邓晓华

——以重庆九龙坡区为例摘要：为了尽快解决城市低收入家庭的住房保障问题，国务院于2007年8月出台了《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》国发[2007]24号文件，该政策出台后,重庆市政府根据各我市实际情况逐步落实了国务经济适用房和廉租房的相关政策,取得了一些成果,为一部分低收入群众解决了住房问题,使他们享受到了改革开放的成果。但由于相关制度不够完善，存在政策措施还不配套等问题，实施过程中出现了一些问题，矛盾较多。特别是本区作为重庆市城乡统筹综合配套改革试范区还需解决农村家庭转为城市居民的住房问题。今年，市委决定，用3-5年时间完成主城的旧城改造，这是近年来的工作重点。这些政策的实施都会直接影响经济适用房和廉租房的建设进程。因此，根据本区情况，积极探索建立完善的保障性住房体系，有序地推进以上政策和工作的落实很有必要。关键词：经济适用房；廉租房；对策建议。住房问题是重要的民生问题。随着我国的住房制度的改革，居民住房由计划经济时代的由国家提供逐步发展为市场经济时代的由个人购买或租赁的市场化模式。但在这个过程中，由于城市廉租房制度建设相对滞后，经济适用住房制度不够完善的原因，住房市场出现了过于市场化的趋向。出现了商品房价增长过快，而人民群众收入增长不能适应房价增长速度的普遍情况，造成了广大中低收入家庭难租到房、买不起房的现状。加之随着大量农业人口的城市化及大量的外地投资资金进入重庆市场，更是加剧了这种矛盾。对此广大人民群众迫切希望政府能加大对房地产市场的干预，调控房地产市场，虽然国家针对以上情况也出台一些调控政策；如提高房地产业的进入门槛、对地产项目在银行的贷款进行限制，房屋面积限制在90平方米以内等一系列措施，但都没有从根本上解决中低收入家庭的住房问题。重庆市作为城乡统筹试验区，由于需要解决的农业人口城市化任务比其它城市更重，加之被批准为试验区后国外及外地投资资金大量地进入重庆房地产市场，更加剧处理以上问题的难度和工作量。因此政府更应加大落实该文件的力度和措施，才能保证城乡统筹试验的正常进行，保证人民群众安居乐业，促进和谐社会的发展。一、保障性住房体系的概况：一)、保障性住房体系分类：保障性住房是近年来国家为解决生活困难群众的住房问题，逐步开始建立的政策性住房保障体系。保障性住房体系主要以经济适用房、廉租房、单位集资合作建房及农民工居住的集体宿舍等类型住房形式构成。但根据近期国家政策调整，已经将单位集资合作建房、农民工居住的集体宿舍及旧城改造拆迁的还建房等类型住房形式归入了经济适用房的类别，因此现行的保障性住房实际上只存在廉租房和经济适用房二大类别的住房保障形式。1、廉租房系由国家建设或其它方式组织的住房，由符合条件的城市最低收入家庭的无房户或未达最低住房标准的家庭向国家申请租赁，交纳比较低廉的廉租房租金的保障性住房。2、经济适用房系指政府提供减免土地出让金、城市建设配套费等收费的政策优惠，按照合理标准建设，限定户型面积和销售价格，拥有限制产权，向城市低收入住房困难家庭供应的具有保障性质的政策性住房。二）、廉租房与经济适用房都系国家为解决低收入城市家庭住房问题的对不同层面对象进行保障的保障性住房，在保障对象上存在相互衔接的关系。但两者之间存在住房性质、保障程度、适用条件等多个方面的差异,见下列图表：经济适用房廉租房性质政策性住房保障性住房功能解决城市低收入家庭住房问题解决城市最低收入家庭或特殊困难家庭住房问题房屋性质拥有有限产权,上市交易有严格条件限制没有产权,租赁使用,交纳低廉租金房屋控制面积60平方米以下50平方米以下适用对象无房或人均住房建筑面积未达到市人均住房建筑面积60%的家庭无房或人均使用面积低于10平方米的低保困难家庭适用标准人均收入未达到上年度城镇居民人均可支配收入标准,08年为13715元,每年公布一次现行掌握标准为享受低保的家庭（月收入人均未达260元）管理部门建委房管局廉租办退出机制购买满五年，政府回购或在补交土地收益等价款后可取得全产权或交易在适用对象不符合保障条件或违反管理规定时停止保障收回住房现在适用的法律及政策依据07年经济适用住房管理办法、重庆市经济适用住房管理暂行办法九部委发布的《廉租住房保障办法》、城镇最低收入家庭廉租住房申请、审核及退出管理办法》、《重庆市城镇廉租住房住房保障办法（试行）》取得方式符合购买条件时申请购买符合条件的申请租赁二、九龙坡区经济适用房、廉租房实施概况1、经济适用房实施状况根据区建委提供的数据。目前,从2006年6月30日至2008年7月1日止经市建委审批但在建尚未交付使用和准备建设的非安置房类型经济适用房项目共18个，总建设面积178.1万平方米;安置类经济适用房项目10个,建设总面积63.2万平方米,二者合计共拟建设总面积为了241.3万平方米,已申报未审批项目10个,总面积53.98万平方米。三者统计后属于经济适用房范围的在建和拟建设总面积为295.28万平方米。这些已批准或以后可能被批准的项目将在今年至后几年内逐步投放到保障性住房市场。按现行适用的人均可支配年收入低于13750元的标准作为购买条件的进行初步判断,符合购买条件且具有实际购买力的家庭所需的面积,应远远小于与拟建设规模的面积。2、廉租房实施现状。1)、我区廉租住房实施情况：据在区廉租办调研收集的数据，我区自2003年8月启动廉租房保障工作以来，至2007年底为止，我区共调剂和建成面积约81000平方米，1570余套廉租住房，结合租金补贴、租金核减等方式，先后对1753户困难家庭实施了廉租住房保障。对我区人均住房面积低于6平方米的“双困家庭”已达到廉租住房全覆盖,处于全市领先状况。根据区房管局廉租办在2007年九月拟定的中、长期规划，准备在3-4年时间解决全区3500户城市人均住房面积低于10平方米的低收入家庭的住房保障问题。其中：2007年规划1000-1200套，2008年规划建设1500套，2009年规划建设1000套，共计拟建设和调剂廉租住房面积约近120000平方米。2）、我区低收入家庭住房情况：据我区2007年底进行的全区低收入家庭住房状况调查统计。我区现人均住房面积低于16平方米，家庭人均收入在8677元低收入家庭户数为11944户，涉及人员有35000人。占城镇总人口的7%；其中建筑面积人均8平方米以下的占3909户；建筑面积人均8-13平方米以下的有4889户；建筑面积人均13-16平方米以下的有3146户。减去13-16平方米范围的3146户，余下人均13平方米以下的家庭有8798户，如按低于人均年收入5040元的标准（已低于重庆市最低工资标准680元/月），都应符合扩大适用标准后的廉租房的保障范围，每户按平均40平方米面积建设，共需建设约350000平方米的廉租性保障住房才能达到实物配租的要求，与我区拟建设的廉租房规模有较大的缺口。三、我区住房保障体系存在的问题。一）、经济适用房制度现存在的问题1、现行的经济适用住房对低收入家庭收入的界定的标准与实际需要经济适用房并具有购买能力的低收入家庭情况不符。现行的《经济适用住房销售管理办法》中，将家庭人均年收入未达到上年度市统计局统一公布的城镇居民人均可支配收入标准（现执行13715/人·年）作为购买经济适用住房的基本条件之一，即人均月收入低于1143元的家庭才具备购买经济适用住房的资格，而重庆市城镇居民人均消费支出为10876元/年（每月支出906元），但目前全市经济适用住房销售的套内均价为2384元/每平方米。显而易见，满足经济适用住房购买条件的低收入家庭的经济能力根本无力购买经济适用住房，而人均月收入在1200元至1900元范围内的低收入住房困难家庭具备购买经济适用住房的能力，却又不能满足政策规定的购买资格。故现行经济适用住房，由于没有合适的销售对象，至少在理论上已成了一个即占用了国家资源又没有市场的“夹心产品”。正因为经济适用房保障对象范围的定位出现了与实际需求层面不符的偏差，所以适用收入标准确定得太低，经济适用房的现状已偏离了设立经济适用房的初衷，也未应达到应具备的社会的功能和作用。只是现在经济适用房还未大量投放到市场，问题还没有反映出来，如不及时纠正这种状况，必然出现对保障性住房负面影响，进而引起地产经济的混乱。2、经济适用住房与商品房销售价格未拉开差距，其保障功能体现不足。一是经济适用住房优惠政策的支持力度不够，除已明确的城建配套费、易地人防费、集中绿化费、规划综合费减免外，其他有文件规定的经济适用住房优惠政策因无具体实施细则并未执行，如信贷利率等。二是开发商为追逐最大利润，均按市物价局核定价格上浮10%的高限销售。三是经济适用房在物价核定价格程序上存在不公开、不透明的等喑箱操作的现象，也是造成核定价格偏高的重要原因之一。3、对经济适用房的建设项目及规模的审批缺乏有效的引导和控制措施。根据现行经济适用房的实施状况，除安置性项目外，其它项目都由开发商自行申报立项，并负责投资建设。在这个过程中，政府审批部门没有可以根据整体建设规模和市场需求量进行控制的标准和行政措施。只要符合土地、规划等相关手续，开发商申请报批后，审批部门（主要是区级建委）没有否决权，不能根据本区建设规模需求量进行限制调整，只能逐级上报市建委，由市建委审批确定。在这过程中区建委并没有根据本区情况进行决策和控制的措施。并且现行的审批制度也未制定审批项目时可以参照的每区的控制规模总量数据及年度控制总量细则办法，建委整个审批程序没有规范的审批控制规则。正是以上原因，现本区的经市建委批准的经济适用房规模在排除区外需求前提下已经有失控的趋势，而我区经济适用房的具体管理部门缺乏有效的调控措施，也就是造成了现在我区整个经济适用房建设规模过大的一个主要原因。4、经济适用住房销售环节的监控流于形式，存在购买资格的审查的真空和漏洞。首先现行的《经济适用住房销售管理办法》规定，经济适用住房购买资格采取逐级审查的方式认定，对购买人家庭收入情况和住房现状的审核主要依靠街镇居委会或购买人现工作单位，很大程度上依赖于这些基层部门工作人员的责任心和个人素质，这就为购买人资格的实质审查带来很大的难度。尤其是外地来渝常驻人员购买经济适用住房的资格由谁审查、由谁核实，几乎为管理“真空”。其次从另一方面分析：由于对适用对象确定的不合理（收入标准定得太低，符合条件的群体购买不起），太严格的审查购买对象资格，必然造成已建成的经济适用房无人购买的现象，进而引致开发商投入资金不能及时回收及房屋闲置的负面现象，从而影响社会经济的正常运行，产生不利的负面影响，在这种进退二难的现状下，审查部门也不可能过于严格进行审查。在这种情况下，由于客观环境上的“不能”和行政审查部门主观上的“不想”，造成经济适用房的销售环节中对销售对象的资格审查已是流于形式。所以经济适用房的资格审查已没有真正的意义，未达到限制不符合条件的对象购买的效果。5、经济适用住房后续上市流通的有关规定不具体，给后期管理带来困难。现行的经济适用住房政策对购买资格有明确规定，但对购买后上市及回购规定太过原则，对购买者而言具体实施时存在太多不确定性的风险。现行规定对经济适用住房上市交易按照届时同地段普通商品房与经济适用住房差价的一定比例向政府补交土地收益金未作明确规定，使购买家庭不知道在到了五年后政府回购是按什么价格回购，回购时是否支付一定合理收益；或符合上市条件后应补缴多少差价及这些差价的组成结构。这些问题没有明确的规定，都给经济适用房流通带来了许多的不确定性，使他们不能对购买经济适用房屋和购买后改善住房条件的计划作出长远规划，从而影响了他们购买的积极性。二）、廉租房实施中存在的问题1、廉租房总体房源严重不足，不能保证大量不断增加的社会保障需求。根据我区廉租房办公室进行的低收入家庭住房状况的调查报告数据,我区人均低于8677元标准的有11944户,涉及人数35000人，占我区城镇人口的7%（2007年9月统计）。按每人保障10平方米的标准计算，就需提供廉租房面积350000平方米。如按国家和市政府的要求，廉租房的保障范围将由最低收入家庭逐步扩大到低收入家庭，如对于低收入家庭的认定标准参照经济适用房中的界定标准按2008年统计数据为人均每年低于13715元，这样一来对于廉租房的需求将呈爆发性增长。要现实我区的廉租房建设计划，实际能提供的实物房屋与未来需求之间存在巨大的差距，根本不能满足低收入家庭对廉租房的实际需求。2、现行的廉租房建设资金的来源形式无法保证未来廉租房建设。现行的廉租房资金来源主要有以下几种：1）市政府、区政府年度财政安排拨款，2）住房公积金增值收益扣除相关费用后的资金，3）区土地出让净收益不低于10%的投入资金，4），争取的中央预算内投资补助和中央财政廉租住房保障专项补助资金，5）社会捐赠及其它方式筹集的资金。廉租房建设的以上几种资金保障方式，在实施过程中，市级补贴资金为400元/平方米；有时能向中央有关部门申请一些专项补助资金，但具有很大的不确定性；社会捐赠及其它方式的资金几乎没有，主要还是靠区财政承担，区财政负担压力过大。在现行的廉租房资金保障渠道下，区政府受制于财力的原因，维持现有规模都感十分困难，更不能支持大规模的廉租房建设规划，廉租房建设体系的长远规划和逐步发展在资金上无法保障。3、租房建设主体局限于政府,资金渠道比较单一,由于政府的财力、人力的不足，限制着廉租房推广与可持续发展，有待进一步多渠道地引导社会力量介入廉租房的建设,扩大参与主体。4、态管理中廉租房准入、退出机制与调剂机制有待改进和完善。现行的廉租房准入规定，主要按现行的重庆市城镇廉租房申请的规定,实行的三级审批登记制，申请人首先向所在社区申请,社区初审后，报街镇审核后，在报廉租办复审，进行公示。公示15日后没有异议或异议不成立的才予以登记，进行轮候。在整个过程中，社区与社区、社区与街镇和廉租办之间，整个程序未进行全区的网络联网，全区申请信息未通过专门网站进行对外公开，由于申请信息未公开，申请人对申请处于什么状态也不清楚。相对来说整个过程缺乏透明度，缺少公众监督，不能有效避免违规操作的情况的发生。现行的退出机制中,只有规定的几种情况,一种是租赁人在不符合廉租保障条件时应退出,租赁房屋,二种是在租赁中违反规定应退出,但怎样对已租赁家庭的进行条件审查,审查的时间、程序、审查的部门、审查的方式都没有规定；收回廉租房的方式和程序也没有规定。因此廉租房长期有效使用无法保证。调剂机制不完善是指对保障对象在保障过程中出现，家庭成员增加，减少等情况发生后，保障面积不够或减少时，现行的管理制度中，缺乏相应的调节规则和方式。三、对策建议。通过对廉租房和经济适用房的现状及问题的分析，我们认为，现行的保障性住房政策体系，在具体实施中，缺乏总体规划，统一指挥的问题，没有形成统一而有效的管理机构，造成廉租房与经济适用房建设各自为政，建设规模的存在巨大比例失衡。国家对保障性住房指导思想的重点要求是以建设廉租房为主、完善经济适用房建设为辅原则的解决各个层次的低收入家庭的住房问题。而调研后发现在实际实施过程中，这两种相互衔接的保障性住房体系的住房建设存在严重比例失衡的倒挂现象，如：本区廉租房在2008、2009年的规划投放总量只有约11万平方米，而经济适用房的投放在未来几年规模将达到近300万平方米。如果按这样的现状进行实施完成，不进行一些必要的改革，必然将是低收入群众最需要的廉租房严重短缺，无房可住，而建设的经济适用房又将大量销售不出去，使房屋大量的闲置，造成巨大的社会资源浪费，又不能很好的达到使低收入群众的住房问题得到逐步改善的政府目标。因此我们提出以下建议1、可以借鉴在公共保障性住房已取得成功的香港特别行政区和新加坡管理建设的成功经验，组建统一保障性住房建设管理机构。将廉租房与经济适用房作为社会公共住房保障体系一并纳入统一的管理机构进行管理。合并现有分散的管理部门，组建专门的保障性住房建设管理机构，统一规划、建设、管理、协调全区保障性住房的工作。具体可将建委负责的经济适用房管理职责、房屋管理局下设的廉租办公室的廉租房管理职能进行合并，组建统一的保障性住房管理机构。设立的机构中应设置政策规划战略、经济适用房、廉租房、拆迁安置住房、资格审查、物业管理等相应科室，分别负责各自的保障体系建设管理的日常工作，但在总体保障性住房的规划、建设比例、建设面积，则由政策战略等部门总体平衡确定。如因为机构设置新部门有困难的，可以考虑二种方式解决缺乏统筹安排的问题，一是将这个机构设置在建委或房管局下，作为二级局单独进行管理；二是将这二类保障性住房的管理，由一个区领导统一负责分管保障性住房事务的审批管理。以提高保障性住房管理工作的统筹性、可持续性、高效性及协调性，保障我区保障性住房管理工作高效有秩的进行。这样做就比较好地协调了经济适用房与廉租房的合理建设规模比例，避免造成建设保障性住房的比例失衡的问题，也符合国家将长期发展和完善保障性住房体系的总体政策。并且保障性住房系涉及到全市统筹的工程，建议区政府应向市政府提出以上类似的建议，通过地方性立法的方式统一全市的保障性住房工作的进行。2、完善经济适用房政策的建议1）修订经济适用住房购买标准，提高家庭人均年收入标准的上限，为真正的需要的住房困难家庭提供保障。根据本次调研的情况，我市、我区现行经济适用房的销售价格，能有购买力的群体为月收入在1200元至2000元范围内的家庭，比较符合全市职工平均工资收入的标准1924元/人.月以下的家庭，因此建议区政府向市有关部门建议修改经济适用房适用对象的收入标准，将原标准修改为人均收入低于全市平均工资的家庭，也即是将适用经济适用房人群的收入标准提高到低于全市职工平均工资以内的中等偏下的家庭，这样比较符合我市和我区的实际情况，也符合国务院相关保障性住房逐步过渡到中等收入以下家庭的文件精神。同时，通过贷款贴息，担保等方式鼓励中低收入家庭自行购买经济适用房，减少廉租房保障的对象，使廉租房源足够充分，能为真正的低收入家庭提供住房保障，做到廉租房与经济适用房的有效衔接，不断改善和逐步提高城市居民的住房条件。2）、加强对经济适用房的成本控制，拉开与普通商品房的价格差距，使中低收入居民有能力购买和足够的购买动力。一方面要从落实公用企业、金融机构等支持保障性住房的扶持政策入手，减少购买家庭在税收压力和增加在金融政策上的支持。二方面要在对经济适用房价格核定上，严格审计，向市物价和建设部门建议共同制定明确的经济适用房成本组成的政策性指引、公布的成本构成目录，公开公布每个项目的成本构成清单，提高核定的经济适用房的指导性价格的透明度，接受公众监督，避免开发单位与权力部门的暗箱操作，严把经济适用房定价关。通过以上方式拉大经济适用房与商品房的价格差距，使经济适用房对低收入家庭具有足够的购买吸引力，保证经济适用房的建设资金快速回收，提高资金的使用效率。3）、建立完善经济适用房的公开申请及严格退出的制度。如经济适用房做到了修改适用标准的提高和价格的严格控制，必然将吸引大量中低收入家庭积极购买经济适用房的热情，在初始阶段必然存在房源不足的情况，不能立即解决所有的符合条件家庭的保障住房问题。就需要建立合理的申请轮候制度予以解决，区政府可以派人向香港特别行政区学习的先进的公开申请轮候制度，保证公开、公正、公平的解决每个符合条件的家庭都能公平地享受到国家保障性住房的优惠政策。我们建议，鉴于申请资格审查的客观状况，难以保证资格审查的真实性。可以对经济适用房采用“公开申请社会监督，高退出标准严格执行”的原则，简单理解就是“轻审查、重监管、严退出”，在申请程序由申请人自行按规定申请，管理部门不主动审查只公开申请资料；购买后严格监管购买者不能进行转租、转借、空置等行为，保证自用的保障目的；符合上市条件时严格控制回购标准及取得产权条件和上市限制的方式，达到易进难出的效果。就很好地避免了非实际需要的投机、投资者购买保障性住房进行谋利的可能，也解决了限制不符合条件的家庭进入保障性住房领域，而让实际需要的低收入家庭能真正购买到房屋自行使用的难题。4）、尽快完善公布经济适用房的退出办法，明确产权取得的差价补偿标准和的差价构成指引。为了保证经济适用房的长期有序实施和发展，必需向市有关部门建议尽快制定经济适用房上市流通的产权补交收益差价的具体标准和回购标准，解除政策不确定的政策风险，减少社会群众对经济适用房的怀疑与困惑，从而有效地使全社会对我市、我区的经济适用房的政策有准确认识，使开发企业能正确的确定各自的经营方向、能让城市居民根据自己的实际情况制定自己的住房解决和改善规划，进而引导全市、全区房地产市场由低到高端市场有秩平衡发展，减少房产泡沫的发生，保证我市、我区的地产经济的正常运行。3、完善廉租房制度的的建议。1）、加大资金投入力度，逐步扩大廉租房建设面积，逐步解决保障水平提高后的对房源的更多需求。区政府应根据本区实际财政情况，在财力允许的前提下，尽可能的增加廉租房建设资金的投入。可以适当提高土出让金收益投入的比例，按国务院的规定原则上为土地净收益不低于10%，实际操作上可在本区考虑调整到２０－３０％。鉴于我区在经济适用房上建设总量较大（２００８年批准的３３．７万平方米的五个经济适用房项目，就出让金和城建配套费减免二项就减少土地出让金收入达到8.５亿元），因而大幅减少了本区土地出让金的收益总量，也间接减少了廉租房的资金总额度。而且现行经济适用房在实施过程中存在政策上的不太符合区情的现状，在现行状况下过多的建设经济适用房也不一定能很好地解决低收入群体的住房问题。因此建议在保障性住房体系上，对廉租房与经济适用房的建设规模比例进行一些调整，增加廉租房建设规模而减少经济适用房的建设规模，保证廉租房建设在资金上有更多的保障。2）、创新廉租房建设方式，逐步引导社会力量介入廉租房领域，建设低租性住房，扩大保障性房源和保障范围。在现行的廉租房的建设模式下，整个建设都属于政府主导的全保障方式，鉴于我区的经济财政能力和现状，政府不论是在财力上还是人力上，都不能很好地全部解决低收入家庭的住房改善问题，必须引导社会力量介入廉租房领域，才可能增加廉租房的建设规模。这个模式主要思路是，将廉租房（或低租房）的所有权与租赁权进行分离，即吸引国有、民营、外资进入廉租房建设，建设的房屋所有权归建设企业并拥有房屋的收益权，但限制其只能用作廉租或低租使用，按政府规定的方式和价格向低收入家庭出租，政府只保证其合理的收益。建设企业的投资收益由房屋租金和政府补贴组成，在租金收益未达到确定的比例时，政府用廉租房的保障资金进行补贴，保证建设企业其合理的投资收益。由于有了政府信誉的保证，对社会投资资金就有了吸引力，也有了可操作性。因此在社会力量的介入情况下，廉租房在资金投入，管理人力上就有了巨大的上升空间。具体方式可以是多种形式，可由区政府组织专门机构进行专题调研。可以采用“廉租房基金”操作模式（详见政协经济界肖强、孙丹关于“建立重庆廉租房基金的建议”的调研报告），也可借鉴香港特别行政区关于公屋建设等的其它模式。３）改进和完善廉租房申请、调剂、退出等管理机制。Ａ、申请机制的完善引入现代网络技术，对廉租房申请轮候系统进行并网，建设专门的廉租房门户网站，在网站中，公开本区的廉租房相关情况及申请人基本申请情况，这样也便于社会对申请人的资格进行社会监督，保证申请程序的公开、公正、公平，避免申请轮候过程中的不规范和违法操作可能。Ｂ、改进廉租房管理中的调剂机制。对已经申请入住的家庭，进行动态管理，制定定期的入住后申报制度，原则上入住二年后进行一次的家庭收入及住房情况申报，并定期对申报情况进行后期核实，对已不符合入住条件的家庭调整廉租租金或取消入住资格。对入住后因人口增加、减少、离婚等原因造成，超过保障面积、保障面积不足等因素引起的需要调整现有廉租房的情况时，制定相应的保障房屋调剂管理机制，保证廉租住房体系有序的进行调整，保障符合条件的家庭随着情况的变化充分享受相应政策，充分保证廉房效能的最大化。Ｃ、强化廉租用房的退出机制现行廉租房管理存在重申请审查，轻退出监管的现状，在实际管理中也由于廉租房入住对象处于社会底层，基本素质不高，在符合退出条件时，不会主动退出按政策入住的房屋，使其它符合条件的申请人无法入住，影响了廉租房的使用效能和管理秩序。而廉租房管理机构，又没有足够的强制管理手段和措施，使得退出机制不畅，严重影响了其它公民及时得到公共保障的权利。因此完全有必要强化在入住对象违反廉租房管理规定时的承担的法律后果，如违反管理规定的取消廉租房租赁资格，并给予进行经济处罚等有效方式进行处罚。同时加强退出管理的法律执行力度，通过立法方式授与相应的管理机构一定的行政强制执行权。保证廉租房管理工作高效有序的进行，最大可能的利用有限的房屋资源保证广大低收入家庭平等的享受到国家的政策保障。结束语综上对廉租房与经济适用房的调研情况，由于保障性住房体系建设是住房问题市场化后，近几年才出现的，本身还处于不断发展和完善的阶段。我市、我区在保障性住房的建设管理方面，都处于探索阶段。由于我国幅员辽阔，各地经济文化发展的情况又千差万别，中央的政策在执行过程中必然根据本地区的实际情况进行一些变化创新，才能很好地落到实处，在这个过程中应根据实际情况进行一些变通处理及创新，才能真正做到更大限度维护广大人民群众的根本利益，体现党和政府对低收入困难群众的关怀，实现和谐社会的目标。

重整制度是世界各国公认的挽救企业、预防破产最为有力的法律制度。该制度源自英国，由美国的立法发展至典型与极致。我国2006年8月27日通过的《中华人民共和国企业破产法》（下称“新破产法”）将重整制度作为与破产清算、和解并列的三大破产程序之一，设专章（第八章）从重整的适用范围、基本程序、保护措施、重整计划的拟定与执行等方面进行规定，这是新破产法最重要的制度创新之一。新破产法对重整制度的规定，从整体看较为完善，但在对其如何正确理解与具体实施方面还存在一些值得继续研究探讨的问题。一、债务人出资人的重整申请权重整是债权人、债务人及其出资人等多方主体之间的利益协调与博弈过程。立法对任何一方主体的权益设置都可能影响到重整程序的进程，需要慎重考虑。新破产法对债务人出资人在重整程序中积极作用的发挥及其权益保护，有些规定仍有待加以明确、细化与完善。新破产法第2条、第7条规定，债务人出现破产原因或者“有明显丧失清偿能力可能的”，债务人或者债权人可以依法申请重整。第70条第2款规定：“债权人申请对债务人进行破产清算的，在人民法院受理破产申请后、宣告债务人破产前，债务人或者出资额占债务人注册资本十分之一以上的出资人，可以向人民法院申请重整。”第134条规定：“商业银行、证券公司、保险公司等金融机构有本法第二条规定情形的，国务院金融监督管理机构可以向人民法院提出对该金融机构进行重整或者破产清算的申请。”据此，重整程序可由债务人方面（包括其出资人）提起，也可由债权人提起，在特定情况下，还可由国务院金融监督管理机构对金融机构提出重整申请。在此需特别提出探讨的，是债务人出资人的重整申请权问题。一般来讲，债务人是否提出重整申请，应当由其权力机构（如公司的股东会）以会议决议的形式做出意思表示。但在实践中，可能出现债务人的部分出资人希望申请企业重整，而在其他出资人控制下的债务人权力机构却坚持不申请重整的现象。为协调出资人之间的利益关系、保护少数出资人的权益，新破产法第70条第2款作出持有注册资本额十分之一以上的出资人可以提出重整申请的规定。根据这一规定，债务人的出资人提出重整申请受到两点限制：第一，出资额须占债务人注册资本额的十分之一以上；第二，仅在债权人对债务人提出破产清算申请、并为人民法院受理后，才能提出重整申请。此外，提出申请的最迟时间应在“宣告债务人破产以前”，由于提出重整申请就是为避免破产宣告，所以此乃不言而喻的要求。对出资人行使重整申请权，许多国家或地区的立法规定有最低持股比例的限制。如日本公司更生法规定，持有债务人已发行股本10%以上的股东可以提出重整申请。我国台湾地区公司法规定，连续六个月持有债务人已发行股本10%以上的股东可以提出重整申请。在新破产法立法过程中，也确立了要对出资人提出重整申请的资格从持股比例方面加以一定限制的原则。起草工作组中曾有人建议规定，单独或合并持有债务人注册资本总额三分之一以上的出资人，才有权提出重整申请。还有人曾建议，对上市公司可考虑其股权存在流通股与非流通股区别的状况，按照股东所持股份的不同性质，分别设定各类股东提出破产重整申请的比例标准，不作“一刀切”式的规定，同时在流通股与非流通股之间通过评估建立适当的折算制度。从我国现在的实际情况看，将重整申请人的持股比例规定为三分之一以上，显然有些过高，不利于发挥出资人行使重整申请权的积极效用。而且目前上市公司已经实行了股权分置的改革，流通股与非流通股的区别将不复存在，所以立法也不必再考虑此因素。于是，新破产法最终作出如上规定。在对这一规定理解时，首先应当明确，立法关于“出资额占债务人注册资本额十分之一以上”的规定，应当包括多人出资额的合并计算。其次，需要进一步明确和协调破产法与公司法在“最低出资比例”限制方面的相关规定。新破产法将出资人提出重整申请的出资比例下限规定为“占债务人注册资本总额的十分之一以上”，而《公司法》第183条规定有权提出解散公司申请的是“持有公司全部股东表决权百分之十以上的股东”，由于公司在解散后必须进行的清算也可能会是破产清算，所以两者应相互协调。这两个规定乍看相似，实际上却有区别。因为公司的出资人即股东可分为普通股股东和优先股股东，而优先股股东一般是无表决权的。由此可能会出现出资人的（合计）出资比例达到了破产法规定的限额，但其中存在不具有表决权的出资人，甚至全部都是无表决权出资人的现象。这时是否允许其提出重整申请，如允许其提出重整申请是否会影响与《公司法》规定的协调，是否会出现利用两法间规定的差异规避法律限制的现象，对这些问题需要进一步加以研究确定。需要重点提出探讨的，是债务人出资人可行使重整申请权的时间。新破产法规定，债务人的出资人只能在债权人提出破产申请并为人民法院受理后申请重整，这恐怕有考虑不周之处。人民法院受理破产清算的申请，是以企业已经发生破产原因为前提的，这时才允许出资人提出重整申请，往往为时已晚，使企业丧失重整复苏的最佳时机，甚至因此可能使这一规定本身失去实际意义。在其他国家的立法规定中，也未发现设置这种限制的先例。此外，这与《公司法》的规定也可能产生不协调。《公司法》第183条规定：“公司经营管理发生严重困难，继续存续会使股东利益受到重大损失，通过其他途径不能解决的，持有公司全部股东表决权百分之十以上的股东，可以请求人民法院解散公司。”既然持有一定比例表决权的股东可以独立申请解散公司，而公司解散后必须进行的清算也可能会是破产清算，那么无论是从法律解释学的类推原则出发，还是从立法的合理性角度考虑，不允许持有相同出资份额的出资人在债务人、债权人未申请重整的情况下及时提出重整申请，恐怕是不妥的。之所以需要放宽对债务人的出资人行使重整申请权的限制，不仅是为保护少数股东的利益，在一些情况下也是对多数股东正当权益的保护。根据《公司法》第38条、第100条的规定，对公司合并、分立、变更公司形式、解散和清算等事项作出决议，属于股东会的职权。根据《公司法》第44条、第104条的规定，对上述事项作出的决议属于特别决议，必须由股东所持表决权的三分之二以上通过。对申请公司重整事项如何作出决议，《公司法》尚无明确规定，但其申请事项的性质显然与法律规定的其他特别决议同等重要，甚至更为重要，所以也应当由股东所持表决权的三分之二以上通过。也就是说，按照目前的法律规定，只要有三分之一的股东表决权反对申请重整，即使是出资额占大多数的股东也无法以股东会决议的方式在债权人申请破产之前提出重整申请，这将使多数股东的权利、利益也失去保障。因此，立法应允许债务人的出资人在债务人、债权人未申请重整的情况下申请重整。但考虑到出资人与债务人权力机构的关系，此时出资人行使申请权应受到一定的限制，如应履行一定的前置救济程序，证明其已要求债务人权力机构提出重整申请，但遭到拒绝或者超过合理期限未获答复等。二、在重整程序中如何保护债务人出资人权利的问题各国破产法都较多关注债权人的利益，但重整程序不同于破产清算程序，不以必须发生破产原因为启动前提，申请重整的债务人可能仅是因为有“明显丧失清偿能力”的可能。在这种情况下，债务人还可能存在一定的净资产，在清偿全部债务后仍有其独立利益存在。而且在市场经济环境下，企业的现实价值并不完全决定于其资产与负债的比例，更多的是取决于企业的营利能力和在市场中的综合资源占有情况。所以，一些资不抵债的企业、价值为负值的股权，在市场经济下仍然具有其市场价值，尤其是在重整程序中。如上市公司的股权由于其公司具有在资本市场融资的壳资源价值，所以即使是在资不抵债、股权价值为负值的情况下，仍然可能具有一定的市场价格。一些资不抵债企业由于拥有专有技术、销售渠道、地理优势等市场资源，也同样具有市场价值。所以，不仅在债务人仅有发生破产原因可能时，即使是在其已经发生破产原因的情况下，对债务人及其出资人的正当权益也应当予以重视和保护，充分发挥他们在重整程序中积极性。正是考虑到这种原因，美国破产法中专门设置了“股权持有人委员会”这一专属于重整程序的特殊制度，使得债务人的出资人有机会发表意见，并观察重整程序的进行。[1]新破产法第85条规定：“债务人的出资人代表可以列席讨论重整计划草案的债权人会议。重整计划草案中涉及出资人权益调整事项的，应当设出资人组，对该事项进行表决。”这一规定对出资人的权益给予了一定考虑，但也还存在需进一步完善之处。由于在重整计划草案中必然涉及对债务人出资人利益的调整，对重整计划草案的表决组中包括对出资人组的分类，所以讨论决定重整计划草案是否通过的机构也应当相应的称为关系人会议，而不应再是债权人会议。这种称谓上的改变，并非仅具有文字意义，它意味着对债务人出资人在重整程序中独立地位与权利的承认，而不是将其视为债权人会议的附庸，这也是世界各国重整立法的惯例。此外，在重整程序中继续沿用债权人会议的称谓还会造成对法律理解上的混乱。如根据新破产法第59条5款的规定，债权人会议中应当有债务人企业的职工和工会的代表参加（但未明确规定其参加会议以职工对债务人企业享有债权为前提），同时出于种种考虑，未规定职工和工会的代表在债权人会议中享有表决权，而且即使职工个人是劳动债权人也不能作为债权人会议的成员参加会议并享有表决权。[2]而按照新破产法第82条的规定，职工债权人在讨论重整计划草案的债权人会议中被设置为一个独立的表决组，并当然的享有表决权。这就使得债权人会议概念的内容前后不统一，职工（债权人）在债权人会议中的权利规定不统一，而只要将债权人会议的概念改为关系人会议，这些问题就可以解决。目前立法对保护出资人在重整程序中权益的规定也有不够完善之处。例如，未规定出资人在制定重整计划草案过程中的参与权及其权益保护。在管理人负责制定重整计划草案的情况下，往往会着重考虑债权人的利益，考虑法院审查重整计划草案的标准，可能忽略债务人出资人的利益。即使是债务人负责此项工作，债务人的管理层与出资人之间也可能存在观点分歧。管理层会认为他们的未来掌握在债权人手中，从而忽视对出资人利益的保护。这种利益忽视由于有法院对重整计划草案的强制批准制度，甚至在对重整计划草案的讨论与表决中也难以得到纠正。此外，在立法中未规定应设立而未设立出资人组时出资人享有何种救济途径；未规定设立类似于美国“股权持有人委员会”性质的组织等。这些规定的缺失不利于充分调动出资人参与重整的积极性，不利于重整程序的顺利进行。其他国家破产法中的一些有关规定对我国可能具有一定的借鉴意义。如美国破产法典为保护债务人出资人在重整程序中的利益规定：其一，出资人可以通过指定代表他们利益的委员会来对经管债务人（即负责制定并执行重整计划的债务人，也称占有中的债务人）的决策施加影响；其二，出资人可以请求任命托管人。不过这是一种特殊的救济方式，法院在此问题上通常比较谨慎；其三，出资人可以召集股东大会来更换管理层。尽管最后一条策略影响到经管债务人的独立性，但是已经有几家美国法院对于股东召集股东大会的权利给予了明确认可。当然，如果经管债务人认为这样会影响到重整的顺利进行，法院就会限制出资人行使该权利。[3]在未来我国修订立法或制定司法解释时，可以考虑借鉴各国立法中一些适合中国国情的制度，完善对出资人利益的保护。三、债务人自行组织重整活动的监督依据新破产法的规定，在重整期间，经债务人申请，人民法院批准，债务人可以在管理人的监督下自行管理财产和营业事务。债务人自行管理财产的，由债务人制作重整计划草案。重整计划草案经批准后，由债务人负责执行，管理人仅在重整计划规定的监督期限内监督重整计划的执行。这些规定都是为了提高债务人及其高管人员对重整活动的积极性，减少冲突，消除其对重整程序提起与进行的阻力，尽快实现重整目标。但新破产法对在债务人自行组织重整中如何实施有效监督，尤其是保护债权人权益的规定，还有待进一步具体、完善。如在重整计划的执行过程中，将全部监督权力交由管理人来行使，没有规定债权人会议及债权人委员会对债务人的监督，不利于维护债权人的利益。对此问题，也可借鉴美国破产法典的规定加以解决。美国破产法典第11章第1104条（b）规定，在重整过程中，除了经管债务人、托管人以及监察员之外，还有由各种债权人和股权持有人组成的委员会。这些法定委员会在重整程序中有权进行各种重要交涉，有权与托管人和经管债务人就下列问题进行磋商：日常管理、调查债务人及其他相关事项、参与制定重整方案并就方案的接受或否决向债权人或利害关系人提出建议。委员会可以请求任命托管人或监察员；为维护其所代表的债权人或股东的利益而提供其他服务；并在特定情况下提出重整方案。基于这些权力，委员会在重整程序中起着举足轻重的作用。[4]四、关于法院强制批准重整计划的问题重整程序之所以能够较为有效地使企业避免破产，其一个重要的特征就是具有较其它程序更强的强制性。只要债权人会议各表决组及出资人组以法定多数通过重整计划草案，经法院批准，对所有当事人均具有法律效力。而且，在未获全部表决组通过时，如重整计划草案符合法定条件，债务人或者管理人可以申请人民法院予以批准。法院可在保证反对者的既得利益不受损害等法定条件下强制批准重整计划，以避免因部分利害关系人的反对而无法进行重整。由于我国旧破产法中缺乏重整制度，致使司法实践中的企业重组挽救活动遇到一些法律难题，其中最典型的便是上市公司郑百文股份有限公司的重组事件。[5]郑百文公司的重组经历了风风雨雨，在法律界也引发了激烈的争议，究其根本原因就在于当时的立法尤其是破产立法不完善，没有设置重整制度。新破产法借鉴外国破产立法的经验设置了较为规范、严谨的重整制度，尤其是确立了强制批准重整计划的制度，应当说，郑百文公司重组中遇到的种种法律障碍与争议在今后的企业重组中将不会再出现。新破产法第87条规定，重整计划草案未获各表决组一致通过时，如符合法定条件时，债务人或者管理人可以申请人民法院强制批准重整计划草案。根据各国破产立法尤其是美国破产立法的经验，法院强制批准重整计划，必须坚持以下三项基本原则：第一，债权人最大利益原则。这是指一项重整计划必须保证每一个反对这项计划的债权人或出资人，在重整程序中都至少可以获得他在清算程序中本可获得的清偿。该原则的目的在于保护对重整计划持反对意见的少数派的利益。新破产法第87条第2款第（3）项规定：“普通债权依照重整计划草案所获得的清偿比例，不低于普通债权在重整计划草案被提请批准时依照破产清算程序所能获得的清偿比例”，此即债权人最大利益原则的典型表现。第二，公平对待原则。公平对待原则是指如果一组债权人或出资人反对一项重整计划，该项重整计划就要保证这些持反对意见的组获得公平对待，即根据破产法处于同一优先顺序的债权人必须获得按比例的清偿。新破产法第87条第2款第（4）项规定：“重整计划草案对出资人权益的调整公平、公正”，第（5）项规定：“重整计划草案公平对待同一表决组的成员”，并且不得违反破产法关于债权清偿顺序的规定，就是对公平对待原则的落实。第三，绝对优先原则。绝对优先原则，是指如果任何一组债权人或出资人反对一项重整计划，该重整计划就必须保证，只有这个组的成员获得充分清偿后，在优先顺序上低于这个组的其他组才可以开始获得清偿。该原则的宗旨就是，破产法对清算程序规定的优先顺序，在重整程序中对那些持反对意见的组必须同样地适用。这在我国破产法中也有明显的体现。新破产法第87条第2款第（1）、（2）、（5）项规定：按照重整计划草案，对债务人的特定财产享有担保权或法律规定的优先权的债权将获得全额清偿，其因延期清偿所受的损失将得到公平补偿，并且其担保权或者优先权未受到实质性的损害；按照重整计划草案，劳动债权和税款请求权将获得全额清偿，或者经重整计划草案调整后的清偿比例已经获得相应表决组的通过；重整计划草案规定的债权清偿顺序，不违反新破产法第113条的规定。新破产法中确立了强制批准的法定条件，并遵循了西方国家破产法中的相关原则，但在具体的司法运用中，人们可能遇到的情况会远比法条中列举式的规定复杂，如何保障法院不滥用、错用强制批准的权力，是需要格外关注的问题。美国司法实践中遇到的一个案例值得我们的注意。依据美国破产法典的规定，法院批准强制重整计划的条件之一，是重整方案“对没有接受方案且权利受到削弱的请求权和利益类别没有不公平的差别待遇，并且是公平的和公正的”，并且在法典第1129条b（2）中界定了对于担保请求权人、无担保请求权人和债券持有人来说什么样的方案是“公平和公正”的。在一破产案件中，债务大约为700万美元而担保物的价值只有大约500万美元。债务人在重整方案中提出以10％的利率分15年清偿现有担保物的全部500万美元的现有价值，最后一笔付款为470万美元，根据这一安排，债务人直到第20年末才能还清所欠的500万美元。最终法院拒绝批准这样的拖延方案，因为法官认为，“固然不符合第1129条b（2）规定标准的方案不是‘公平和公正的’，但仅仅是在技术上符合第1129条b（2）的标准也不能保证该项计划是公平的和公正的”。[6]由此可见，法院在具体的司法实践中，要做到公正、合理地利用强制批准的权力，必然会面临诸多的难题和挑战，这些问题一方面有待于通过司法解释加以明确规定，同时也需要通过提高法官的业务素质和随机判断能力来加以解决。注释:[1]参见潘琪：《美国破产法》，法律出版社1999年版，第198－199页。[2]具体理由见王欣新：《论新破产立法中债权人会议制度的设置思路》，《法学家》2005年第2期。[3]参见【美】大卫G爱泼斯坦等著：《美国破产法》，韩长印等译，中国政法大学出版社2003年版，第741页。[4]参见【美】大卫G爱泼斯坦等著：《美国破产法》，韩长印等译，中国政法大学出版社2003年版，第738－748页。[

新破产法草案的制度设计中引入了一个非常重要的制度——重整制度，并专设一章，对重整制度作了非常有分量的规定。可以说，破产法中重整制度的引入，填补了中国市场经济法律的一个空白。重整制度及程序代表了现代国际破产法发展的主要潮流，也是各国破产法近年来纷纷修改和制定的重点。许多国家的破产法都把重整制度作为其主要内容，其中，尤以美国破产法最具代表性，其１１章有关重整的规定成为其市场经济实践中有关企业拯救的最重要的依据。近年来，国际上出现的一些破产大案如安然公司破产案、美国联航公司破产案都适用了重整程序。中国新破产法草案为什么要规定重整制度与程序？新破产法草案中对重整制度的设计有哪些争议？目前的制度设计又有哪些缺陷呢？本文拟就此作一探讨。重整是指不对无偿付能力债务人的财产立即进行清算，而是在法院主持下由债务人与债权人达成协议，制定重组计划，规定在一定期限内，债务人按一定方式全部或部分清偿债务，同时债务人可以继续经营其业务。重整的参与者包括占有中的债务人、债权人委员会、监督人、股东委员会和破产管理人等。一般来说，只要重整这一破产保护的申请一经提出和被批准，债务人即可以免于债权人（包括有担保债权人）的一切诉讼和要求。企业通常由现任管理层继续控制，并获得继续经营半年或更长时间的机会。在此期间，须提出一个重整计划，如果大多数债权人同意或者法院批准该计划，企业就能够恢复正常业务并重新开始。重整计划的类型和方法没有限制，而相应的其他法律制度，如担保法、劳动法、合同法等等也都在支持这样一种可能使更多人获益的重整安排。当然，重整既简单又复杂，它往往是一个漫长而成本又昂贵的过程。新破产法为什么要规定重整制度呢？１９８６年的《中华人民共和国企业破产法（试行）》第四章专门规定了企业和解和整顿程序，其第十七条规定：“企业由债权人申请破产的，在人民法院受理案件的３个月内，被申请破产的企业的上级主管部门可以申请对该企业进行整顿，整顿的期限不超过两年。”第十八条规定：“整顿申请提出后，企业应当向债权人会议提出和解协议草案。”第二十条规定：“企业的整顿由其上级主管部门负责主持。”在新破产法起草过程当中，有人认为中国现行破产法的上述规定已经有企业重整的内容，这种认识是非常片面的。首先，１９８６年破产法有关整顿的规定，完全是在计划体制下政府主管部门对亏损的国有企业采取的一种行政措施；其次，整顿程序是与和解程序连为一体的，这就混淆了重整程序与和解程序的差异；再次，整顿程序由上级政府主管部门负责，这与重整程序作为一种法院主持下的债权人与债务人的商业化安排差之甚远；最后，现代重整程序中诸如重整计划与继续营业的精细规定也是原破产法所空缺的。鉴于以上原因，新破产法草案起草之初，就确立了立足中国国情、借鉴国外经验、专章规定重整程序的立法思想，目的是使面临困境但又有挽救希望的企业避免破产清算，恢复生机。作为新破产法草案最重要的制度设计之一，重整制度从一开始就在起草小组中引起了激烈的争议。第一个争议是有关重整的原因问题。草案起草过程中，一种观点认为，破产程序包含清算、和解和重整三种程序，既然提出破产清算、和解的法定原因，都界定为债务人不能清偿到期债务，那么启动重整程序的破产原因也应该是债务人不能清偿到期债务。另外一种观点认为，对企业重整的原因不应加以严格的规定，或者说应对企业重整原因适当放宽。当企业面临财务困境或危机时就可以直接适用重整程序，这样可以增加重整成功的可能性。新破产法草案采纳了第二种观点。其第三条第四款规定：“债务人不能清偿或者有可能不能清偿到期债务，需要进行重整的，可以依照本法规定的程序进行重整。”破产法中之所以要设定一个重整程序是市场经济发展到一定阶段的真实游戏。也就是说，企业在市场中面临复杂的经营局面和财务困境是一个常态，特别是对大型企业来说，其债权债务关系和财务结构是非常复杂的，其经营活动常面临很多因素，因此，企业的价值不能简单地用有无偿还能力来计算。在很多情况下，对大型企业简单清算会造成企业的现有价值不足以清偿。但如果对企业进行拯救，则不仅会保存和增大企业的营运价值，给其一个重新开始的宽松机会，而且它也会保留企业的人力资源并使其不因裁员而引起社会动荡。这正是各国破产法青睐重整制度的一个重要原因。也正是因为这一点，一些主要国家的破产法，特别是美国破产法没有规定重整的原因，而是把重整的申请权交给了市场中的债权人与债务人。第二个争议是有关重整期限的问题。第一种观点认为，应设定一个重整保护期，认为“自人民法院裁定债务人重整之日起，至人民法院裁定批准重整计划或者终止重整程序之日止，为重整保护期。重整保护期不超过６个月。经管理人请求，债权人会议同意，人民法院可以裁定批准延长重整保护期，但延长期不得超过６个月。”（２００２年稿）另一种观点认为，重整保护期是一个不准确、很含糊的概念，特别是何为终止重整程序在法条表述上含混不清，严格说来，重整程序分为两个阶段：第一个阶段为重整程序的提出和批准阶段，第二个阶段为重整计划的执行阶段，这两个阶段都可以视为是重整期间。还有一种意见认为，重整计划的执行不应是无限期的，应该设定一个重整的最后期限，比如说现行破产法中有关整顿的期限是两年，法国司法重整与司法清算法规定的期限是１２年。反对的观点认为，新破产法草案只应对重整计划的提出和批准设定时限，至于重整计划执行的年限则应是债权人和债务人合意协商的范畴，是市场行为，法律不宜作硬性规定。新破产法草案折中了上述观点，没有采纳重整保护期的概念，其第六十九条规定：“自人民法院裁定债务人重整之日起，自重整程序终止为重整期间。”其第九十条规定，被批准的重整计划应有执行的监督期。新破产法草案对重整计划的具体执行期限未作限制。第三个争议是有关是否引进“占有中的债务人”制度问题。一种观点认为，重整程序应由管理人主导，主张管理人中心主义，即提出重整申请时应由管理人接管债务人财产，负责企业的继续营业事务，或由管理人聘任企业的经营管理人员负责企业的营业事务。另一种观点认为，要引进“占有中的债务人”的概念，即将财产和债务人企业的经营权直接交回原债务人占有经营，管理人作为专业人士来负责企业的继续经营事务是不合适的。新破产法草案采纳了第二种意见，其第七十条规定：“在重整期间，经债务人申请，人民法院批准，债务人可以在管理人的监督下自行管理财产和营业事务。”当企业出现重整原因时，由企业现有管理层继续经营企业，利用其丰富的经验和对企业状况的熟悉优势，将会减少破产重整的成本，最大限度地保护债权人利益。在此一过程中，管理人只能作为“占有中的债务人”的监督者或者在特定情形下（占有中的债务人有不诚实、不称职、欺诈、严重经营不善等行为）的替代者。把破产企业重整权委托给管理人，管理人又委托给经营人，在法律逻辑上构成双重委托代理，这种双重代理会增加代理成本，实践中也很难区分破产重整企业在继续营业中哪些是管理人的权限，哪些是经营者的权限。第四个争议是关于债权的分类和表决的问题。一种观点认为，关于债权的分类应与清算程序的债权分类一致起来，主张重整计划中的债权分类为四类：一为有财产担保的债权；二为劳动债权；三为税款；四为普通债权。并认为，重整计划的通过须获得所有各类组债权人的通过。另一种观点认为，债权的分类不能太简单，应作更为细致的分类，而重整计划的通过不应需要所有各类组债权人的通过。新破产法草案采用了第一种观点，其第八十一条、八十五条分别规定：“重整计划中的债权分类如下：一、有财产担保的债权；二、劳动债权；三、税款；四、普通债权。”“债权人会议通过重整计划草案，依照本法第八十一条规定的债权分类，分组表决。各组均通过重整计划草案时重整计划即为通过。”目前新破产法草案关于债权人分类和表决的规定还有很大的缺陷。对债权的分类分组可以再精细些。如担保权可分为有财产的担保权和非财产的担保权；又如劳动债权至少可以分为历史劳动债权和即时劳动债权，还可以细分为工资劳动债权、奖励劳动债权和社保劳动债权；普通债权又可以分为银行债权和非银行债权；损害赔偿债权可以分为基于人身损害的债权和基于物之损害的债权等。债权分类的细致化可以更好地反映不同债权人在重整计划中的利益。目前新破产法草案关于债权分类表决的规定，使得重整程序几乎不可能启动，因为重整计划要获得所有债权人分类组的通过基本上没有可能性，特别是担保债权人如果选用清算程序就能够更直接、更快速、更完整地实现其担保权益，因此可以假定他们会反对所有形式的重整计划。因此，建议在新破产法草案下一步修改过程中应重点修改此部分内容，使重整程序更具操作性。重整制度是国际破产法中成熟而具争议的一套制度，各国破产法在设计和实践这套制度时，都面临许多理论和实践的难题和挑战。中国新破产法草案大胆借鉴、积极引进这套制度，应该说是草案的一大突破。目前，新破产法草案的设计虽然还有很多缺陷，如缺乏重整程序启动的异议制度、听证制度，对各类债权人特别是对担保债权人的权益保护的规定还不够细致，对法院、管理人在重整程序中的地位还不够明确，对“占有中的债务人”继续营业的限制规定尚不够完善等，但是中国市场经济发展的实践和许多大中型企业对重整法律规制的渴望，使得我们有理由相信新破产法草案中重整制度一定会进一步修改完善，并在实践中发挥其重要作用。