加强对检察机关执法监督的思考
导读：
检察机关行使法律监督职能是保证司法公正的一个重要的途径。检察机关的法律监督性质决定其本身应该通过加强行业自律实现对外监督的公正性和权威性，因此必须加强检察机关执法的监督。笔者在此仅就如何把监督措施落实于办案的各个环节，确保检察机关公正执法，谈一些粗浅的看法，以求教于各位同仁。
一、明确监督内容，增强监督针对性
要确保监督公正执法落到实处，首先应明确具体、有针对性的监督内容。结合检察业务，当前可明确以下五方面的监督内容：
1、非限制人身自由强制措施。根据刑诉法规定，检察机关对不构成犯罪和构成犯罪而无逮捕必要的案件有依法作出不批准逮捕、对本院自侦案件有决定取保候审的非限制人身自由的强制措施的权力。从目前查处的检察人员违法犯罪案件可以看出，批准或决定非限制人身自由强制措施，日渐成为刑事检察腐败的一个重要因素，尤其在施行主诉(办)检察官制度或分管检察长有权决定的情况下，对此监督显得尤为重要。
2、不起诉案件。尽管检察机关具体规定相对不起诉和存疑不起诉案件由检委会讨论决定，但是对此两类案件和绝对不起诉案件的事实材料及证据材料由承办人提供，检委会成员基本上以看审结材料和听汇报为主，不可能逐个对案件全宗卷进行审阅。因此，在此间有时不能完全排除“人为因素”的作用，难免会出现有罪定无罪、重罪定轻罪、明案变疑案等现象，导致三类案件作出不起诉决定。因此，严密对不起诉案件的监督制约，是防止检察执法腐败的一个重要方面。
3、从轻减轻情节认定和犯罪事实舍减。近年来，发生在刑事检察环节的司法腐败案件中，有相当部分是利用审查起诉中对被告人行为具有从轻减轻情节认定和犯罪事实去舍的决定权，收受被告人亲属的贿赂、徇私枉法。因此，很有必要把此类具体内容纳入执法监督范畴，规定办案人员对从轻减轻情节的认定和犯罪事实的舍减，必须向所在部门负责人、院分管检察长和内督机构提供确实充分的证据材料，以备审核，从而较好地制约办案人员“人为因素”作用。
4、自侦部门初查后不予立案和立案后予以撤案的案件。对于前一类状态的案件承办人具有较大的“自由裁量权”，而深入监督又相对较难;对于后一类状态的案件，显然制约较多，一般由检委会或有关领导集体决定，但有时也难排除特殊情形对决定的影响。因而，这两类状态易成为产生司法腐败的因素。
5、办案过程中违纪违法行为。上述具体业务工作中的“技术性”因素，表现得比较隐晦，其直接作用的结果往往是导致办案人员接受各种贿赂而枉法，有时也徇情枉法;而在当前办案中，还存在接受吃请等各种贿赂而不枉法和粗暴执法、随意执法的问题。前者是违法违纪而又枉法，后者违法违纪而不枉法，对于执法公正性的危害是殊途同归。因此，对办案过程中违法违纪行为的监督，是一个十分重要的实质性内容。
二、严格监督程序，增强监督规范性
要严格监督程序，避免出现不规范的现象，应该在严格监督程序上下功夫，使监督时时、处处、事事、人人保持一致性和正确性。从当前实际情况看，可从下三方面程序加强：
1、内督程序。近几年来，许多检察院建立了办案内部监督机制，大多采取登记法律文书、评定案件质量等次、抽查不捕不诉案件等监督方式，很少把监督深入到办案各个环节的实质性内容。为确保监督实效，应建立完善专门的内部监督机构，在坚持登记、评级、抽查等常规性程序的同时，突出对以下三方面进行严格规范，并立卷建档。
一是对改变性内容实行全程、全方位监督。检察机关改变公安机关部分或全部侦查意见、审查起诉部门改变审查移送起诉部门部分或全部意见、院和科负责人改变承办人部分或全部意见，以及检察机关自侦案件撤案，应向内督机构提供“原始”意见及证据复印件、改变意见及理由、证据复印件，立案意见及证据复印件，撤案意见及理由、证据复印件。内督机构对这些内容及有关证据进行审核后，提出审查意见，报检察长审批。发现“改变”不当的，由内督机构对有关部门或人员或者另行指定人员实行限期督办，再将督办意见报检察长审批。
二是对不予立案案件实行全案监督。长期以来绝大多数院对于不予立案案件采用的是承办人意见、部门负责人审查、院领导审核程序，能起到一定的相互制约，但不够规范有力。可在自侦部门查结并作出不予立案后，将全案卷宗移送内督机构进行审核，由内督机构提出较为详细的审查意见后报检察长审批。如果发现不予立案理由不成立的，由内督机构提出有关意见和侦查参考提纲，交自侦部门另行指定人员限期初查。待再初查意见形成后，再送内督机构审查并报检察长审批。
三是对督查中发现的违纪违法线索实行专门移送。内督机构只负责对办案质量实施监督，而对于督查中发现的违纪违法线索，不负责调查。内督机构应设立移送程序，对此类线索实行登记，制定移送审批表，填明线索内容、内督机构意见和移送方向，报检察长审批后，将审批表和有关材料移送院纪检部门调查。
2、纪检程序。对于院纪检部门自行受理和内督机构移送、其他转入的违纪违法线索，应实行受理登记，提出初步审查意见，报纪检组负责人或检察长审批后，制定调查方案;在调查结束后，提出调查意见，与调查材料一并报纪检组主要负责人或检察长审批，把最终决定归入调查卷宗，建立卷档。对于必须移送党委纪检部门或司法机关处理的，须经院党组讨论决定并由检察长签字后实行移送办理，并将有关部门受理通知书登记入档。
3、督办程序。由人大常委会、党委和上级检察机关督办和检察长督办的刑事案件或违纪违法线索，一律由检察长签发督办意见后，交内督机构或纪检部门办理。内督机构或纪检部门即按各自的程序在限期内进行办理和报告。
三、拓展监督渠道，增强监督公开性
加强内部监督，是促进公正执法、防止司法腐败的一项重要措施，但是它也有自身的局限性，主要表现在：一是对于检察机关具有一定领导职务的人，内部监督有时显得苍白无力;二是监督内容、范围、深度有限，在内部监督疲软乏力的情况下，外部监督缺乏，使之权力处于无监督状态。因此，检察机关和全体人员的执法活动置于全社会的监督之下，增强监督的公开性，是一项行之有效、十分重要的监督措施。从当前实际看，应重点拓展并强化以下三大外部监督渠道：[page]
1、构筑接受人大监督网络。在坚持向同级人大汇报工作和交办事项、接受人大执法检查、检察长向同级人大述职等专项制度的同时，要把接受人大监督的渠道拓展到各乡镇人大和部门、各级人大代表，采用邀请人大代表视察检察工作、邀请重点案件发生地(部门)人大代表监督办案工作等方式，把检察机关的执法工作自觉置于人大宽范围、大深度的监督之中，以及时地获取有关信息，纠正执法中的问题，更好地保证公正执法。
2、建立检务公开机制。尽管刑法、刑诉法典施行多年，但是真正了解、掌握其法律知识和检务的公民不是十分广泛。因此，有较多的案件当事人、近亲属和其他公民往往“不知监督”、“不会监督”，这客观上给个别司法腐败人员以可乘之机。因此，深化检务公开不乏是拓展社会监督的一项基础性和前瞻性措施。可以从以下三方面加强：一是在各乡镇建立检务公开宣传点，确定检务公开联络员，检察机关确定专题并定期派员到联络点开展检务公开活动。二是借助新闻媒体开辟检务公开专栏，采用以案释法、专题讲座、公民问答等形式，广泛宣传检务。三是办案同步宣传。案件一经立案侦查，即向涉嫌人员及其亲属、证人和有关单位告知或发给有关检务公开资料，让他们全面了解有关检务，使之在接受侦查的同时，对办案人员实行监督，以保障自身合法权益。
3、建立公正廉洁办案征询机制。对于采取非限制人身自由强制措施、认定从轻或减轻情节及舍减犯罪事实的案件和自侦案件，由检察机关内督机构负责向涉案的当事人及其近亲属、案发单位寄发公正廉洁办案征询书，主要载明对强制措施、认定情节和事实、办案廉洁性的意见和理由，内督机构收回征询书后，对反馈内容分为办案质量和办案纪律两类，上报检察长审批后按规定程序分流办理。
四、落实监督责任，增强监督实效性
监督最根本的是落实责任。结合实际，应重点落实以下四项：
1、领导监督责任。院领导对于监督工作负有组织、指导、检查、协调、议决的责任。重点抓好内督和纪检两个臂膀，做到年初有部署、平时有具体指导、检查，对突出问题特别处理，及时为内督、纪检工作掌腰鼓劲、把方向，从领导上确保监督机制正常运转。切忌“大会小会叫得响，工作忙时歇一下，遇到问题绕着走”，以致监督职能机构缩手缩脚、碰钉受气，甚至成为“摆设品”，有其名无其实。
2、公正、廉政岗位责任。较多检察机关建立了党风廉政责任制，规定各级领导对各管辖的对象出现违纪违法问题时负“连带责任”，这应该是值得肯定的。但在实际工作中，却很少予以兑现或者仅为“挠痒痒”。在此方面应该做到“言既出，行必果”，对于所管辖的对象在执法中出现不公、不廉洁的问题，主管或分管领导应当按规定轻则行政党纪处分，重则引咎辞职，如系玩忽职守或包庇纵容的，依法予以处理。这样，在公正、廉政建设方面才能起到“提纲挈领”的作用。
3、内督纪检责任。对于内督纪检机构在实施监督中，不认真履行职责，报喜不报忧隐瞒问题或者导致问题严重，或者在具体调查中故意拖沓、故意走过场的，要追究其监督不力责任或包庇责任，促使其依照法律和规定严格监督，实事求是监督，具体深入监督。
4、“一案一决”责任。对于监督中发现的不公正、不廉洁的违法违纪案件，在纪检机构提出意见和提出相关材料的基础上，院党组要及时“一案一决”，将决定的处理意见及时交付执行，建立完整的处理台帐。对于当事人申诉的，要及时进行复议复核，确保办准办实，防止出现错误决定。如果对此久拖不议不决的，主要领导要负处理不力的责任。从而增强监督的实质性力度。
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