本案为张文建律师代理的一起案件，张律师的当事人是一家公司，对方是村委会。因涉及租赁土地未经审批等问题，案件处理难度极大，法庭内外的较量可谓暗流涌动，心旌荡漾，胆略智谋与法律施压，多管齐下赢得高额赔偿。案件系调解结案，为保护当事人秘密，双方当事人的真实名称隐去。

一、具体案情

2000年，某省会城市的一个区政府、镇政府相继出台了一系列招商引资的优惠政策，凡入驻该辖区的企业，政府一律提供土地租赁、用水用电、铺路到门、协助办证等诸多方便。我方当事人是一家加工企业，在政府的牵线引导下，与辖区一村委会签订了《土地租赁协议》，协议约定：我方当事人在该宗租赁土地上建设厂房用于模具研发及加工，公司每年向村委会缴纳土地租金，租金随着市场变化，每隔3年上调浮动一次。租赁期限为20年。从2000年6月签约至2016年3月，我方当事人与村委会、镇政府、区政府都保持着良好的工作关系。公司多次被评为标兵企业、纳税明星。谁知，2016年4月，市、区两级政府准备征收这一地块土地进行商品房开发，要求我方当事人搬迁。我方当事人服从政府工作大局，同意搬迁。但政府提供的征收补偿方案和理由，当事人无法接受。按照政府征收方案，我方企业属于违法占地、非法建筑，企业如积极配合政府征收拆迁，可予以适当补偿，补偿金额为1800万元，补偿金额差不多比该区符合政策规定的征收补偿标准少1200万元左右。我方当事人多次找村委会、镇、区、市三级政府反映、协商，都是无果而归。双方协商陷入僵局。

2016年6月，政府安排村委会作为原告起诉了我方当事人，诉讼请求有2项，一是确认2000年双方签订的土地租赁合同为无效合同；二是要求我方当事人限期搬迁，恢复土地原貌。理由是，租赁土地由农用地转为建设用地没有经过审批，属于非法占地、违章建筑，依据《中华人民共和国土地管理法》和国务院《关于加强土地调控有关问题的通知》，该土地租赁协议违反了国家法律、法规的强制性规定，协议无效，我方当事人应该把土地归还村委会，恢复土地原貌。

二、案情分析

村委会起诉后，当事人不知咨询了多少律师，大家的一致意见是：村委会只是个枪头，幕后指挥的是政府，与政府打官司，根本赢不了，更何况这块土地确实没有办农用地转为建设用地审批手续。在问题解决陷入困境的情况下，公司的法定代表人通过上海市的业务合作单位找到了张文建律师。张律师听完案情后对当事人说，给我两天时间，找到好的思路就接受委托，不然你另请高明。在这两天时间里，张律师全心投入，认真搜索研究全国各级法院对此类案件的判决及法学专家对此类问题的权威分析文章，思路越来越清晰。尤其令张律师兴奋的是，最高人民法院公布的案例中有一起河南省嵩县人民法院审理的案件，案情是被告村委会租赁原告的土地建氧气站，双方签订了租赁协议，后来原告不愿意再租赁土地给村委会，起诉村委会协议无效，要求恢复土地原状。这起案件，所谓非法占地一方是村委会，不是老百姓，结果法院判村委会赢了。张律师大胆设想，借鉴这个思路，能不能借力打力呢，尽管我们国家还不是判例法国家？在法律法规规定模糊、操作困难的情况下，能不能上升到法理的高度上去寻求突破口呢？针对中国的现实国情和司法实践的现状，能不能找一条维护当事人利益最大化的变通方法呢？

为此，张律师提出了三点思路：

第一，提起反诉，要求解除合同，赔偿损失。（这是一个变被动为主动的诉讼策略，因为解除合同的前提，就是合同有效。原告起诉合同无效，要求恢复原状，基于司法实践的现状，我方要求继续履行合同，已不太现实。如果坚持继续履行合同，一旦败诉，只有在无效合同的基础上要求赔偿损失，势必被动。而提起反诉后，可以一揽子解决问题，争取主动权。实际上，这也符合政府和村委会的心理，尽快解决问题。）

第二，结合本案特点，充分准备，从法理的高度论证村委会提出无效合同的谬论。

第三，转变传统思维，变通解决问题，重新定位官司输赢的概念。（传统思维认为，所谓官司赢了，就是法院判决一方输了。结合司法实践现状，我们发现在“民告官”或“官告民”的官司中，只要涉及到政府利益，老百姓还是很难胜诉的；即便胜诉，判决确认了政府具体行政行为违法，但在最后的行政赔偿中获得的利益也是少的可怜。我相信，这不是当事人想要的结果。从趋利避害的角度，我认为，最大化的拿到补偿款，利益上不吃亏，就是胜诉，就是占据了上风，无论案件以哪种方式结案。）

三、庭审情况

接受代理后，张律师为庭审做了充分准备。这起案件的争议焦点，就是双方签订的土地租赁协议是无效合同还是有效合同。

围绕这一争议焦点，在辩论阶段张律师发表了以下代理意见：

（一）依法订立的合同，受法律保护。

原告、被告在平等自愿基础上签订的《土地租赁协议》，是双方的真实意思表示。协议签订有其特殊的历史背景，当时正值政府千方百计招商引资。在合同已经实际履行了15年，且被告作了大量投入的情况下，原告以农用地转为建设用地没有经过审批，合同签订过程违法为由起诉，要求确认合同无效，明显违背诚实信用原则。

（二）原告与被告双方签订的《土地租赁协议》是有效合同，而不是无效合同。

被告以《合同法》第五十二条第五项规定：违反法律、行政法规强制性规定的合同，合同无效。这条规定很模糊，很难操作，到底什么样的合同是违反法律、行政法规强制性规定的合同？司法实践中大家认识不一。为此，最高人民法院作出司法解释，把强制性规定又细分为两类，一类是管理性强制性规定；另一类是效力性强制性规定。管理性强制性规定目的在于管理和处罚违反规定的行为，以禁止当事人的行为为目的，但并不否认该行为在民商法上的效力。而效力性强制性规定目的不仅在于处罚违反规定的行为，而且意在否定其民商法上的效力。基于合同法意思自愿的原则，最高人民法院在司法解释对《合同法》第五十二条“强制性规定”作了限缩性解释，规定此处的“强制性规定”特指效力性强制性规定。

对于强制性规定的判断标准，法学界已形成共识，最高人民法院法官的学术论文中对此观点也予以肯定。这三个标准是：第一，法律法规明确规定违反禁止性规定将导致合同无效或不成立的，该规定属于效力性规定，合同无效。第二，法律、法规虽没有明确规定违反禁止性规定将导致合同无效或不成立，但违反该规定以后若使合同继续有效将损害国家利益和社会公共利益的，也应当认为该规范属于效力性规定，合同无效。第三，法律、法规没有明确规定违反禁止性规定将导致合同无效或不成立，违反该规定以后若使合同继续有效并不损害国家利益和社会公共利益，而只是损害当事人的利益，在此情况下该规范就不应属于效力性规定，而是管理性规定，合同并不当然无效，一般应认定为有效合同。

那么，原告引用的《土地管理法》第四十四条属于管理性强制性规定呢，还是效力性强制性规定呢？
　　首先，《土地管理法》第四十四条规定：建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。该法律条文规定农用地转为建设用地需要审批，但并没有直接规定违反用地审批会导致合同无效。其次，《土地管理法》第七章“法律责任”第八十一条和八十二条规定：擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款，不依照本法规定办理土地变更登记的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令其限期办理。通过该责任条款来看，没有办理用地审批的，应给予行政处罚和限期改正，也没有规定合同无效。第三，在法律、行政法规对合同无效无明确规定的情况下，就要看土地未经审批是否损害国家利益和社会公共利益。涉案土地属于沿河滩的零碎土地，土地性质上属于农民集体所有土地，很明显，涉案土地即便没有经过审批，也绝没有损害国家利益和社会公共利益，如果可能造成损害，充其量也只能损害村集体的利益，那也只是管理性强制性规定，而不是效力性强制性规定。更何况，村委会代表村集体年年收取租金，还随着市场变动不断调整租金，根本没有损害村集体的利益！土地使用中的审批是国家加强土地管理的一项制度，是节约用地和保护耕地的一项措施，但不能因此否定原告、被告签订的合同在民法上的效力。

原告还提到了《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》，国务院的这份通知不管要求是否严格，我们必须明白，从效力等级和层次上说，它属于“其他规范性文件”，不属于法律、行政法规，效力等级低于法律、行政法规，违反它的要求可以采取行政处罚措施，但不能依此为依据称违反了该“通知”就是违反了《合同法》第五十二条第五项规定，得出无效合同的结论。严格的管理和处罚规定属于行政执法的范畴，但不能因此否定民事合同的效力。毕竟，从效力等级上说，《合同法》属于上位法。更何况，《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》也没有明确否定民事合同的效力。双方签订的合同确因情势变更等因素无法履行，可以解除合同，但不能错误引用其他规范性文件称其为无效合同。
　　原告主张双方签订的合同属于无效合同，显然理由不足，双方签订的合同尽管违反了管理性强制性规定，但没有违反效力性强制性规定，在民事上依然是有效合同。

（三）鉴于原告与被告的合作基础已经丧失，被告要求解除合同，赔偿财产损失符合法律规定。

原告应当本着诚实信用原则，切实承担应当承担的责任，公平公正地解决现实存在的问题，做法律、行政法规忠实的捍卫者，而不是恣意的践踏着。

当天的庭审效果非常好。原告方没有想到我们会站在法理的高度作出有力的论证，显得非常被动。

四、案件结果

庭审结束后，张律师向原告负责人及其代理人转达了我方的意见，并把河南省嵩县法院的判决书分别送给法官和原告各1份，提醒原告与政府做好沟通，争取一个双方都能接受的结果。开庭结束后的第二天，趁庭审的余温还在，张律师和企业的法定代表人就找到村委会的书记和主任协商，村书记后来又带我们见了镇政府领导，次次会面都不亚于商务谈判。多次沟通之后，村委会、镇政府认为我们讲的有事实依据和法律依据，承诺与区政府积极汇报和争取。最后，政府答应再增加500万元。后在法官的主持调解下，政府又增加了200万，补偿总额达到2500万元。在法院协调下，双方撤诉。我方当事人非常满意。

五、案件办理启示

这起案件给我们的启示有三点：第一，对待“民告官”和“官告民”案件，一定不要畏惧，不要认为在中国很难胜诉，要相信中国法治在不断进步；第二，要认真钻研法律法规的规定，在法律法规的具体规定不一定有利于己方利益时，从法理的高度寻求解决问题的办法，有理有据，以理服人；第三，转变观念，拓宽思路，注重策略，斗智斗勇，灵活变通，多措并举。无论调解结案、和解结案、撤诉结案，只要能让当事人利益实现最大化，就是案件胜诉。

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