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论拆迁裁决的法律问题及处理

来源:吴宇律师
发布时间:2015-08-21
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拆迁过程涉及到房屋拆迁管理部门(房产局)、拆迁人、被拆迁人等,其中房产局对拆迁人、被拆迁人的行政管理、拆迁人与被拆迁人之间产生纠纷通过裁决、诉讼(民事、行政)途径解决,各方对有关法规理解不一,操作不一。本文试图就个案初步分析。

案情简介

OO二年四月拆迁人某开发公司向南京市房产管理局申请并取得了房屋拆迁许可证,拆迁期限为:自2002427日至2002731日,后经再次申请,延至2003131日,金某的房屋在被拆迁的范围。二OO二下半年,双方就安置补偿没有达成一致,开发公司申请裁决。市房产局于二OO二年末下达裁决书,裁决如下:

一、 申请人(开发公司)应当按照经评估的拆迁补偿款197337元,向被申请人支付货币补偿款。

二、 申请人应当按照规定标准支付被申请人的拆迁补助以及其它附属物的补偿费用。

三、 被申请人应当在接到本裁决书之日起的5日内,腾空王府园45102室的房屋,交申请人拆除。

当事人对本裁决不服的,可以自裁决书送达之日起的3个月内,向人民法院起诉。

裁决书下达后,因开发公司作为拆迁人不能直接向法院申请强制迁让,即向区政府提出申请,而因其作为企业,区政府不愿涉及。按照《城市房屋拆迁管理条例》(简称条例)第十七条规定:“被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的,由房屋所在的的市、县人民政府责成有关部门强制执行,或者由房屋拆迁管理部门申请人民强制执行”。根据此条规定,开发公司向市房产局提出,请其向法院申请强制执行。而房产局认为:因下达后未过三个月的诉讼时效,该裁决尚未生效。房产局应当于三个月后,即裁决书生效后才可向法院提出强制执行的申请。致使工期一拖再拖,不仅开发公司遭受损失,也影响南京市建设。

案情分析

一、拆迁的性质。

拆迁人的拆迁行为具有双重性质,即行政性与民事性。

首先,拆迁行为的性质为行政性。

拆迁的程序为:拆迁人因项目建设,需拆迁项目范围内的房屋及其附属物,以取得土地用以开发,拆迁人首先应向当地的市房产管理局申请取得《房屋拆迁许可证》,取得该证书后方可进行拆迁。该许可证为行政许可,国家通过行政许可的方式将属于市政开发的房屋拆迁权委托给拆迁人。它不同于其他例如发放营业执照方式的经营许可,拆迁的目的是为了取得被拆迁人占有的土地,而土地属于国家所有,拆迁人与被拆迁人虽为平等的主体,即使协商一致,被拆迁人也无权出让土地。所以,城市房屋拆迁的性质是国家重新分配土地使用权的行为,拆迁的行为则为行政性。

其次,拆迁行为的性质又具有民事性。

按照《条例》第十三条规定:“拆迁人与被拆迁人应当依照本条例的规定,就补偿方式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项,订立拆迁补偿安置协议。

在订立拆迁补偿安置协议的过程中,拆迁人与被拆迁人是平等的民事主体。1996年最高院关于受理房屋拆迁补偿安置等案件问题的批复第二条:“拆迁人与被拆迁人因房屋补偿安置等问题发生争议,或者双方当事人达成协议后,一方或者双方当事人反悔,未经行政机关裁决,仅就房屋补偿安置等问题依法向人民法院提起诉讼的,人民法院应当作为民事案件受理”。此条规定也明确了双方因房屋补偿安置而产生的纠纷属民事纠纷。

因此,拆迁人在整个拆迁活动中,虽然其主体为民事主体,但不影响其行为具有的双重性。

二、 对裁决相关问题的分析

1、 裁决与《拆迁许可证》的关系。

两者之间的共性为:均为具体行政行为,发文单位均同为房产局,并且都需要经过申请。两者的不同是:《拆迁许可证》必须由拆迁人向房产局申请,而裁决是行政单位处理平等民事主体之间特殊的、与行政单位(房产局)管理有关的拆迁活动。它不同于《仲裁法》的仲裁,但同样需经过申请,受理部门处于被动的地位,相对人不申请,裁决部门不能直接裁决。

按照《条例》第十三条、第十六条,裁决的内容与《拆迁许可证》有一致之处,即拆迁的期限,所以,裁决只能在《拆迁许可证》的范围内,不得逾越。

如果被拆迁人对拆迁的范围与期限不服,应作为行政相对人,通过行政诉讼,诉发放《拆迁许可证》的单位即房产局,要求撤销《拆迁许可证》的方式进行。

2、 裁决后的处理。

本案裁决书第三条:“被申请人应当在接到本裁决书之日起的5日内,腾空王府园45102室的房屋交申请人拆除。……当事人对本裁决不服的,可以自裁决书送达之日起的3个月内,向人民法院起诉。”

对上述裁决,部分法院及房屋管理部门认为:因裁决书下达后三个月内,无论当事人是否向法院起诉,该裁决书的效力处于不确定状态,即尚未生效,所以房屋拆迁管理部门也不能向法院申请执行。笔者认为这种理解错误。房屋管理部门可以其名义向法院提出强制执行的申请,以保障拆迁及时进行。本案中,裁决书第三项规定为被拆迁人应在收到裁决书之日起五日内迁出,即被拆迁人未在收到裁决书之日起第六日始,市房产局即可向法院申请。理由如下:

首先,从字面上讲,第十七条规定的为“裁决规定的搬迁期期限内”,而非裁决规定的诉讼时效期内。该文字表述明确,不应有任何歧异。

其次,房产管理部门的裁决为行政裁决,它也是具体行政行为的一种,一经作出即具有行政效力,对相对人(拆迁人以及被拆迁人)均具有约束力,被拆迁人未在规定的期限内迁出,作出裁决的部门可立即直接采取强制措施或向法院申请强制执行,这也是行政行为效率的体现。《条例》第十七条也明确规定了两种强制方式:政府组织强拆,或者房产局向法院申请强拆。

无论通过何种方式强拆,相对人对裁决不服,均可提起行政诉讼。裁决之所以规定了诉讼时效,因为除法律规定行政终局裁定的效力外,一般行政权不得高于司法权,规定诉讼时效,将行政裁决的效力最终归于法院,由法院最终审查其行为的合法性,给相对人留下司法救济的途径。行政的强制力与相对人通过司法途径保护其诉权可以同时进行。诉讼与强拆之间并不矛盾。

需指出,因裁决为具体行政行为,只有作出该行政行为的部门即房产局才能向法院申请强拆,而相对人无权提起。即使按照目前房产局的理解,即三个月内裁决相对人未提起行政诉讼,三个月后拆迁人也无权直接向法院申请强拆,仍需房产局提出。

裁决第三条作为裁决内容之一,除了被拆迁人主动履行,按照部分法院及房产管理部门的理解去操作,该条裁决在实际拆迁工作中已无任何意义,即无法操作。

3、 裁决是否为前置?

目前裁决前置的观点已被普遍接受,但笔者认为这种观点无法律依据。

裁决的性质为行政性,即行政裁决,是行政机关根据法律的授权对平等主体之间民事争议作出的裁决。1991年的《条例》第十四条规定:“拆迁人与被拆迁人对补偿形式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁过渡方式和过渡期限,经协商达不成协议的,由批准拆迁的房屋拆迁主管部门裁决……”,1996年最高院的批复第二条规定:“拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议,或者双方当事人达成协议后,一方或者双方当事人反悔,未经行政机关裁决,仅就房屋补偿、安置等问题,依法向人民法院提起诉讼的人民法院应当作为民事案件受理”。此条的批复,是基于双方为平等的民事主体,如未通过裁决,则平等民事主体之间产生争议,可通过正常的诉讼等司法救济方式处理,拆迁人与被拆迁人有自主的选择权,裁决不应作为前置。2001年通过的新《条例》第十六条规定:“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的,经当事人申请,由房屋拆迁管理部门裁决……”,该条已显示出立法者的本意:未规定裁决为必经程序,而是可供当事人自主选择裁决或诉讼。

三、 拆迁人通过行政诉讼以申请先予执行的问题。

目前因房产局、法院等对相关条款理解不一,致使开发公司作为拆迁人在与

被拆迁人因拆迁补偿达不成协议时,被拆迁人往往以拒不迁出作为谈判的筹码,如差距不大,拆迁人一般妥协解决。而差距过大,拆迁人又不能取得政府的强拆令,则只有通过行政诉讼,同时向法院提出先予执行。笔者曾看到这样的诉讼,房产局裁决被申请人应在接到裁决书之日起七日内迁出,而拆迁人“认为”该期限过长,请求改为五日。

如此诉讼存在诸多问题。第一、拆迁人的诉讼请求在民诉法中属于变更之诉。开庭时被拆迁人已过裁决裁定的搬迁期,更不要说拆迁人的诉讼请求期限,此时拆迁人已失去诉的基础,法院应驳回其诉讼请求;第二、先予执行为执行的方式之一,即使进入诉讼程序,拆迁人也无法改变行政裁决的行政性,不论相对的中的哪一方对此裁决不服,只有作出该裁决的行政主体才能向法院申请强拆的申请。

拆迁人如不以此请求进行诉讼,则以不服裁决的拆迁补偿安置条件以由提起诉讼,但同样的,所申请的先予执行与诉讼请求并非同一争议标的。

这样的诉讼意图很明显,诉讼的请求并非拆迁人的本意,是以诉讼的方式达到诉讼之外的目的,实为滥诉的一种。

结束语

本案例中,无论何时拆迁,也无论是否通过强制方式拆迁,对被拆迁人的拆迁安置补偿并无任何影响,但对于拆迁人,何时拆迁影响巨大,其损失往往难以弥补,拆迁人也无法律依据向被拆迁人追偿。因此,在保护被拆迁人的利益的同时,研究保护拆迁人的利益很有必要。笔者认为修改《条例》使有关问题得以明确为根本解决之道。如果笔者的上述观点得不到认同,那至少在裁决书下达后、未生效之前,拆迁人可以向区政府或者房屋拆迁管理部门提出申请,如果不能及时解决,作为拆迁人可以向以上两部门提起要求履行法定职责之诉,拆迁人同时可以要求其赔偿因不及时强制拆迁(不作为)而造成的损失。

江苏金鼎英杰律师事务所

律 师:     吴      宇

                                         二OO三年五月十一日 

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