沈美萍

内容提要：银行和储户究竟应由哪一方承担存款冒领纠纷案件中身份证件真伪的证明责任,理论上和实践中均存在着争议，本文试结合证明责任分配的相关理论，对此类案件中纠纷各方承担的证明责任予以厘清，期望为实践中的具体操作提供有益的理论借鉴。主题词：存款冒领纠纷身份证件真伪证明责任一、问题的引出日常生活中，因存款被冒领而引起纠纷的案件已不鲜见。此类案件属存单纠纷的一种，是因存单持有人与银行间存在真实的存款关系，他人用假身份证件办理挂失尔后支取存款，而真实存单持有人依约要求兑付时，银行拒绝兑付而产生的纠纷。银行对储户的存款安全负有不可推卸的责任。如果银行由于工作失误，违反操作规程而使存款被他人冒领，则其行为显然是违约行为，且在此类案件中银行要对其在支付存款中有无过失承担提供证据的责任；但如果银行有证据证明其并未违反操作规程，则问题的焦点便集中到了在挂失过程中银行对当事人的身份证等相关有效证件真伪的审查上面。而此时银行如证明其已审查了法定要件，尽到了审慎义务；同时储户也有足够的证据证明其身份证等相关有效证件在此期间未交与他人，则银行与储户就均不能通过举证方式证明挂失时银行所审查的身份证件的真伪。然而，在此种情况下，依法院不得以事实不清为由拒绝裁判的原则，法院仍然必须依证明责任规则对此做出判决，因此产生了该类案件证明责任的分配的深层次问题。按照德国著名民事诉讼法学家汉斯.普维庭教授对事实真伪不明的界定，结合存款冒领纠纷案件的特点分析，涉及身份证件真伪不明的前提条件是：（1）储户（原告）提出有利本证，认为本人对身份证件进行了良好地保管；（2）银行（被告）则提出了实质性的反证，认为已尽了审查的义务；（3）对身份证件真伪这一事实确有证明必要；（4）用尽合法、可能手段仍无法获得心证；（5）口头辩论已经结束，而法官心证不足的情况仍然无法改变。二、民事诉讼中证明责任的理论剖析证明责任有主观证明责任和客观证明责任之分。客观证明责任，是指法律规定当事人因其主张赖以存在的要件事实真伪不明而承担的败诉风险，在本质上属于法律责任的一种，其适用也仅与法律适用发生联系。它“早已经由法律事先设定好了，……总是抽象证明责任，绝不可能是具体的证明提供责任，因为它与具体的诉讼活动无关，仅当在要件事实真伪不明时，才应当借助于客观证明责任对实体争议做出裁判”。1主观证明责任，是指当事人为满足法官对事实认定的需要而承担的提供证据的责任，只在具体诉讼中发生，并随法官心证而可在当事人间发生转移，本质上属于证明评价的内容，只与法官心证发生联系。2由以上分析可知，客观证明责任才是严格意义上的证明责任，即当事人因要件事实真伪不明时承担的法律责任。证明责任裁判的关键问题，便是证明责任的分配。证明责任的分配是指法律规定由何方当事人承担证明责任。证明责任的分配直接关系到事实要件真伪不明时由谁来承担败诉不利后果的问题，因此在证明责任体系中居于极端重要的地位。关于证明责任的分配，历来存在着多种学说。其中，以罗森贝克的法律要件分类说为通说。虽然自罗氏的法律要件分类说提出以来，有不少学者对其进行了批评并提出了新的观点，但时至今日，大陆法系国家还尚未有任何一种证明责任分配的理论能够取代法律要件分类说。罗氏的法律要件分类说确定的分配标准已几乎为所有大陆法系的国家立法所采纳，并且得到了判例的支持。罗森贝克的法律要件分类说的分配标准，是依据任何人都对有利于自己的事实要件承担证明责任这一规则，由主张权利的当事人，应就权利发生规范的要件事实负举证责任；否认权利的当事人，应就权利妨害规范、权利受制规范和权利消灭规范的要件事实负举证责任的分配原理构成。这种分配标准“不仅在当事人之间产生了武器对等原则、同等分配败诉危险或机会均等原则，而且还有助于防止实现权利的极度困难化和极度地拒绝裁判”，3是衡平思想和分配性正义理论在证明责任分配上的体现。三、存款冒领纠纷案件身份证件真伪的证明责任分配思考对于存款冒领纠纷中身份证件真伪的举证责任分配正可以按照罗森贝克法律要件分类说的分配标准进行。此类案件涉及的民法理论是对债权准占有人的清偿（或给付）问题，这在我国目前的民事立法中尚无明文规定。债权准占有人，是指持有债权文书并依债权文书行使债权的非债权人。在存款冒领纠纷中持有存款人身份证件（不管真伪）而先办理挂失尔后支取存款本息的第三人即是。对债权准占有人的清偿（或给付），是指债务人善意无过失对债权准占有人的清偿（或给付）为有效的制度。1其成立应当具备三个要件：一是已经客观履行了给付义务；二是债权准占有人持有合法的债权文书；三是债权人履行债务善意无过失。存款冒领纠纷中，银行当然主张对债权准占有人给付的存在，这就要求银行作为债务人，对其履行债务时善意无过失进行举证，具体讲就是要对其是否对身份证件的真伪进行了有效审查举证。若银行未能对其审查行为进行有效举证，就不能证明其履行债务时是善意无过失，其对债权准占有人的给付的主张就不能成立，银行就要承担败诉的后果；相反，银行若可以对其审查身份证件行为进行有效的举证，同时储户也有证据证明自己的身份证件与冒领行为无任何联系，此时便出现了身份证件真伪不明的情况。对此时证明责任承担的问题存在着两种针锋相对的观点。第一种观点是认为银行应承担证明责任，这也是我国目前审判实践中所经常采纳的观点。此观点认为，银行在办理挂失手续时，虽然有中国人民银行关于储蓄机构只审查身份证件的形式要件，不负鉴别证件真伪责任的相关规定，但人民银行的规定只是银行内部的操作规范，不能运用于审判实践。同时，存款合同为标的物所有权转移的合同，存款合同的标的物货币为种类物，存款人将货币交付银行后，货币所有权及其风险责任即发生转移。在办理挂时手续时只审查挂失人身份证件的形式要件，能够及时保证存款的安全，但存单被他人用假身份证件支取款项，此时再适用上述关于挂失的规定，就明显有悖于民事活动所应遵循的公平原则。而且，存款合同原本就属于格式合同，储户相对于银行本就处于弱势地位，再依据银行内部行业规定，把存单挂失后在无任何有效证据的情况下，被他人提前支取的风险责任转嫁给储户，也是不公平的。因此，应当由银行承担身份证件真伪不明时的证明责任。前述观点从一定意义上讲有其成立依据，但深究之下即可发现，其赖以成立的依据多带有浓厚的感情色彩，总是立足于储户所谓的弱势地位，而未从证明责任成立的基础加以考虑。基于上述认识，笔者认为另一种观点即银行不承担身份证件真伪不明时的证明责任是有其合理性的，应由储户承担此情况下的证明责任。首先要对有效身份证件的概念和范畴做出界定。有效，一般是指能够实现预期目的。根据《中国人民银行关于加强金融机构个人存取款业务管理的通知》，“预期目的”是为了加强对金融机构人民币个人存取款业务的管理，防范金融风险，保护存款人的合法利益。显然，有效身份证件应是真实的身份证件，是由法定组织制发的用于证明当事人和身份的书面凭证，其应当具备一定的法律要件：（一）在法定范围内。法定范围是指法律、行政法规、规定和银行业务规程明确列举的，能够用于存取款的各类证件的总和，对此，《储蓄管理条例》、《中国人民银行关于执行〈储蓄管理条例〉的若干规定》、《个人存款账户实名制规定》以及央行对存款实名制所做的进一步解释中做出了详细、具体的规定。（二）由法定组织制发。法定组织是指依法组建的法人或者其他合法组织。法定组织有权制发相关证件，以证明当事人的身份。此乃证件有效性的关键之所在，伪造证件实质上不具备此要件。（三）内容完备准确。证件一般包括三部分内容：一是证件名称；二是制发证件的法定组织在证件固定位置加盖的印章；三是依法设定的证件项目。（四）在有效期限内。有效期限是指指发证件的组织规定的证件生效和失效的起止时间。在对有效证件所应具备的法律要件予以厘清之后再来分析银行的审查义务就比较清楚了。根据《中国人民银行关于办理存单挂失手续有关问题的复函》第3条之规定，储蓄机构在办理挂失手续时，对身份证件只进行形式审查，不负有鉴别身份证件真伪的责任。形式审查，即审查身份证件所用材料和记载的内容在表面上是否符合身份证件管理部门的规定即可。对于银行业务人员而言，审查责任只局限于证件是否属于规定的范围、证件内容是否完备、是否在有效期限内、是否为对应的发证机关颁发、与预留的开户证件资料是否一致即可，至于证件的所用材料和发证机关盖章的真实性属于实质性审查的范畴，银行没有核实的义务，对此，从公平的角度考虑，只应以社会的一般鉴别能力为标准赋以银行识别义务。另一方面，央行关于形式审查的规定在操作上却面临着种种尴尬。由于上述规定只表现在对邮电部门的复函中，在法律效力上最多只具有规章的效力，所以在法院审判中，仅具有参照的法律效力，而不能作为判案的必要依据。因此法院在审理此类纠纷时，常常并不考虑央行的上述规定，利益权衡上更倾向于保护储户的利益而非银行的利益。同时2000年11月最高院颁布的《关于审理票据纠纷案件若干问题的规定》第69条规定：“付款人或者代理付款人未能识别出伪造、变造的票据或者身份证件而错误付款，属于票据法第57条规定的‘重大过失’，给持票人造成损失的，应当依法承担民事责任。”从此规定可看出，票据诉讼中银行应对身份证进行实质性的审查。此规定实施之后，法院在银行对身份证件审查义务问题上态度更为明确，大有从票据诉讼的实质审查向一般存取款纠纷诉讼推广适用之趋势。正是由于法院的上述态度，则银行在存款冒领纠纷中屡遭败诉也就不足为奇。实质上，这是一种对证据距离认识不清的表现。银行虽然应对身份证件进行审查，但对于每一次审查来说，储户比银行更清楚所持身份证件的真伪。如果单纯认为银行在对身份证真伪的审查上技高一筹，实质上是构成了一种反向歧视，把维护储户的利益建立在对银行利益的损害之上。从公平的角度看，不应由银行承担实质审查的义务。身份证件的鉴别需要较强的专业技能和水平，而银行既不是身份证件的发证机关，也不是具有专业鉴定职能的鉴定部门，客观上并不具有判断身份证件真伪的专门技能和人员；而且我国目前制作的身份证件科技含量低，极易伪造并以假乱真，不仅社会公众难以鉴别真伪，即使经过特殊训练的专业技术人员仅凭目测也并非易事。1同时，我国现行法律中并没有要求银行对身份证件进行实质审查，包括2000年国务院发布的《个人存款账户实名制规定》中也没有规定银行负有实质审查或者向发证机关核对身份证件的义务。同时，实名制规定的实名证件于以前的有效证件相比还增加了不少，这使得银行更难以防范伪造证件。四、结语由此可见，当身份证件真伪不明时，让银行承担证明责任，既不合理，也欠缺法律依据，其结果将会把银行置于一种十分不利的境地，要求银行每办理一笔业务都要到发证机关去核实身份证件的真实性是不现实的；一方面难以防范不法分子肆无忌惮地通过伪造身份证件诈取银行资金的行为，特别是在储户与不法分子恶意串通相互勾结的情形下，银行就更加无处设防，从而面临双重付款的风险；另一方面会使储户保密的观念减弱，这样由于储户随意的泄漏存款信息将使银行审查成本的增加，从而导致银行运营成本的大量增加，最后结果将是整体效益的下降。所以，在当前身份证件极易伪造且难辨认的情况下，存款信息的保密相对于身份证件的审查具有更为重要的意义。如果储户存在泄漏存款资料的过失，那么其就更应承担存款冒领纠纷中身份证件真伪不明的证明责任。在诉讼过程中，证明责任的这一合理分配对于银行进行有效抗辩并主张自身的合法权益是至关重要的。

内容提要：税收法定主义原则几乎是所有法治国家所共同确立的一项税法的基本原则，但是从我国现行的税收立法中却不能得到体现，尽快确立该原则已是人们的共识，也是现实的需要；另一方面，从我国的税务实践和完善我国分税制财政体制的角度出发，承认地方的税收立法权也是必要的。在借鉴外国经验的基础上，作者努力寻找一条协调税收法定主义和承认地方税收立法权两者之间冲突的途径。关键词：税收法定主义原则税收立法权税收立法体制（一）关于税收法定主义原则对于国家的起源问题，长期以来人们一直在争论，但有一点却是不争的，即财政是为了满足国家实现其职能的需要，随着国家的产生而产生的。而税收是最主要的国家财政收入来源，因此，可以说税收是一个国家机器得以正常运转的决定性前提条件。国家的征税行为无疑是与人民的财产权利密切相关的。在近代资产阶级革命中，资产阶级为了使其财产权不受侵犯，在“民主”、“自由”的呼声中提出并随着革命的胜利最终确立了该原则。该原则最早表现在1215年的英国，表现为税收的开征必须经过议会的批准，否则，议会具有否决权，是行政权和立法权的平衡。随着该原则在1689年英国的《权利法案》中确立并延续到今天，已主要表现为税收的开征必须经过立法机关的立法批准。税收法定主义的“法”作如何理解？是广义上的法（包括法律、法规、规章）还是单指由最高权力机关通过的法律？笔者认为，将其理解为仅指由最高权力机关制定的法律更能符合该原则确立的宗旨。具体说来，税收法定主义原则一般应包含以下几点内容：首先，课税要素应当法定。课税要素包括纳税人、税目、税率、纳税环节、纳税期限、纳税地点、减免税、税务争议、法律责任等内容，这些都应在法律中加予明确规定，不能产生歧义，不能有模糊规定，要求税务机关、征税人员严格执行，而不能自由裁量。其次，征税行为的合法性。一方面，税法规定开征的税种，税务机关一律应当征收；另一方面，税种的设置和新税种的开征必须由法律进行规定，没有法律的依据，征税机关不能开征。两方面都要求不允许征、纳双方进行协议予以变更，且征收、纳缴的行为都必须符合程序上的规定。第三，税务的争议解决程序也必须有法律明确规定。那么，税收法定主要原则是否已在我国确立了呢？不妨从我国现行的税收立法作一番简单的分析，才做最后的结论。从宪法的角度看，《中华人民共和国宪法》仅仅在“公民的基本权利和义务”一章的最后一条（第56条）中规定：中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务。这一条把纳税作为公民的义务规定在宪法之中，而不是从保护公民作为纳税人的权益这个角度出发，这是与税收法定主义原则的宗旨不一致的。单纯地把纳税规定为公民的义务，最后只会引发公民的抗税心理。因此，我们无法找出税收法定主义原则的宪法性依据。从法律的角度看，我国只有《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》（由全国人大通过）、《中华人民共和国个人所得税法》（由全国人大通过）、《中华人民共和国税收征收管理法》（下面间称《税收征管法》，由全国人大常委会通过）三部法律。《税收征管法》第三条规定：税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行，法律授予国务院规定的，依照国务院制定的行政法规的规定执行；任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定，擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税的决定。该法在“法律责任”一章中也做出了一些程序性的规定。但我们知道，《税收征管法》其实只是一部税收程序法，以上规定也只是从程序的角度入手，没有、也不可能涉及实体的内容，显然也并未涉及到我们上面所谈及的税收法定主义原则的一般性内容的全部。因此，也不能说《税收征管法》中确立了税收法定主义原则。除了上文所述的，《中华人民共和国外国投资企业和外国企业所得税法》和《中华人民共和国个人所得税法》是由全国人民代表大会通过的法律以外，其它的几部税种法都是通过授权立法方式由国务院通过行政法规的形式出现的，还未完成正式的立法程序。税收的授权立法已经是当今世界的一种普遍现象，但综观各国立法，都并不是将整个立法权全部授予行政机关，并不是“空白授权”，而是应该有一系列的条件限制，并通过法律的形式明确规定。笔者认为，这种授权立法的效力虽高于一般的行政法规，但仍不是税收法定主义中的“法”。在已经开征的22种税种中，只有两部完成了正式立法，而其它税种全部只是通过“暂行条例”、“规定”、“办法”进行规定的。这与税收法定主义原则的要求还有很大的距离。综上所述，我国的税收立法虽然已经逐渐步入轨道，但是还未最终确立税收法定主义原则，鉴于税收法定主义原则在保障人民财产方面的巨大作用以及世界税收立法的趋势，确立该原则已是我国税收立法的当务之急。(二)关于地方的税收立法权地方税收立法权是相对于中央税收立法权而言的，指地方政府是否能够通过其权力机关立法征税，并以法律形式确立具体税制的权力。这是采取分税制国家所必须解决的问题。对于是否承认地方政府的税收立法权，目前实行分税制的国家中，有这样三种模式：一种是赋予地方政府对地方税的税收立法权，如美国、加拿大等联邦制国家所采取的模式；一种是地方政府不享有地方税的税收立法权而统一归中央政府掌握，如韩国；另一种是一定程度上、一定范围内赋予地方政府对地方税的税收立法权，如日本[1]。我国也是实行分税制的国家，那么，我国是否有承认地方税收立法权的必要呢？笔者认为，承认地方税收立法权在我国现阶段是十分必要的，这样做可以解决目前的几大问题：1、承认地方政府的税收立法权，有利于调动地方课征的积极性。按税收的管理权分，我国的税收可分为中央税、共享税和地方税，中央税和共享税由中央征收。其中，中央为了保障其宏观调控职能的实现，拿去了税款总额中的大部分，地方享有的只是小部分。由于我国国土面积较大，地方之间的差异也较大且发展不平衡，因此，税源也存在着很大的差异。地方没有地方税的立法权而统一由中央确定在全国范围内统一征收的结果导致了地方政府间收入的差异，这样，税源不定、税额较少的地方政府就会丧失征收的积极性，最后的结果是整个国家收入的减少。如果承认地方政府的税收立法权，允许地方政府根据各地的具体情况享有一定程度的税收立法权，以此来协调地方间的收入差距，会调动地方政府的课税积极性促进地方的经济发展。从这种意义上讲，赋予地方税收立法权是提高资源配置效率的有效途径[2]。2、承认地方政府的税收立法权，是解决地方政府“引税”、“以费挤税”等问题的一个有效的方法。就整个财政体制来看，中央与地方事权的划分，是财政划分的基础，是分税制的基础，而目前我国中央与地方的事权划分不清，某些本应属于中央事权范畴的支出，实际上由地方政府在负担，造成了地方政府的入不敷出，地方财政常年困难。为了保证地方政府的财政收入，“引税”、“以费挤税”问题必然地产生了。“引税”即地方政府滥用税收优惠政策，引进税源增加地方收入的行为。“引税”行为使地方之间为了增加本地方的财政收入，展开恶性的竞争，以各种形式给纳税人予税收上的优惠，最终结果是腐蚀了税基，导致整个国家收入的减少。如果承认地方的税收立法权，赋予地方在一定情况下、一定范围内的税收优惠权力，把“引税”行为引入法定的限度，演化为一种合法的行为，既避免了地方之间对税收的恶性竞争，又保证了国家的收入，应该是一种行之有效的解决方法。同样，“以费挤税”也是地方政府为满足地方财政支出而采取的一种变通做法，承认地方税收立法权，赋予地方收入自主权，也是“费改税”的一种行之有效的辅助手段。3、承认地方的税收立法权，有利于避免预算执行过程中拉关系、托人情的情况发生。由于我国预算制度本身的弊病，如预算时间过短，人大只审议通过中央预算并不审议通过国家预算。各地方在编制预算时也只是实行增长预算，致使各地方也不知道下年度该做些什么事情。在预算执行过程中，一旦地方政府财政发生困难，就会到处拉关系、托人情，以此来争取更多的中央补助，人为地干扰了国家的宏观调控计划。一旦承认了地方的税收立法权，保障了地方政府的财政收入，加上编制制度的适当改革，这种情况是完全可以避免的，国家的宏观调控，计划也才能正常运行。基于以上理由，笔者认为，赋予地方的税收立法权是完全必要的（三）税收法定主义和地方税收立法权的法律协调一方面，要求我国尽快确立税收法定主义原则；另一方面，又要求承认地方政府的税收立法权。显然，这是一对矛盾。因为税收法定主义的“法”只能是由全国人大及其常务委员会所制定颁布的法律，而地方政府如果享有税收立法权，其规定只能以地方法规的形式出现，这是与税收法定主义原则不一致的，甚至说，是违反税收法定主义原则的；另外，地方税收立法权如果其本身是不受限制的，各地方政府如果可以随意决定，也是违反税收法定主义原则的内容的。那么，这一对矛盾是否可以调和呢？也就是说，在税收法定主义原则下，我国应该如何考虑地方税法的效力，如何让地方的税收立法权符合税收法定主义原则？我们先来看一下有关国家的做法。首先是美国。美国是典型的联邦制国家，各州政府都有立法权。美国自1893年的马伯里诉麦迪逊案以后，就确立了违宪审查制度，遵循“不违宪就合法”的法律原则。在地方的税收立法方面，联邦政府赋予地方政府地方税的税收立法权，只要地方的税收立法不违反宪法，该法就在地方发生法律效力，以此来协调两者的关系。其次，我们来看一下我们的近邻日本的做法。在协调两者的关系时，日本是通过国会颁布的《地方自治法》和《地方税法》两部法律来实现的。通过这两部法律，日本政府一定程度上赋予地方政府对地方税的税收立法权。具体做法是，在两部法律中，规定地方政府在税法规定的税收体系中有权开征新的税种，且对于每一具体的税种，只规定了标准税率即各地方政府都比较倾向的税率，而实际课征税率由地方政府在一定的幅度内自由裁量。就是说，以法律的形式确定地方政府税收立法的权限、范围，地方性税收法规不得与之相抵触，以此来实现两者的协调。我国应该如何来解决这一矛盾呢？笔者认为这应当结合我国的基本国情和税收立法体系的现状来考虑。首先，在单一制政治体制的前提下，我国不能像美国那样赋予地方很大的税收立法权，要保证中央政府在全国税收领域中的核心和领导地位。况且，我国也没有违宪审查制度。把地方税的税收立法权不加限制地赋予地方在我国将会与税收法定主义原则相违背。倒是日本的经验可以为我们所借鉴。考察我国的税收立法现状，在宪法与税收实体法、税收程序法之间没有一部桥梁性的法律----《税收基本法》，而致使很多制度都无法在税收实体法和税收程序法中找到答案，如税收法定主义原则、税法的溯及力等税法的基本制度。因此，尽快在我国制定一部《税收基本法》已经在理论上达成了共识，且1995年也已经正式提到人大的立法议案之中。基于种种这些情况，我们在借鉴日本的经验时，不必采取与之完全一样的模式即制定一部专门的《地方税法》，而可以将相关的内容放在《税收基本法》中辟专章加予规定。“制定税收基本法可以解决地方税收立法权限、……的问题”[3]。在《税收基本法》中应严格划分中央与地方的立法权，具体、明确地限定地方税收立法的范围和权限，把地方的税收立法权控制在基本法的规定之内，使其制定出来的地方性税收法规符合税收法定主义原则。这种限制的方法是多样的，如：可以规定地方开征的新税种必须是在税法列举的范围之内；对某个税种的税率可以规定一个浮动范围，由地方立法时在该范围之内选择；规定不准和中央税和共享税重复征收；等等。权力总是应受到制约的，地方的税收立法权也一样。在我国单一制的政治体制条件下，赋予地方政府有限的税收立法权，有助于我们解决实践中的诸多问题，从而完善我国的分税制财政管理体制，是可行的，也是必要的。我们可以通过在税收基本法之中对地方税收立法权的限定来达到协调其和税收法定主义原则的冲突的目的。[1]该部分内容参考《国外财政考察与借鉴》，财政部国际合作司编，第11页[2]胡宇《试论我国地方税收立法权的确立与界定》，中央财经大学学报，1999.2[3]刘剑文《试论我国分税制立法》，武汉大学学报，1998.4