都城市战略定位,按照中央关于严格控制特大城市人口规模的要求,统筹户籍制度改革和相关经济社会领域改革,促进人口与经济社会、资源环境协调发展。

  (二)基本原则

  ——坚持总量调控,更加注重结构优化。按照有序疏解非首都功能、优化提升首都核心功能要求,严守人口总量红线,着力优化调整经济结构和空间结构,积极推动“人随功能走、人随产业走”,不断降低中心城区人口密度。

  ——坚持规范有序,更加注重合理引导。改进现行落户政策,进一步完善各类落户渠道的统筹机制;实施积分落户制度,合理引导长期在京稳定就业和生活的常住人口落户预期和选择。

  ——坚持统筹配套,更加注重权益保障。统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化,不断完善公共服务配套政策,建立与本市经济社会发展水平相适应的公共服务提供机制。

  (三)工作目标

  进一步完善户籍管理政策,建立城乡统一的户口登记制度,实施居住证制度,加快建设实有人口和常住人口动态监测平台,稳步扩大城镇基本公共服务覆盖面。到2020年,全市常住人口控制在2300万人以内,城六区常住人口在2014年基础上下降15个百分点左右,人口区域布局更趋合理,人口服务管理水平明显提升;基本建立与全面建成小康社会相适应,有效支撑社会管理和公共服务,依法保障公民权利,以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度。

  二、完善户口迁移政策

  (四)建立户口迁移政策统筹机制

  按照总量控制、结构调整、适度从严的原则,推进建立各类落户渠道和政策的统筹机制,分类完善落户标准和政策,严格规范户口审批管理。研究“户随人走”的户口迁出政策。

  (五)实施积分落户制度

  贯彻执行好本市积分落户政策,建立政策实施会商和联动审核机制,规范操作流程,按照总量控制、公开透明、有序办理、公平公正的原则,有序推进长期在京稳定就业和生活的常住人口落户工作。

  (六)完善人才落户政策

  适应构建“高精尖”经济结构需要,实施更加开放的人才引进政策,健全高层次人才、紧缺急需人才落户制度,吸引海内外高层次人才在京创新创业。

  三、创新人口服务管理

  (七)建立城乡统一的户口登记制度

  取消农业户口和非农业户口性质区分,统一登记为居民户口,体现户籍制度的人口登记管理功能。建立与统一城乡户口登记制度相适应的教育、卫生计生、就业、社保、住房、土地及人口统计制度。

  (八)实施居住证制度

  贯彻执行好本市居住证制度,符合条件的外地户籍来京人员,可以到居住地公安派出所或者公安机关委托的来京人员社区登记服务机构申领《北京市居住证》。建立健全以居住证为载体的基本公共服务和便利提供机制。

  (九)健全人口信息管理制度

  统筹整合各部门人口数据,加快建设全市实有人口和常住人口动态监测平台,为城市管理和人口调控提供支撑。分类完善劳动就业、教育、收入、社保、房产、信用、卫生计生、税务、婚姻、民族等信息系统,逐步实现跨部门信息整合和共享。加强各区及街道(乡镇)流动人口和出租房屋管理办公室建设,强化流动人口信息采集和登记工作,提高流动人口服务管理能力和水平。

  四、保障合法权益

  (十)完善农村产权制度

  加快推进农村土地确权、登记、颁证,依法保障农民的土地承包经营权、宅基地使用权。推进农村集体经济产权制度改革,加强农村集体资产监督管理,维护集体经济组织和成员的合法权益。进一步建立健全农村产权流转交易服务体系,推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。

  (十一)稳步扩大基本公共服务覆盖面

  进一步健全基本公共服务体系,不断优化基本公共服务布局,提升基本公共服务保障能力和水平。居住证持有人依法享有劳动就业、参加社会保险、缴存提取和使用住房公积金等权利,按照规定享有义务教育、基本公共就业、基本公共卫生和计划生育、公共文化体育、法律援助等基本公共服务。积极创造条件,稳步扩大居住证持有人享有的公共服务范围,并逐步提高服务标准。

  (十二)加强基本公共服务均等化财力保障

  完善促进基本公共服务均等化的公共财政体系,合理划分市级事权、市与区共同事权和区级事权,建立事权和支出责任相适应的制度。根据各区功能定位、资源环境承载能力、经济发展水平、资源禀赋、人口总量和密度等,充分考虑人均占有资源情况,完善一般性转移支付分配政策,推动各区均衡发展和基本公共服务均等化。

  五、切实抓好组织实施

  (十三)强化组织领导

  充分发挥本市户籍制度改革工作协调小组作用,统筹协调解决改革中的重点难点问题。市政府各有关部门要按照职责分工,抓紧研究制定相关配套政策措施。市发展改革委、市公安局要加强跟踪评估和督查指导。

  (十四)加强宣传引导

  户籍制度改革政策性强,社会关注程度高,各区政府、市政府各有关部门要加强宣传引导,准确解读户籍制度改革及相关配套政策,合理引导社会预期,积极回应社会关切,广泛凝聚共识,为做好户籍制度改革营造良好的社会环境。

  北京市人民政府

  2016年9月8日

 

六、 户籍制度不能轻言完全取消

 

  户籍制度一刀切取消对农民其实是一种伤害,努力方向是城乡等值,让居住在城市与居住在农村的居民享受同等的公共品服务,并且从长远来看逐步减少在农村居住的居民。

  一阵子两会即将召开之际,数十家中文媒体搞联合社论,与外媒联合炒作中国户籍制度,上纲上线 ,要求一股脑地取消户籍制度, 心情可以理解,但方法不可取,有点太着急太上纲上线了。

  如果忽视了户籍制度背后的东西,仅仅改变叫法,而与之相关的社保、教育等改革不配套都不动,搞大跃进式的改革,比如就象目前有些地方做的,通过一纸公告,就宣布本地不再分城市与农村户籍了,都是居民。而居住在农村的居民没有得到任何丝毫的好处,这样的户籍制度改革其实对农民也是一种伤害, 对农民一点好处没有。农民会讲,我还是呆在农村的农民,我当农民这么多年,现在什么都没给我,也没有把我移到城市去住,就叫居民了?这负责任吗?目前大家之所以住到城里去,就是因为户籍制度背后的东西太多,住在城市与住在农民所拥有的公共资源差距太大,这个才是最核心的东西。如果这个东西不改,泛泛只取消一个说法。这种改革还是别要。

  其实真正的户籍制度改革,必须要改变户籍背后的东西,比如改革目前城乡公共资源拥有差距太大,或者农村居民太多,要让一大部分农民到城市永久定居,把大部分的农民从农村转移出去,这样的户籍制度改革才是农民最欢迎的,仅改革一个叫法的户籍制度改革是假改革,要下力气把农民从农村转移到城市去住,减少农民在农村居住,这才是最根本的。

  户籍制度改革与减少农民数量应该联在一起,不能一宣布了事。搞形式主义改名称,其实不单帮不了农民,真要是全改了,是害农民。最少现在是一个农民户口,城市化一统计发现仅28%的人有城市户口,虽然城市化率已达46%,也就是说在城市居住的18%的人还没有变成城市居民,需要解决他们的问题。然后下一步,再把中国的城镇化率慢慢地提高,向发达国家靠近,比如达到70-80%,用十几年的时间。最好这个数字可以成为一个时间表。如果按目前这些跃进的做法,统统宣布中国不存在户籍制度了,都叫居民了,农民并没有得到任何的改进,这究竟是帮助农民还是害农民?

  户口背后所挂钩的东西如果没有得到有效的解决,仅仅是登记制度变化,而背后的实质性内容不调整的话,这个改革的价值就大打了折扣。户籍制度背后的东西,包括教育升学、就业最低工资、社保等等附加了不少的含金量,过去放开户籍制度的几次改革都以失败而告终,这个教训还是应该记着的。郑州市的中小学曾经不分户籍都接受,由于郑州拥有河南最好的中小学教学资源,结果郑州市的中小学教室爆满,把孩子送到郑州上中小学的都是河南有钱有势之人,无形中又增加了人与人之间的差距。郑州的户籍教育制度改革以叫停而告终。

  政府工作报告中温家宝总理在阐述农村问题时提到,“推进户籍制度改革,放宽中小城市和小城镇落户条件”,“让符合条件的农业转移人口逐步变为城镇居民。” 户籍制度,从去年的农村经济工作会议,到今年的一号文件和政府报告,都把它作为一个重要问题提出。对于户籍制度放开,之前一些人有很大期待,但今年的报告重点还是在推动,不像想象的一下子就放开。这个做法是对的,户籍制度改革的核心方向应该是城乡统筹,城乡一体化,城乡等值,让居住在城乡的居住享受到同等的公共服务,并且逐步地减少农村居民数量。

 

七、 公安部谈户籍制度改革

 

  核心内容公安部谈户籍制度改革:户籍制度改革的重点在于促进常住人口有序实现市民化;户籍制度改革的难点点在于户籍附着利益较多需逐步剥离;户籍制度改革的原则在于不能把农业转移人口“被落户”;户籍制度改革的目标在于以合法住所职业为户口迁移条件。

  十八届三中全会关于“加快户籍制度改革”的部署,受到社会高度关注。加快户籍制度改革的重点和难点在哪里?需要把握哪些原则?有没有路线图和时间表?就这些热点问题,记者日前专访了公安部副部长黄明。

  【改革重点】促进常住人口有序实现市民化

  记者:十八届三中全会要求“加快户籍制度改革”,加快户籍制度改革的重点在哪里?

  黄明:加快户籍制度改革,是党的十八大和十八届三中全会部署的一项重点改革,是推进中国特色新型城镇化的一项重大任务,是实现亿万农业转移人口“市民梦”的一项重大举措。刚结束的中央城镇化工作会议,明确提出要推进以人为核心的城镇化,把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。

  户籍制度改革重点是要通过调整完善户口迁移政策,促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化,主要任务是解决已经转移到城镇就业的农业转移人口落户问题,稳步提高户籍人口城镇化水平,稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。

  【改革难点】户籍附着利益较多需逐步剥离

  记者:加快户籍制度改革的难点体现在哪些方面?

  黄明:改革开放以来,户籍制度改革一直在进行,也取得了一定成效,但一些深层次矛盾和问题还没有解决。

  一是户籍上附着的利益较多,需要逐步剥离。户籍管理制度本身的改革并不复杂,核心的问题在于许多公共服务和社会福利政策与户籍挂钩,而且形成的时间久,涉及的领域多,协调的难度大,需要配套改革、协力攻坚。

  二是城乡之间、地区之间、城市之间的差别较大,需要合理引导。直辖市、副省级城市、省会市和东部城市资源优势明显,吸引大量流动人口聚集。这些城市普遍人口增长与资源、环境矛盾加剧,环境污染、交通拥堵等“城市病”问题比较严重,承载压力较大。中小城市和小城镇发展空间广阔、潜力很大,但产业支撑和公共服务功能还需要一个发育的过程,吸引人口集聚的能力不足。这就需要加强政策引导、产业引导和观念引导,加快产业布局调整,加快发展中小城市,有重点地发展小城镇,引导人口就地就近转移就业,逐步实现人口的合理均衡分布。

  三是各类群体的诉求不同,需要统筹兼顾。户籍制度改革涉及千家万户,要突出重点、兼顾一般、分类分步有序推进。[page]

  【改革原则】不能把农业转移人口“被落户”

  记者:针对这些重点、难点问题,改革需要把握哪些原则?

  黄明:当前,加快户籍制度改革,必须把握一些重要原则:

  一要尊重意愿。要坚持以人为本,充分尊重群众自主定居的意愿,群众要不要进城、进哪个城、何时进城,都要让群众自主选择,不能把农业转移人口“拉进城”、“被落户”。要逐步提高基本公共服务水平,切实保障农业转移人口及其他常住人口的合法权益。

  二要分类实施。国家层面作出政策安排、明确总体要求,由各地根据不同地区资源环境综合承载能力和发展潜力,因地制宜制定具体办法,并向全社会公布,让农业转移人口及其他常住人口了解不同城市的落户条件,合理安排自己的未来,给大家稳定的预期和希望。

  三要有序推进。要优先解决存量,有序引导增量。既要积极、又要稳妥、更要扎实,不刮风、不冒进、不搞运动。

  【改革目标】以合法住所职业为户口迁移条件

  记者:加快户籍制度改革有没有具体的路线图和时间表?

  黄明:十八届三中全会对加快推进户籍制度改革明确了路径和要求。公安部会同国家发改委等12个部门组成工作班子,在广泛深入调研和总结各地经验的基础上,研究提出了具体的政策措施,形成了《关于加快推进户籍制度改革的意见》稿,并分赴部分省区市听取意见。目前,正在根据中央城镇化工作会议精神和各地意见对《意见》稿修改完善。总的考虑是,整个户籍制度改革工作要遵循规律、因势利导、统筹配套、有序推进,确保取得好的效果。待报中央审批和部署后,我们将会同有关部门抓好组织实施,由各地因地制宜研究制定差别化的落户政策和实施方案。

  加快户籍制度改革的进程,要与全面建成小康社会相适应,与推进新型城镇化进程相一致。具体到户籍制度本身,到2020年,要基本形成以合法稳定住所和合法稳定职业为户口迁移基本条件、以经常居住地登记户口为基本形式,城乡统一、以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度。[page]

  【人口管理】取消身份差别城乡户口统一登记

  记者:十八届三中全会《决定》提出要“创新人口管理”,对此公安部有何考虑?

  黄明:创新人口管理,是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求。目前,需要与加快户籍制度改革同步,抓紧建立和完善三项制度:

  一是建立城乡统一的户口登记制度,取消城乡居民的身份差别,为消除城乡壁垒、推进城乡发展一体化创造有利条件。

  二是建立实施居住证制度,以居住证为载体,建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制,解决好暂不具备落户条件或者不愿落户城镇人口的教育、就业、医疗等基本公共服务保障问题;建立完善与居住年限等条件相挂钩的积分落户制度,为公平有序落户提供阶梯式政策通道;同时,为城市编制经济社会发展规划、制订公共政策等提供依据。

  三是健全实际居住人口登记制度,建设和完善覆盖全国人口的国家人口基础信息库,为跨地区人口流动服务和管理提供支撑,努力做到人口流动到哪里,服务和管理就跟进到哪里。

 
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