在依法治国的今天，随着依法行政进程的推进，如何对行政权力实施有效的法制监督，已经越来越为重要。行政执法人员严格执法，一靠自觉，二靠监督。实施有效的行政执法监督对保证行政机关依法行政有着重要意义。本文通过近年来文化市场行政执法监督活动开展情况的总结分析，探讨增强文化市场管理与行政执法的能力，提高依法行政，科学监管社会主义文化市场能力的一些思路。

　　一、开展文化市场行政执法监督活动的基本情况

　　(一)、开展监督的主体形式

　　根据相关法律规范的规定，行政执法监督包括：(1)人大的权力监督;(2)政协的民主监督;(3)审计、监察、政府法制部门的专门监督;(4)人民法院的司法监督、人民检察院的法律监督;(5)新闻媒体舆论监督、人民群众的社会监督;

　　以上众多监督从主体上分析，可分为内部监督和外部监督;从层次上分析，可分为上级对下级层级监督和同级间相互监督;从时间上分析，可分为事前监督、事中监督、事后监督。

　　(二)开展监督的依据范围

　　目前文化行政部门开展行政监督的主要依据《行政处罚法》、《行政复议法》、《山东省文化市场管理条例》、文化部《文化市场行政执法管理办法》，人大、政协、其他专门机关实施监督的依据是《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《政协章程》、《审计法》、《行政监察法》、《人民检察院组织法》、《人民法院组织法》、《行政诉讼法》，新闻舆论监督与人民群众社会监督的依据是《宪法》。

　　根据文化部《文化市场行政执法管理办法》，行政执法监督的主要内容有：(1)法律法规、规章的适用执行情况;(2)行政规范性文件的合法性;(3)行政执法主体和行政执法程序的合法性;(4)履行法定职责的情况;(5)行政复议、行政赔偿情况;(6)行政执法责任制度，行政执法投诉制度等执行情况。

　　(三)、开展监督的方法途径

　　根据法规的规定和各监督主体的职权，执法监督方法各有不同，人大的监督方法有听取同级政府的工作报告、质询、个案监督、执法检查、执法评议、人大代表的议案等等;政协的监督方法有例会协商、调研视察、提案、民主评议等;人民法院主要通过对行政诉讼案件的审理进行监督;人民检察院的监督主要有侦查监督抗诉等;政府法制部门的监督方法有行政复议、规范性文件和重大行政处罚案件备案、行政执法责任制等;人民群众的监督方法有控告、申诉、举报、反映等。

　　近几年来，一系列的执法监督活动，实现了对包括行政处罚、行政许可、行政强制措施、证据登记保存及罚没财物的处置等行政行为，及对法律法规实施情况的全领域监督，事前、事中、事后监督相结合的全过程监督，系统内外监督并举的全方位监督。

　　一是开展内部监督。加强法制队伍建设，做到局有法制机构，科有法制人员，通过日常核审、听证，达到案案有案审的目标，及时发现并纠正具体行政行为存在的问题。建立行政执法责任制，执法过错追究制明确执法依据和职责，用制度规范行政执法，实行重大疑难案件集体讨论把关，对行政处罚、行政许可行为质量进行集中评审，强化事中、事后监督功能;每年开展一次执法监督，确定执法重点部位、重点环节，群众有反映或有所暴露的敏感问题作为监督内容，开展有针对性的检查，提出纠正完善措施，对法律贯彻实施情况、内部规范性文件的执行落实情况进行专题检查，全面行使监督职能，落实监督内容，提高监督效果。二是接受外部监督。首先，主动接受人大、政协的监督。经常邀请政协委员来我局开展行政审批工作的民主评议，这是坚持和完善中国共产党员领导的多党合作和政治协商制度的具体体现，是政协履行民主监督职能的探索性实践，通过提出带有普遍性的意见和建议从而促进行政审批改革工作不断深化和发展。其次自觉接受司法监督，认真做好应诉工作，树立行政权接受司法权监督的理念，使行政执法行为与司法审查标准接轨。认真吸收分析法院的意见和建议，规范执法程序，请人民法院行政庭给执法人员上课并到执法现场指导。认真做好复议工作，接受政府法制部门的层级监督，紧紧围绕具体行政行为的全法性和合理性，从事实证据程序，适用法律等各方面进行把关，对存在的违法或不当之处及时纠正。

　　上述一系列执法监督活动的开展，有力促进了文化执法人员依法行政意识的提高，规范了行政执法能力，提高了行政执法行为的质量。

　　二、目前行政执法监督工作中存在的问题

　　(一)专门监督机关监督弱化

　　由于行政执法机关及其工作人员身处行政管理活动的一线，加之行政执法的广泛性和复杂性，专门监督机关(人大、检察机关等)的监督往往滞后，无法及时有效地制约行政执法权力的行使，导致监督权威实际上的弱化。

　　人大主动监督意识不够强，从支持配合方面考虑多，监督制约方面考虑少，使执法监督处于被动局面。人大享有质询权、议案权，实际启动个案质询程序的很少，而议案的刚性不强，监督的作用不大，且议案与质询不能很好衔接，人民政协的民主监督其地位、作用又逊于人大的法律监督，如何监督处于探索阶段。总的来说，监督尚未步入正轨，力度不大，刚性不强，建议成分较大。

　　法院的监督只是一种被动监督，即“不告不理”。受到行政行为侵害的当事人如果不起诉行政机关，法院监督无法启动。检察机关虽然是国家法律的监督机关，但对行政执法行为的监督存在依据不明、任务不清、难以介入的问题。

　　(二)行政机关内部监督虚化

　　一是部分领导干部和执法监督工作人员自身法律素质不高，影响层级监督工作的开展;二是行政复议制度重要性认识不够，影响层级监督的作用;三是行政执法过错责任制追究不到位，行政执法责任制的外部监督机制不健全，导致这种制度在一些地方流于形式，未收到实际效果;四是法制工作机构建议薄弱，监督职能难以得到有效发挥;五是行政透明度低，容易形成“上级不好监督，同级不愿监督，下级不敢监督”的监督死角。

　　而行政监察，审计等部门由于存在体制缺陷，手段滞后等原因，难免出现“虚监”、“弱监”等状况。

　　(三)人民群众的监督淡化

　　虽然宪法及其他法律都规定了国家机关行使行政管理职权必须接受公民的监督，但由于法律规定的过于原则、简单，使得公民的这项监督权难以落实。监督渠道不畅，致使许多情况下想监督，不知如何监督，有的举报控告在一番公文履行后，又回到被控单位手中，多数群众又存在“事不关己高高挂起”的心态，有一些被处罚的当事人因摄于行政执法人员的权威，不敢向专门监督机关举报，还有一些当事人因缺乏法律意识、维权意识淡薄，虽然目前各行政执法机关都聘请了义务监督员，帮助发现和纠正存在的问题，发挥了不小作用，但监督工作的主动权不在监督员手中，应景的多，执法单位需要时监督员才“有权”监督，平时很少主动开展监督，同时随着时间的推移，监督员队伍中还存在被“同化”的现象。[page]

　　(四)、新闻舆论监督软化

　　目前，新闻舆论的监督机制尚不完善，一些新闻媒体发表一些监督行政执法行为的报道，揭露一些行政执法中存在的问题，但由于国家尚未制定《新闻法》，使新闻媒体或记者常成为被监督者的诉讼对象，一旦打起官司，属于正当监督的报道也往往被法院判决名誉侵权，大大挫伤了新闻媒体和记者的积极性。

　　三、完善、创新行政执法监督机制的建议和对策

　　十六大报告曾经指出：“要加强对执法活动的监督，推进依法行政，维护司法公正，提高执法水平，确保法律的严格实施。” “加强对权力的制约和监督，建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制。”国务院《全面推进依法行政实施纲要》提出“要完善行政监督制度和机制，强化对行政行为的监督。”党的十七大又明确指出：“完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行。要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。健全组织法制和程序规则，保证国家机关按照法定权限和程序行使权力、履行职责。完善各类公开办事制度，提高政府工作透明度和公信力。落实党内监督条例，加强民主监督，发挥好舆论监督作用，增强监督合力和实效。”文化行政部门根据上述要求，进一步提高思想认识，牢固树立依法行政观念，强化执法监督，提高科学监管社会主义文化市场的能力。

　　(一)提高思想认识，建立监督的良好基础

　　行政执法主体是各级领导干部及各级行政机关的工作人员。因此依法行政至关重要的一点，就是加强对领导干部和行政机关工作人员的思想教育、构筑法律至上的思想防线 ，转变思想观念，正确认识，处理“人治”与“法治”的关系，权力与法律的关系，树立法律至上，法大于权，权服从法的观念，增强法律意识和法制观念，提高依法办事的自觉性，秉公执法，文明办事。增强执法责任意识，树立“有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿”的理念，引入事后问责制，使执法者自学接受监督，约束自己行为减少失职渎职，杜绝不作为，滥作为等违法、违纪现象的发生，做到尽职尽责。用手中的权力，维护法律的尊严和广大人民群众的利益。

　　要从立法层面解决一些实际问题。要有法可依，首先必须完善法律。当前最迫切的问题是尽快颁布《文化市场法》，明确划分各行政执法机关的职责，解决部门之间职责不清，多头执法，重复处罚执法扰民和执法机构膨胀问题，从源头上防止不作为、乱作为的产生。

　　要加强各级法制机构建设，法制机构承担普法，行政执法监督、行政复议、规范性文件审查备案工作。因此要依照《全面推进依法行政实施纲要》的精神，切实加强政府法制工作机构建设，充实法制机构力量，提高人员素质，使其与依法行政工作任务相适应，并为他们的工作创造必要条件。

　　(二)加强内部监督，努力提高依法行政水平

　　由于对法律法规，具体操作程序及存在的问题环节比较熟悉了解，内部监督相对外部监督更具针对性，也更加有效和到位，目前，文化行政部门应做好以下几项工作：

　　1、全面实行行政执法人员持证上岗制度，加强对执法人员的思想教育和业务培训，建设一支廉洁、勤政、文明高效的文化行政执法队伍，要根据《行政处罚法》、《行政许可法》规定，严格执法主体资格，对无执行资格的主体从事执法工作的坚决纠正。

　　2、严格办案程序。加强对立案、错案、办案期限、强制措施及核审告知，审批执行等环节的监控，重视执法档案的管理，健全执法案件评查制度，实现“对公民、法人和其他组织的有关检查记录，证据材料、执法文书应立卷归档”的要求，并作为完善文化行政管理机关内部监督制约机制的重要举措。

　　3、深入推行行政执法责任制，落实责任追究制。行政执法责任制是规范和监督行政机关执法活动的一项重要制度，是执法机关内部自我约束和外部监督相结合的保障机制，要根据国家现行法律法规和地方性法规有关规定，按工作职责，逐级确定执法部门和执法人员的资格和职责，避免执法工作中责任不清、管辖不明、越权执法、有利就争、无利就推现象，将执法标准、条件、时限、处罚结果公诸于众，增强执法透明度，以公开促公正。落实执法责任，实施目标考核，谁主管谁负责，量化考核标准，切实负起责任，对违法或不当行政行为视其后果的严重程度，给予限期整改，通报批评，取消评先资格，对执法人员给予批评教育，调离执法岗位，取消执法资格处理。

　　4、推进《行政复议法》贯彻执行。行政复议是行政部门内部自我纠错的重要监督制度。文化行政部门要深刻领会精神实质，对符合法律规定的行政复议，必须依法受理，要重依据、重证据、重程序，公正作出行政复议决定，纠正不当行政行为，保护公民、法人和其他组织合法权益。

　　(三)自觉接受外部监督，做到有错必纠

　　在我国监督机制构架中，人大及其常委会作为国家权力机关，其监督是最高层次和最具法律效力的，而政协可发挥人才荟萃，智力密集优势，多角度、多层次快捷真实地反映意见和要求。因此各级文化行政部门要自觉接受人大、政协监督，认真配合人大开展执法检查，确保相关法律法规在本行政区域的正确实施，对在执法检查及来信来访中发现的违法或严重处理不公案件，认真接受个案监督，维护法律尊严和人民群众利益，对人大代表议案，政协委员提案，认真分析实际情况，结合法律法规规定，提出可行的对策措施，精心办理及时答复让代表和委员满意。

　　人民法院的司法监督，检察院的法律监督是外部监督链中两个重要环节，文化行政部门要做到不干涉人民法院、检察院独立行使审判权、检察权，对法院依照《行政诉讼法》等法律规范关于受案范围的规定受理原告的起诉，要坚决支持，对审理中发现的行政执法中存在的违法不当等问题坚决纠正，对司法建议认真落实，自觉履行法院依法作出的生效判决和裁定。文化行政部门要及时将查处的涉嫌犯罪移送公安机关处理案件相关信息报送检察机关，建立行政执法与刑事执法相衔接的工作机制，便于其开展立案监督工作，对检察机关认为构成犯罪的需追究刑事责任的建议，文化行政部门要及时移送公安机关。积极支持检察机关对行政诉讼案件提出的抗诉，切实保护公民、法人和其他组织合法权益。[page]

　　新闻舆论监督的公开性，人民群众监督的广泛性决定了其在行政执法监督体系中的地位和作用，文化行政部门要从推进依法治国的高度，接受新闻媒体正常的舆论监督，对其反映的问题认真调查核实，依法及时做出处理。畅通监督渠道，让更多公民、组织参与行政执法监督中来，建立重大决策，听证论证制度，让社会各界决策前监督，防止失误。健全特约监督员制度，充分发挥其作用，定期向特邀监督员通报情况，保障其在一定范围内查阅执法工作记录及有关资料权力，为其开展工作提供便利条件。重视监督员建议，对发现问题严肃处理。继续依托政府行政审批中心，向许可申请人发放征求意见表，通过纪检监察部门做好行政处罚案件当事人的回访工作，杜绝执法办案中的不文明、不规范行为，实行行政执法公示制度，阳光执法，将执法依据、程序公之于众，并告知当事人申请方式，增加透明度，保证人民群众的知情权，也利于人民群众对行政执法行为予以监督。

　　总之，文化行政部门要认真贯彻十七大精神，落实《全面推进依法行政实施纲要》，建立系统、有效的文化行政执法监督体系，规范执法行为，提升依法行政的水平和能力，建设法治文化市场，推动社会主义文化大发展、大繁荣，为构建和谐社会，营造良好文化氛围。