将养老保险争议纳入劳动仲裁受案范围
导读：
著名经济学家布坎南与塔洛克在《一致性的计算》中，提出以成本分析为基础，考察最优公共选择规则的观点。他们认为，由于某种特定规则一旦被选中，将适用于公共决策的所有参与者。这种公共选择的内在强制性，使得每一个参与者在公共决策规则的选择过程中，都会面临性质完全不同的两种成本：(1)外在成本;(2)决策成本。所谓外在成本，是指在规则的选择过程中，由于其他人的行动而使每个参与者预期个人所需承担的成本。外在成本是通过公共决策的强制性而施加给单个参与者的，其大小与个人偏好同公共决策结果的差异程度相关，是一种正相关关系。决策成本是指单个参与者为了使公共决策得到所需的同意人数规模而耗费的时间与精力。外在成本与决策成本和构成了社会的相互依赖成本。经济人理性假设告诉我们，在选择决策规则时，应该依照寻求最低的依赖成本进行。
那么，把养老保险争议列入劳动仲裁受案范围作为政府的一项具有内在强制性的公共选择规则，是否体现了最低依赖成本的内在要求，还是一项比较理想的公共选择规则?本文试从经济角度对之加以分析。
一、养老保险争议的分类及现行处理途径
养老保险是社会保障制度的重要组成部分，是社会保险五大险种中最重要的险种之一。所谓养老保险(或养老保险制度)是指劳动者在达到法定退休年龄退休后，从政府和社会得到一定的经济补偿、物质帮助和服务的一项社会保险制度。就其争议类型来看，可分为二类：一类是用人单位未依法给劳动者缴纳养老保险费而发生的劳动者与用人单位之间的争议。以2006年湖州市处理的1167件劳动争议案例为例，此类案件有233起，占全部处理案件的19.97%。二类是用人单位和劳动者虽依法缴纳了养老保险费，但是社会保险经办机构未按规定支付或未足额支付劳动者及其亲属相应的社会保险待遇而发生的劳动者及其亲属与社会保险经办机构之间的争议。按现在各地的实践情况来看，前一类争议既可以按《企业劳动争议处理条例》(国务院令第117号)的规定，属于劳动争议仲裁的受案范围，也可以按《劳动保障监察条例》(国务院令第423号)的规定，由劳动保障监察部门处理;后一类争议则属于行政争议，适用《社会保险行政争议处理办法》(劳动保障部令第13号)或《社会保险费征缴暂行条例》(国务院令第259号)。本文所要讨论的是第一类争议类型，即用人单位未依法给劳动者缴纳养老保险费而发生的劳动者与用人单位之间的劳动争议。
二、把用人单位未依法给劳动者缴纳养老保险争议纳入劳动仲裁受案范围之经济分析及路径选择
从养老保险法律关系主体来看，养老保险争议涉及三方主体即劳动者、用人单位和劳动保障行政部门，因而与之相对应存在三种法律关系：(1)劳动者与用人单位之间的关系;(2)劳动保障部门与用人单位之间的关系;(3)劳动保障部门与劳动者之间的关系。对于上述养老保险争议中存在的法律关系，法律应该如何调整才能做到以最低依赖成本，达到保护劳动者利益的帕累托最优?笔者认为，把用人单位未依法给劳动者缴纳养老保险费争议列入劳动仲裁受案范围至少存在以下不合理的经济成本：
1、增加了劳动者的权利救济成本。劳动仲裁是一种准司法性质的行为，强调程序公正才能保证实体公正。因此劳动者在用人单位未为其缴纳养老保险费而提请劳动仲裁时，必须依一系列程序规则行事。在此过程中，劳动者需花费大量的时间、精力甚至金钱作为自己的维权成本。加之劳动法律法规数量庞大复杂，多数劳动者缺乏法律知识，因此不惜救助于律师，这无疑又加大了劳动者的维权成本。
2、减少了用人单位的违规成本。按《劳动法》第100条、《社会保险费征缴暂行条例》及《劳动保障监察条例》的有关规定，用人单位未依法给劳动者缴纳社会保险费时，有关劳动保障行政部门除了可以责令用人单位补缴养老保险费外，还有权对用人单位收取滞纳金及实施行政处罚等。但是劳动仲裁委并无这方面的职权，不能在仲裁裁决中要求用人单位支付滞纳金或对之进行行政处罚，结果使用人单位本应承担的这部分违规成本没有承担。再则，劳动仲裁实行不告不理，因为法律知识的欠缺或因为其他各种原因(如担心遭用人单位的打击报复)，劳动者不能或不愿提请劳动仲裁，这样一来用人单位的违规成本也得以逃脱。即便有的劳动者提请了劳动仲裁，劳动仲裁委也只能对提出申诉的劳动者作出处理，而对于用人单位中未缴纳养老保险费且未提请仲裁的劳动者不能主动处理，用人单位的违规成本也因而降低。经济学理论认为，所有经济人都是在特定的社会中展开他们的交互活动的，因此特定的社会权力结构与利益分配格局就决定了他们各自行动的动机和目的。所以，当违规成本小于所获利益时，有限理性将产生“败德行为”，在资本收益及趋利动机的驱使下，为追求效用最大化，屡屡出现用人单位不为劳动者办理养老保险这种“败德行为”也就不足为怪了。
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3、因劳动保障监察部门与劳动仲裁互相推诿、扯皮所产生的成本。国家发布的一系列法律法规及规范性法律文件，如1999年1月22日的《社会保险费征缴暂行条例》、2004年11月1日的《劳动保障监察条例》及一些地方法规如1999年10月1日实施的《浙江省职工基本养老保险条例》，都赋予了劳动保障行政部门对用人单位未为劳动者缴纳养老保险费的专属行政处理权或行政处罚权，用人单位是否为劳动者缴纳养老保险费不仅仅是劳动者与用人单位的事，更是涉及到了劳动保障行政部门是否有法必依、执法必严、违法必究的职责问题，因而劳动保障行政部门更有权力、也更有义务履行《劳动法》第100条规定的职责。但正是由于《企业劳动争议处理条例》也赋予劳动仲裁委受理用人单位未依法给用人单位办理养老保险参保手续的劳动争议，结果当劳动者寻求有关权利救济时，便出现了劳动仲裁委和劳动保障监察部门互相推诿、扯皮现象。这种现象既增加了劳动者的维权成本，也增加了国家处理此类争议的社会成本，影响了社会稳定。
实践中，推诿现象产生的原因中还有另外一种情形值得注意。用人单位为劳动者办理养老保险参保手续是以存在劳动关系为前提的，当劳动保障行政部门面对劳动者的权利救济诉请时，常常认为需要劳动者向劳动仲裁委提请仲裁，确认劳动者与用人单位存在劳动关系，这在事实劳动关系中尢为突出。究其原因，这主要是劳动保障行政部门担心因此成为行政诉讼的被告有关。这显然又增加了劳动者的维权成本，因为劳动者此时必须先向劳动仲裁委申请劳动仲裁，确认劳动者与用人单位存在劳动关系，若用人单位对仲裁裁决不服，还可以起诉到一审法院，二审法院。这也是为劳动者及学者所广为诟病的劳动仲裁程序多、维权难之所在，劳动保障行政部门的执法成本由此也转嫁到了弱势群体的劳动者身上。
因此，把用人单位未依法给劳动者缴纳养老保险费的争议纳入劳动仲裁受案范围带给劳动者、国家的经济成本太高，且不能有效阻止用人单位的违法行为及保护劳动者的合法权益，不能以最低依赖成本达到保护劳动者合法利益，那么，对此类争议处理的更有效路径依赖在哪里呢?据笔者所知，作为社会保障体系极为发达的德国，其劳动法院并不肥理社会保险争议，而将社会保险争议并由有关行政部门处理，并取得了良发了的社会效果。笔者认为借鉴德国做法，我国法律法规应该将调整的重点放在劳动保障部门与用人单位之间的关系上，即由劳动保障行政部门专属管辖用人单位未依法给劳动者缴纳养老保险的劳动争议，加强对用人单位的主动监察，其理由在于：
1、从经济学角度讲，法律吓阻的成本显然要远远低于建立一套事后的补救措施所需要成本。既然《劳动法》第100条、《社会保险费征缴暂行条例》及《劳动保障监察条例》规定了用人单位违反规定未依法给劳动者缴纳养老保险时应承担滞纳金并承担较重的行政处罚，在劳动仲裁委没有行政处罚权的情况下，那么劳动保障监察部门为什么不主动行使职权，通过实施行政处罚让违法者承担较重的违规成本，从而使其不敢恣意妄为呢?
2、由于劳动仲裁实行不告不理的原则，劳动仲裁委只能对提请仲裁的劳动者作出裁决，而不能对未提出仲裁申请的劳动者作出裁决，无法通过个案保护一个用人单位中所有的类似情形的劳动者，除非其他劳动者也提请了劳动仲裁。而劳动保障行政部门则不同，因为劳动保障行政部门可以依法主动实施监督检查权和行政处罚权等，因此不管是主动还是被动履行职责，都可以对一个用人单位内所有未缴纳养老保险的劳动者作出处理，达到“查处一案、规范一户、带动一片”的效果，减少了劳动者的维权成本和社会处理成本。经济学上的“搭便车现象”在此便成了良性的“蝴蝶效应”。
3、劳动保障行政部门专属管辖用人单位未为劳动者缴纳养老保险费的劳动争议，并不影响劳动保障行政部门对劳动者与用人单位是否存在劳动关系的认定问题，相反还可以减少劳动者经过劳动仲裁或诉讼的权利救济程序。盖因劳动关系的实质与核心是“劳动事实”，而劳动事实本身具有“展示性”，通常来说用人单位是很难否定与其具有用工事实的劳动者之间存在劳动关系的，劳动保障行政部门完全可以依职权作出认定，这在客观上也可以减少劳动保障部门与劳动仲裁委因相互推诿而产生的成本及劳动者的维权成本。
综上所述，具有人身隶属性与经济从属性的劳动关系中，作为弱势群体的劳动者，更需要国家以行政干预的方式加以保护，这是法律从形式公平走向实质公平的必然。由劳动保障行政部门专属管辖用人单位未依法给劳动者缴纳养老保险费的劳动争议，不但符合最低依赖成本的解决办法，也符合实质公平，更与国家一贯倡导的民生精神相一致。
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