城中村规划和改造的思考
导读：
5-6年前，小城镇中心帮助郭杜镇做经济社会发展规划，那是我第一次来到郭杜镇。研究西安城郊大学城的发展和农村小城镇的关系问题。当时脑子里的印象，郭杜还是属于尚待开发的阶段。这次来了，感觉到翻天覆地的变化，一个新型大学城拔地而起，一个基本上完全现代化的城市几乎覆盖了原有城镇80%的空间。这不仅仅改变了我对郭杜镇的看法，也改变了我对西安城镇化发展速度的看法，更改变了我对西北地区发展的看法。我受到了强烈的震撼。
在留下如此良好的印象之余，我也感觉到，郭杜的未来规划，应该避免再走国内一些城中村规划和建设中出现的问题。一是城市建设和开发模式过于注重视觉效应;二是土地和资源利用效率尚有大的提升空间;三是旧镇区的改造压力巨大，和新城形成了鲜明的对比;四是新城区缺少了一些商业繁荣的景象，人气不足等问题。
前边列举的问题都是城市开发者和管理者需要认真思考的问题。可是在已经成为既成事实的时候，你再多说对于当地的管理者还有什么用处呢。如果你去批判他们对于土地资源的浪费，批判他们大搞景观和政绩工程，他们即使接受了批评，也不能进行任何改进的，因为所有的投资都转化成了现实，总不能拆了造成更大的浪费吧。
结合上述国内城市普遍存在的问题，我们在参观结束后，就新城发展面临的一些迫切需要解决的问题进行了座谈。
一、郭杜小城镇建设面临的新问题
1、大力发展符合当地需求的商业。郭杜这里有很好的自然环境，还有庞大的消费人口，有需求。现在这里有将近8万大学生。现在这里需求和供给没有对接，这肯定是供给方出现了问题。因为这8万大学生一定是有需求的。目前这8万学生待在学校里，只能吃食堂，享受学校可能提供的服务，没有其他的选择。要想生活的更为丰富多彩，只能进城去。学生的消费需求是非常大的，要改善生活呀，要同学聚会，要有一定的夜生活。
这么多大学生，他们需要社会服务，而这些社会服务不一定需要政府来提供。因此要求政府引导市场化民间化服务的进入，这样才有利于大学生所需求的社会服务得到满足。
2、商业发展了，也可以解决地方税收来源。当有特色、以民间经营为主体的服务业进入这个现代化新城的时候，能够带来长期的营业税收入，也是解决新城管理者财源的最好出处。全国许多开发区，把楼盖好了，道路也修好了，但是一些公共基础设施的维护要由政府来负担，这只能从土地出让金中负担，但是土地出让金是一次性的收入，如果花完了，未来的税收依靠什么，这是政府管理者必须考虑的问题。在郭杜，工业税收大多被上级政府拿走，大学又没有什么税收，那未来公共设施的维护费用怎么办，所以必须靠商业发展。在郭杜的老城区，可以调动农民的积极性，发展低成本以零售和门面经营为主的各种小型服务业;在新城区，可以通过招商引资引进大型商业企业，多功能的商业服务项目。这样可以满足本地居民的多层次消费需求，对白领有大型商业场所，对大学生有老城区商业区来满足他们低价格的消费需求，这样整体的商业气氛就能相对活跃。
3、拆迁不是老城区改造的最有效方式。郭杜已经出现了城中村，长期发展下去，势必要走北京、上海、广州那些大城市城中村的老路。城中村的形成，主要在于没有一个稳定的政策支持，是政府和农民博弈的产物。今天来一个领导要拆，明天来一个领导又要拆，农民又不断上访不要拆，这样僵持下去，最终就形成了现在的城中村。现在城市在改造中总是希望开发商进入，通过拆迁进行改造?难道不拆迁，城市就不能改造了吗?不用拆迁，农村难道就不能成为城市了吗?这是值得深思的一个重要问题。
事实上拆迁改造并不是一种有效的方式，因为拆迁不但会带来一些社会问题，而且拆迁以后农民的就业还需要政府解决。农民住在城镇的中心区，为什么不能让他们借助自己的力量发展成为小商业区呢?香港、东京、台湾传统的商业区，就是在民房的基础上发展起来的，房子还是那些房子，用途变成了商业用途，也就成为了商业区。
城市的发展需要一些大的服务项目，像综合性超市、商场之类，但是另外一些服务也是无法替代的。任何一个城市都既有大的超市、商场等，同时又有一些传统的商业街，比如北京的大栅栏，现在仍然是传统的商业街，这里有一些很有特点的门面、小吃等。城市既要有高档消费的场所，还要有满足大众消费需求的地点。比如像大学生，他的需求可能就是要一碗面，吃饱就可以，他可能还需要一些满足朋友之间聚会的小饭馆、咖啡厅等等。但是大多数当地人可能没有能力经营服务业，不过他可以将这些房屋租给一些有能力来开展这些服务的人，让一些有能力的人来搞一些酒吧、咖啡厅、服装店、小饭馆之类的。一旦有人来了，做好了第一家，示范效应是非常大的，很快这个地方的服务业就发展起来了。
比如，北京什刹海以前也就是像公园一样，晚上十点以后，漆黑一片。非典期间有人在这里开了第一家酒吧，那时候人没事，就去泡酒吧。加上在后海旁边，空气好，不会传染，生意非常好。逐渐更多的酒吧在这接连开业，生意也都非常好。据统计，在这里几乎没有原居民开的酒吧，原居民都拿着租金到外面买房子住去了，他们把房子租出去了，让各种有能力的人进入，整个什刹海的面貌就发生了根本的变化。一个原来仅具有观赏价值的公园，变成了北京著名的夜生活的餐饮和消费区域。[page]
问题的关键在于，为什么发生了这样的变化，当然有偶然因素，但是我们一定不能忽视强大的市场力量的功能。在郭杜的城中村，是不是也可以允许农民运用自己的方式，借助于自己的住房来完成这样的转变，而不要以城中村的眼光去看待他，继续把他们作为拆迁的对象，继续地以视觉冲击的目标来要求他们。这需要政府和管理者站在新的城市发展观下考虑问题。
4、改造城中村，要允许农民在自己的住房和宅基地上获得资产性收益。农民要从城市开发中受益。传统的观点就是解决就业，给与征地补偿和社保，再加上就业培训等，这使得农民总是在被动的状态接受政府的赐予或者是安排。实际上，农民在城市开发中获得收益最大的应该是资产性收益，就是从住宅和宅基地的使用和租赁上获得最大的收益。我们现在对农民的住房的认识还是停留在一个简单的居住功能。实际上，在广州、深圳的城镇化进程中，农民住宅的功能早就发生了变化。在一个政策不稳定的预期下，农民通过提高楼层面积，加盖出租空间，用于农民工和外来人口居住，已经形成了自己的资产性收益。政策上不允许农民加高楼层，结果农民自己盖成了握手楼，这样就在拆迁和反拆迁的利益博弈中，城中村虽然顽强地保留了下来，但是档次严重地降低，也成为城市视觉景观的一个巨大的反差。
5、农民自己改造城中村不会破坏城市景观，而且能够增加城市景观的魅力。很多规划专家认为，农民的房子会破坏城市景观，这是反对城中村存在的理由。但是这是在没有对城中村形成原因进行深刻分析的结果。实际上，正是由于政策不稳定和农民长期存在着被拆迁的心理，导致农民不敢在城中村的住房进行长期投资。即使投资也是为了扩张住宅面积，增加拆迁谈判的砝码，或者是出租给外来工，形成短期性的资产性收益。
纵观城市发展史，绝大部分国家的城市建筑都是由私人来承担的。例如罗马、巴黎等，没有人认为这些私人建筑影响了城市景观，反而增加了城市建筑的魅力。即使在欧洲的小城镇，建筑色彩的文化历史感浓重的特点，也是建筑形态个性化鲜明的特点。
在中国的传统古镇，之所以保留如此完整的传统建筑，形成了古镇景观，也全部是私人建筑，那时候我们不能说这些建筑的所有者都是城里人。这些建筑也都体现了鲜明的地域文化特点和个人审美情趣。
中国的千城一面是如何形成的，很多人没有研究，最大的特点就是政府引导性的开发。大规模的开发模式，使大部分建筑都体现出政府的色彩和商业利益;农村的建筑则是地权平均主义下的产物;再加上各种政府管理部门的关于建筑许可的限制，也就形成了我们现有的小城镇和城中村的建筑景观。
因此，我相信，只要给与农民在城中村地权的长期预期，允许他们自己进行改造，并在自己的住宅和宅基地上获得资产性收益，城中村的发展一定会成为新城城市景观极具特色的亮点。
二、城中村改造中的一些思考和建议
回到现实中来，采取什么样的措施，才可以在城中村的改造中进行大胆的探索呢?
1、要完成城市基础设施向农村的延伸。把城市供水、排水、有线电视和宽带等城市基础设施都要覆盖农村。现在我们的规划就是要顺势而为，现在已经存在的就不去动它，政府规划好基础设施投入，让城市基础设施全部进去，但是不去改变地表形态，不改变房屋格局。在基础设施延伸的同时，我们不去改变土地的产权性质。事实上，当城市基础设施延伸到农村以后，农民名义上是农村人口，但实际上已经是城市人口，因为公共服务已经进去了，他所享受到的服务和城市人口就没有区别了。现在我们往往是先把产权由集体转化为国有，市政设施才进行配套。我们可以尝试在不改变产权关系倾向下，先对基础设施进行配套。当城市基础设施延伸到这些区域，农民尽管注册身份没有发生变化，实质上已经是城市市民了，区别仅仅是他们还有着自己原来属于农村集体经济组织的产权。
2、政府要在土地所有权上给予农民长期稳定的政策。现在服务业发展不起来的一个原因在于政策不稳定，大家都不知道什么时候就要拆了，所以都不愿在这发展服务业。政府给予一个长期稳定的政策，在核心的老城区，政府明确这些地区都不拆了，整个设施改造成本由政府负担，但是土地所有权永远为村集体所有。这里没有违章，政府鼓励农民自己建，引导农民自己建，让农民真正的融入到城市社会。政府要规划好公共界面，对建筑形态提出规划和管理的要求。
3要允许农民利用自己的住宅开展各种服务业的经营性活动。让农民的资产从居住形态向经营形态改变;从传统的商贸向高档的咖啡屋、酒吧及各种服装店等，完成结构的升级。只要政府加以引导和支持，市场会很迅速的完成这种转变，前提是要给他们吃一个定心丸。
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