浅析当前我国征地过程存在问题及对策

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浅析当前我国征地过程存在问题及对策

法律快车官方整理更新时间： 2019-04-18 20:29:26 人浏览

导读：

土地作为不可再生资源，是人类社会赖以生存和发展的载体，也是城市发展的第一要素。我国目前正处于全面建设小康社会、加快社会主义现代化建设的关键时期，工业化、城镇化快速推进，建设用地供需矛盾十分突出。既要保护有限的耕地资源，又要保障经济发展用地

　　土地作为不可再生资源，是人类社会赖以生存和发展的载体，也是城市发展的第一要素。我国目前正处于全面建设小康社会、加快社会主义现代化建设的关键时期，工业化、城镇化快速推进，建设用地供需矛盾十分突出。既要保护有限的耕地资源，又要保障经济发展用地需求，是土地工作的重要政策目标。2008年10月12日中国共产党十七届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出的“改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制”要求，对健全完善我国征地补偿法律制度，保护失地农民利益提供了方向性指导，有利于促进农村经济发展。

　　一、当前我国征地过程中存在的问题

　　第一，相关法律中“公共利益需要”缺乏明确的土地征收范围。我国2004年《宪法》(修正案)中规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对集体所有的土地实行征收或征用并给予补偿。”这些规定都强调了征用的前提必须是为“社会公共利益的需要”，也就是说，只为某个或某些经济组织或者个人利益需要，是不能征收或征用集体土地的。然而，现行法律、法规并没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益的需要”，或界定哪些建设项目用地不是为了 “公共利益需要”。如何界定并未做出明确解释和规定。根据《土地管理法实施条例》对征地审批程序的规定，可以间接推断出：在土地利用总体规划规定的城市用地范围内，为实施城市规划需要占用土地，以及能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，应当属于为“公共利益”需要使用土地。而事实上，为实施城市规划分批次征用土地后，由哪些具体的建设项目来使用具有很大的随意性，往往是谁申请使用，就由市、县人民政府按照规定出让或划拨给谁使用，这里面的“公共利益需要”尺度很难把握。同时，《宪法》与《土地管理法》在赋予政府征地权的同时，并未对这种权力设置范围及其行使程序。公共利益界定不明，导致征地行为缺乏规范，最终可能导致农民的土地权益受到侵害。

　　第二，现行土地征收补偿标准不合理，忽略了农民的土地发展权。在对农村土地进行征用后，政府通常给予四种补偿费：土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。前两种费用是归农村集体经济组织所有的，后两种费用则是给地上附着物及青苗所有人的。虽然国家在对农地征收补偿的标准上兼顾了权益性和保障性补偿，但是从发展的角度看，这种补偿是静态的，没有体现出土地随着社会发展其自身价值的变化过程，也没有考虑到农业生产的波动性和不确定性等因素。同时，《土地管理法》仅就补偿的上限和补偿的范围作了大致规定，并不精准，现实操作中存在很大的自由裁量空间，导致农民的切身利益受到影响。

　　第三，农地征收程序不规范，农民参与程度较低。我国现行的土地征收制度有关征收程序的规定仅仅是针对耕地保护，而没有充分体现出对农民的权利保护。在征地过程中村民的参与十分有限，有关征地的解释工作过于粗糙，流于形式，造成农户对村委会的不信任，即使是足额补偿仍然心存疑虑。

　　第四、农村土地征用权的滥用。农村土地的征用主要针对农村集体所有土地，其中也涵盖了一部分农民个人承包经营的集体土地。对农村土地的征用也主要涉及农村集体经济组织的利益和农民个人的利益。有的地方政府打着“公共利益”幌子，以较低的补偿强行征用农村集体经济组织所有的土地，甚至要求村集体单方解除土地承包经营合同，强行征用农民承包的土地。当农民土地被肆意征用，社会上便出现了一种新的群体-“失地农民”，他们丧失了赖以生存的土地，又得不到相应的补偿，寻求不到新的生存出口，于是，他们不断地上访、告状，成为社会不稳定因素。

　　第五，缺乏独立的征地补偿费评定机构及纠纷调解仲裁机构。我国现有的法律法规中尚未规定设立独立的征地补偿费评定机构，征地双方在确定补偿费意见不一致时，没有独立的权威机构做出裁定。同时，由于现行《土地管理法》没有将司法审查纳入到土地征收纠纷处理机制之内，法院往往不受理这类土地纠纷的诉讼。这样一来，政府既是土地征收者同时又是纠纷的调解者，从而使得纠纷的调解或仲裁缺乏公正性，常常导致民众在有异议时求告无门。

　　以上有关农村土地征用过程中出现诸多的问题，并非是单一存在的，而是互相关联、交叉共生的。因此必须综合考虑解决的方案。

　　二、我国征地过程中存在问题的主要原因剖析

　　(一)立法滞后于经济的发展

　　我国土地征收制度形成于计划经济时代。从建国后沿用至今，虽然《土地管理法》从发布实施到2004年以来进行了多次修改，但对土地征收的规定未做过多的修改。现行土地管理法只是原则性的规定了土地征收必须符合“公共利益”，但具体什么事业符合“公共利益”却没有明确的规定。法律上对公共利益没有明确规定，导致实践中政府借“公共利益”之名滥用土地征收权的现象时有发生。法律限制集体土地直接进入土地市场，只有被征收为国有土地后方可进入市场，集体土地的市场价值没有被充分认识。虽然集体土地使用权流转在试点当中，但尚未普遍推行。由于立法的滞后，加之当前我国正处于工业化和城镇化进程当中，因发展需要，对集体土地的需求十分旺盛，导致土地征收较多，征地过程中的问题比较突出。我国现行法律和政策规定，特别是随着物权法的颁布实施，已经与我国市场经济体制的改革进程已经很不适应。

　　(二)对失地农民的权利保护意识缺失

　　长期以来，我国将土地征收视为公共利益需要，一味地强调集体和个人为公共利益做出牺牲，导致对集体及个人的土地权利重视不够。土地作为具有使用效能的资源，从法律意义上说，是一种物权，应当受到物权法的保护。

　　(三)土地征收程序缺乏具体规定

　　土地征收属于一种行政行为，应该具有严格的法律程序。我国宪法中虽规定征收是依“法律规定”进行，但在《土地管理法》及其实施条例中有关土地征收程序的立法比较简单、粗糙;规定不够明确、清晰;土地征收程序在法律中与农用地转用审批程序、建设用地审批程序等其他内容混杂在一块，缺乏条理性和清晰度。政府在决定土地规划和征收时，缺乏公开的听证程序;在确定征用补偿时，缺乏中立的评估机构，补偿价格都是政府单方面决定的，而且并未随着经济的发展和土地价格的上升而增长;在纠纷发生时，缺乏相应的权利救济程序，失地农民的利益诉求缺乏有效渠道。[page]

　　三、对策措施

　　首先，规范征地制度标准，科学界定“公共利益”的范围。在实际征地过程中，之所以出现损害农民权益和农地非农化失控的现象，就是征地的指导思想有偏差，目的动机不纯，往往是出于利用土地做无本买卖，以求尽快实现资本原始积累，加快建设，或者为了体现个人政绩。其实，规范征地制度应具备两项基本功能：一是具备保障农民权益的功能，以确保农民在失地的同时获得与城市居民同等的居住、就业、医疗和养老的条件;二是具备控制农地非农化趋势的功能，将农地占用纳入合理利用和保护有限土地资源、实现生态经济持续协调发展的轨道。这是衡量征地制度是否科学、合理、规范的唯一标准。在此思想指导下，才能确保在推进城市化过程的同时，最大限度地保障农民权益和有效地实现耕地资源的动态平衡。由于“公共利益”概念兼具抽象性与动态性，为了避免解释权的滥用，可对“公共利益”的范围做出限定,主要包括：(1)、国防、军事需要;(2)、国家和地方政府需要修建的铁路、公路、河川、港湾、供水排水、供电、供汽需要;(3)、国家和地方政府需要修建的铁路、公路、河川、港湾、供水排水、供电、供汽及环境保护等建设事业;(4)、国家和地方政府需要修建的机关，以及非营利性为目的的研究机关、医院、学校等事业单位。“公共利益”具有动态性，为如何把握“公共利益”带来了一定难度。所以，应倡导、重视社会民众的参与权、选择权。对于社会普遍承认的、独立于社会和国家现行政策之外的公共利益用地项目，如有关国民健康、市政基础设施等，政府应严格按有关土地征收法规办事;而对那些在社会发展不同阶段实施的符合社会、国家急需的相对公共利益项目，尤其是有争议的项目，则应建立特定的制度，通过采用公开、透明的方式，向社会说明其“公共利益”之所在，由政府和全体民众讨论、认同。

　　其次，规范政府征地行为，建立征地协商机制。在对农民集体土地的征收、征用过程中，政府始终处于强势地位，它既是征收、征用的主体，又是补偿的主体。虽然，新修改的《宪法》对有关土地征收、征用的条款作了重大修改，突出了对农民利益的保护，但政府在征地过程中的强势地位并没有多大的改变，对“公共利益”的解释权仍在政府，是否征地、对征地如何补偿的决定权还是在政府。因此，如何规范政府、主要是地方政府的行为，构成了规范征地制度，保障农民权益的关键。一要严格控制政府的征地权力，建立健全失地农民平等协商和监督机制，增强对失地农民的权利保护意识。政府因“公共利益”需要征收集体土地时，必须尊重土地所有者和使用者的权利，尤其是在对集体土地征收的决策做出之前，采取各种有效形式，充分了解农民的意愿，让农民平等参与和协商，保障农民对涉及自身切身利益问题的知情权、活语权，取得多数人的理解和支持，强化政府的科学发展意识。二要弱化政府的征地冲动。当前我国正处于工业化和城市化进程中，各级政府发展的责任很大，压力很大。在现行征地制度下，在征地和供地之间有一个很大的利益空间，在地方财力不足的支撑发展急需大量资金的情况下，事实上构成了发展资金的重要来源，发展的压力往往导致征地冲动，进而导致盲目圈地，降低补偿标准，损害农民合法权益等行为乃至违法征地行为的发生。因此，强化科学发展意识，科学制定和严格执行土地利用计划，使征地行为与地方的经济社会发展水平和资金的承载能力相适应，确保可持续发展，弱化乃至剥离政府与征地行为之间的直接利益关系，更多地强化政府的科学发展责任。

　　再次，探索新的补偿方式，建立多元化补偿机制。政府在采取以货币补偿为主的征地补偿方式同时，可以探索建立多元化补偿机制，以满足农民多样性的需求。此外，政府在工商、税务等方面，可以出台相应的优惠政策，鼓励失地农民兴办城乡第三产业和自主创业。在征地时按照一定面积比例留土地给集体使用，由村集体用这部分土地发展二、三产业，安置被征地农民，以解决农民的后顾之忧。劳动保障部门也可开展多形式就业和教育培训，提高失地农民的劳动技能和再就业能力。

　　最后，建立合理的征地纠纷调解机制。在制定征地法律法规时，可考虑对征地程序和征地补偿纠纷调处机制分别予以规定，明确行政部门、独立机构和司法机关在解决各类征地纠纷中的地位和作用。除行政复议外，由政府任命的独立机构可以就征地合法性问题举行听证会;政府也可以建立独立的土地价格评估委员会或者土地仲裁庭，对征地补偿价格进行核定和裁决;也可考虑将人民法院最终审理征地行为合法性和征地补偿合理性的权力予以法律上的承认。

　　当然，以上征地制度改革涉及面广、操作性强，难以在《土地管理法》中作为一个章节来规定，建议将上述内容单独立法，由国务院制定农村集体土地征收拆迁补偿条例。

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