张千帆：《土地管理法》应限制政府征地

　　关于土地制度改革的研讨对于中国来说尤其有意义。大家都知道中国土地在产权层次上是被集体化甚至是国家化了，总而言之公有化了。从经济学家的眼光来看，至少从天则所代表自由主义经济学眼光来看，公有制产权是基本上不存在的产权。比如说我们脚下这块地可以说谁都有，但是谁又都没有;谁都不能主张拥有这块地的产权，要主张的话至多每个人也只有14亿分之一的产权。这个问题也可以从另一个角度理解。前面对于产权和主权的讨论挺有意思，对产权的界定是一个理论问题，但是这个理论问题很有实际意义。你说土地是属于国家所有，但是国家是谁?是指国务院?还是县政府还是乡政府?其实哪个都不属于，他就属于“国家”，但是国家谁都不是，最后当然变成一种状况，那就是谁实际上控制了这块土地的使用权和管理权，谁就相当于拥有了这块土地。

　　刚才秋风的意思，据我理解就是要把土地产权进一步明晰化——这块土地究竟属于谁?国家和政府是两个概念。从另一个角度来理解刚才的讨论，就是“国家”怎样才能进一步具体化?究竟是政府当中哪个层次拥有了这个土地?国家这些机构明晰土地产权之后，剩下的土地应该属于谁呢?这是不是也会产生另外一个问题，那就是中国土地是不是可以部分私有化，因为公有土地剩下的就是私有的。这样一来土地的产权就不是像那样非常笼统的，大而化之的状况。

　　不过我认为，理论探讨对于目前中国实际的现实状况意义可能不是那么大。虽然我们说产权非常不明晰，但是现在已经基本上不怎么讨论产权这个概念。我们主要关心的是土地的使用权，这是更加实在的权利。与这个权利相对的就是政府对于土地的管理权，这是为什么土地管理法在中国尤其重要。当然，这在所有国家都很重要，但是尤其在中国，因为中国土地产权可以说没有，甚至在农村——我想今天讨论征地问题主要是针对农村，城市问题是拆迁，而农村的土地产权相对于城市还更清楚一点，因为农村拥有的土地集体产权更加具体。当然，这也会涉及到村委会还是村民大会还是别的什么“村集体”拥有产权的问题，但是还是比国有土地清晰多了。而在实际控制权的分配上，我相信中国各级政府都有比较明确的划分，无论划分是通过什么样的法律文件，到底是通过人大立法还是通过政府内部的文件，我相信目前的划分是相对明确的。

　　今天考察土地管理法的修改，是不是应该考虑这么三个层次的问题：一是修改法律的目的或目标是什么?二是怎么实现这些目标，或者说通过什么方法和程序实现这些目标。三是如何解决这些程序中出现的利益纠纷，如何保障不同主体的基本权利。刚才卢跃刚批评了法学家，我作为法学家可能也要承担一点责任。不过法学家考虑这个问题的角度比较实用，一些理论问题就不多纠缠了。

　　从我们这个角度来看，首先要关心土地管理法的制订或者修改的基本目标是什么;换句话说，法律所保护的利益主体究竟是哪几个。大的来说无非是三个：一个是所谓 “国家”，或者更加具体来讲是国家所代表的公共利益;一个是处在国家和个人之间的集体利益，可能是村集体，也许会涉及到几个村集体，但是总而言之是比较地方化的公共利益;最后是比较具体的私人利益，比如说具体农民对土地的使用权，我想是这么三个层面。

　　我拜读了盛洪前几天在南方周末上发表的文章，他觉得土地管理法的修订在基本目标上首先就有偏差，因为这次强调又是所谓的国家对于整个土地管理的利益，而这个东西说实话谁都说不清楚。对于农村的尤其是个体农民的利益却没有给予充分的考虑，甚至可以说这次修订或许比修订以前的状况更加糟糕。首先，在目标上需要对于这几个不同层次的实体给予比较平等的关注，要更加向农民利益倾斜。现在整个中央对于地方群体性事件非常担心，而许多事件的原因无非就是农村土地征收。如果从制度上防止这些群体性事件发生，肯定要在土地管理方面对农民的利益给予更多的关注;否则，在土地管理法上修订来修订去不但没有解决原来的问题，反而把原来的问题变得更加复杂和糟糕了。所以我觉得首先要明确究竟土地管理法为什么要“管”?国家为什么要管理土地?要把这个问题弄清楚，不然土地管理法的修改就没有目标。但是直到现在，国家却没有给予非常明确、非常清晰的解释。

　　这要求我们探讨农村土地究竟涉及谁的利益。地方管理这块土地有什么利益?国家管理这块土地有什么利益?农民对这土地的利益比较直接，比较直白的，不需要太多说明，但是不同层次的政府对于土地管理必须要说明为什么要管理土地。前一段时间，天则所发表一个关于18亿亩耕地红线的报告。中央之所以要管理这个土地，当然很大一个理由是要保证国家有充分的耕地资源。这个论点能否成立?我想可能一时半会儿争论不清楚，天则所认为不需要保护耕地，可以通过市场化的方式。如果问万一中国耕地全部变成了钢筋混凝土怎么办?我们没有足够的粮食、大米怎么办?再来一次“三年自然灾害” 怎么办?这可能是自由主义经济学和国家主义倾向经济学的不同所在。自由主义经济学主张到国际上买粮食，但未必所有人都同意这是一种可行的办法。我个人倾向于，这个问题争论不清楚，不妨继续争论;目前关于国家于土地的宏观管理，尤其从耕地保护的角度，可能还是要给一个适当的地位，也就是说国家对于土地管理还是有一定的理由，但是必须要说清楚管理的理由到底是什么。

　　第二，关于国家管理土地的权限、方式和程序。假设国家应该管理土地，下一个问题是怎么管?应该管哪些事情?这些问题都是很重要的，但是在土地管理法目前和修订版本当中没有给予重视。在一般看来，国家一旦有权管理就怎么管似乎都行了，在我看来不是这样。比如说对于农村土地的管理是不是意味着国家一定要征收农村土地，才能把农村城市化?是不是不通过征收方式，也可以同样实现农地的管理?譬如通过审批，而不通过征收。这两个过程是不能划等号的。我最后还会回到这个问题上，因为它对今天中国尤其重要。

　　最后关于权利保障，还有征地解决机制，这也是今天讨论的主要的方面。当然大家非常关注征地、征收的问题，其实征收已经是到最后一步，当然是很重要最后一步，这一步可能决定以前几步怎么走。但是关于征收补偿的大原则已经非常明确，这其中已经没有什么文章可做，就是按照国际标准，按照所谓的“公平市价”(fair market value)补偿，在宪法上对应的词语就是“公正补偿”(just compensation)。2004年修宪之后，我们宪法规定了征收“补偿”，但是没有前缀，没有“公正”这两个很关键的字。我们理解，宪法上的“补偿”就是依法补偿，但是这就复杂了——依什么法?是物权法还是什么法?可能很多法没有规定补偿，这时候求其次诉诸于省或者部门法规，假如连这个都没有，就只好依赖地方政府红头文件了，那问题就多了。当今世界各国都实行公正补偿，所以这个标准一定要明确下来，必须是按照公平市价补偿。[page]

　　我相信今天上午对这个问题已经讨论很充分。如果没有公正补偿，后果非常明显，因为没有公正补偿，政府可以低价收购、高价卖出，征地成了无本万利的生财之道，必然产生巨大的“圈地冲动”。无论从产权还是什么角度定义政府的职能，最后都没有用，因为他有巨大的利益驱动在其中，这种圈地冲动不可避免，最后的结果就是中国目前的现状：地方政府都抢着要征地，而且特别喜欢征收黄金地段，征地代表着政府财政收入甚至代表他的个人的收入。

　　前一段时间看到北京市报道，已经开始实行公平补偿的做法，我不知道实际上做得怎么样，目前进展到哪一步。我专门还写了一篇文章，因为别总是显得我们站在政府对立面，该肯定的还是要肯定嘛。这个大的原则肯定是对的，具体确定这个原则之后，什么才叫公平补偿、公平市价，这个确实有很多文章可以做，但是大原则要首先确立下来。

　　究竟如何确定补偿、由谁决定补偿，也有许多文章可做。因为确定补偿确实主要是司法的事情，但是也不光是司法的事情。如果确定征地，首先要有一个协商的价格，司法毕竟是最后一步，更何况目前能否信任司法，在司法非常不独立的情况下是一个大问题。这样，谁确定补偿价格就很重要了，这和我们下一个问题相关。

　　即使给了公正补偿，是不是一定能征收?当然不是。征收的前提是符合“公共利益”，但是公共利益是非常讲不清楚的概念，在法学上基本上是放弃了，因为实在没有什么办法界定。怎么办呢?是不是一点作用没有呢?也不是，从实体标准，你让我定义什么是公共利益，到底是建高速公路还是盖政府大楼还是建一座商场才是“公共利益”，这是界定不清楚的，什么东西都会跟公共利益扯上边。一个比较有效的办法把它从实体要求转化成为程序要求，也就是这个“公共利益”由谁确认?刚才秋风建议由各级人大和常委会来决定，我觉得这个办法很好，我自己几年前也写过文章介绍美国在这方面的经验。在美国要征收一块土地，应该由当地议会决定这个事情，这样就能够解决很多问题。如果议会确实对选民负责，比如说征收你们村民这块地，而你们又控制着这些议员选举权，你们对他们下一届是否连任有发言权，他们就不敢随便剥夺你的土地。从实体控制到程序控制，确实是比较有效的方法。不过这与司法独立一样，是一个长线作业，短期未必有成效。这取决于国家，而国家制度目前就是这样，人大常委会能发挥的作用就这些，一时很难指望上它。如果说不能够指望人大和常委会来决定，我们是不是应该推广一些公众参与?譬如要征收你们当地那块地，是不是至少要经过你们这一个村或者几个村的村民大会或代表大会，要征求他们的意见?有了这样的公共参与以后，许多问题可以迎刃而解。这些参与意见可能是参考性的，但是也会给政府的决策产生一定的影响，至少比现在地方一把手一拍板就可以征收你的地要强得多。

　　总之，要把握好“公共利益”，首先要完善人大制度，让人大和常委会发挥更大的作用;如果目前做不到完善，就应该让公民有更多的参与机会。如果民主程序决定征地不是公共利益而是私人利益，就不能征收;只有符合公共利益才能征收，征收就要给公正补偿。要给公正补偿，政府就不能随便圈一块城市黄金土地去拆迁了，因为在那个地方要补偿就是个天价;政府必须在事前算好帐，因为弄不好反而会得不偿失。这两个要求满足之后，一般认为政府就可以开始征地了;我觉得满足这些要求之后，征地可以雷厉风行。但是我们国家在目前的这两个要求上一个都达不到，所以导致很多问题很难办;。一方面是大量被拆迁户或者农民利益受损，另一方面是该拆的拆不了，该征收的政府动不了。尤其是现在上面控制的比较严格，如果说引发了地方群体性事件之后，当地领导人无论征收正当不正当都要负责任。为什么目前社会普遍同情被拆迁户?就是因为这两个要求哪一个都满足不了。这样变成该做的事不能做，不该做的事却每天都在发生。要改变这种现状，需要在国家制度上做比较大的手术，我觉得目前还做不到。

　　既然如此，唯一的办法是尽量避免征地。这涉及最后这个问题，因为今天讨论土地征收问题，是和我们国家的城市化联系在一起的，城市化就是要把农村土地变成城市土地。但是不知道为什么人们脑子里普遍产生一个概念，就是完成这个过程一定要通过政府征地。当然，82年宪法规定了两套土地制度，但是没有说从一套变成另外一套土地制度必须经过征收。这是很奇怪的想法，一个是集体的，一个是国有的，只是一个小集体，一个大集体而已，为什么要征收呢?为什么不能自由交易呢?比如说这个工厂要到农村盖一个厂房，厂商跟农民或者当地村委会经过自愿的协商，最后得到一个协商的价格，你的土地给我用——先不说产权，至少说使用权若干年后给我，这种交易为什么不能够合法化?我觉得没有什么道理。

　　如果真正能够做到公共利益和公正补偿，我觉得土地征收问题不大。但是因为这个要求达不到，我认为城市化一定要与土地征收两个概念脱钩，不能把这两个概念混在一起。这样只能让地方政府高兴，因为它的征地收入会源源不绝，根本不愁没钱，但是产生的社会问题也同样源源不绝。我认为一个根本的措施是要把城市化和征收进行区分和脱钩。脱钩之后，是不是国家什么都不管?政府就放任自流?这就回到刚才所说的问题，当然不是。国家可以对土地产权的转换进行审批，我相信现在也是要进行审批的，但是审批和征收是两个概念，国家对土地使用权进行审批，是作为一个比较中立的裁判者、第三者，对私人之间的交易进行判断。当然，在这个过程当中可能会出现各种各样的寻租现象，可能该批的故意不批，诱导你去贿赂，但是至少也比目前无所不在的征收要好得多。所以在中国至少应该有三个步骤：首先要决定国家的作用到底是在什么地方?在城市化过程当中，国家是不是应该征地?在什么时候才可以征地?然后征地还得符合公正补偿。但是在我们国家，还要加上一个要求：如果私人之间可以自由协商完成土地使用权转换，政府就不应该征地;只有当这种自愿交易无法正常进行下去的时候，政府才能够发挥它的强制性作用。

　　我注意到最近几部法的修改都比较糟糕，这主要是因为修订程序不适当造成的。征地补偿是04年修宪进去的，当时反映都不错;之所以不错是修宪程序有比较大的改进，首先征求社会意见，然后上面再决定如何修宪，所谓“先民主、后集中”，在归纳总结后出了这么一个修宪方案。现在像保密法还有土地管理法的修改，程序上倒过来了;上面先出了修改草案，再来征求意见。我觉得两部法的草案没有什么实质性进步，有些方面反而退步了。之所以如此，跟程序倒置很有关系。这些法本身就是部门立法，保密局负责保密立法，国土资源部负责土地管理立法，这样出来的草案当然首先体现部门利益。草案都出了，那还改什么呢?我对改进不报什么希望，所以与其提出改进建议，还不如尽量搁置目前的修改方案，因为这次修改之后，还不知道什么时候再改，所以还不如等到时机更成熟、草案更合理的时候再推动修改。[page]

　　关于土地制度改革的研讨对于中国来说尤其有意义。大家都知道中国土地在产权层次上是被集体化甚至是国家化了，总而言之公有化了。从经济学家的眼光来看，至少从天则所代表自由主义经济学眼光来看，公有制产权是基本上不存在的产权。比如说我们脚下这块地可以说谁都有，但是谁又都没有;谁都不能主张拥有这块地的产权，要主张的话至多每个人也只有14亿分之一的产权。这个问题也可以从另一个角度理解。前面对于产权和主权的讨论挺有意思，对产权的界定是一个理论问题，但是这个理论问题很有实际意义。你说土地是属于国家所有，但是国家是谁?是指国务院?还是县政府还是乡政府?其实哪个都不属于，他就属于“国家”，但是国家谁都不是，最后当然变成一种状况，那就是谁实际上控制了这块土地的使用权和管理权，谁就相当于拥有了这块土地。

　　刚才秋风的意思，据我理解就是要把土地产权进一步明晰化——这块土地究竟属于谁?国家和政府是两个概念。从另一个角度来理解刚才的讨论，就是“国家”怎样才能进一步具体化?究竟是政府当中哪个层次拥有了这个土地?国家这些机构明晰土地产权之后，剩下的土地应该属于谁呢?这是不是也会产生另外一个问题，那就是中国土地是不是可以部分私有化，因为公有土地剩下的就是私有的。这样一来土地的产权就不是像那样非常笼统的，大而化之的状况。

　　不过我认为，理论探讨对于目前中国实际的现实状况意义可能不是那么大。虽然我们说产权非常不明晰，但是现在已经基本上不怎么讨论产权这个概念。我们主要关心的是土地的使用权，这是更加实在的权利。与这个权利相对的就是政府对于土地的管理权，这是为什么土地管理法在中国尤其重要。当然，这在所有国家都很重要，但是尤其在中国，因为中国土地产权可以说没有，甚至在农村——我想今天讨论征地问题主要是针对农村，城市问题是拆迁，而农村的土地产权相对于城市还更清楚一点，因为农村拥有的土地集体产权更加具体。当然，这也会涉及到村委会还是村民大会还是别的什么“村集体”拥有产权的问题，但是还是比国有土地清晰多了。而在实际控制权的分配上，我相信中国各级政府都有比较明确的划分，无论划分是通过什么样的法律文件，到底是通过人大立法还是通过政府内部的文件，我相信目前的划分是相对明确的。

　　今天考察土地管理法的修改，是不是应该考虑这么三个层次的问题：一是修改法律的目的或目标是什么?二是怎么实现这些目标，或者说通过什么方法和程序实现这些目标。三是如何解决这些程序中出现的利益纠纷，如何保障不同主体的基本权利。刚才卢跃刚批评了法学家，我作为法学家可能也要承担一点责任。不过法学家考虑这个问题的角度比较实用，一些理论问题就不多纠缠了。

　　从我们这个角度来看，首先要关心土地管理法的制订或者修改的基本目标是什么;换句话说，法律所保护的利益主体究竟是哪几个。大的来说无非是三个：一个是所谓 “国家”，或者更加具体来讲是国家所代表的公共利益;一个是处在国家和个人之间的集体利益，可能是村集体，也许会涉及到几个村集体，但是总而言之是比较地方化的公共利益;最后是比较具体的私人利益，比如说具体农民对土地的使用权，我想是这么三个层面。

　　我拜读了盛洪前几天在南方周末上发表的文章，他觉得土地管理法的修订在基本目标上首先就有偏差，因为这次强调又是所谓的国家对于整个土地管理的利益，而这个东西说实话谁都说不清楚。对于农村的尤其是个体农民的利益却没有给予充分的考虑，甚至可以说这次修订或许比修订以前的状况更加糟糕。首先，在目标上需要对于这几个不同层次的实体给予比较平等的关注，要更加向农民利益倾斜。现在整个中央对于地方群体性事件非常担心，而许多事件的原因无非就是农村土地征收。如果从制度上防止这些群体性事件发生，肯定要在土地管理方面对农民的利益给予更多的关注;否则，在土地管理法上修订来修订去不但没有解决原来的问题，反而把原来的问题变得更加复杂和糟糕了。所以我觉得首先要明确究竟土地管理法为什么要“管”?国家为什么要管理土地?要把这个问题弄清楚，不然土地管理法的修改就没有目标。但是直到现在，国家却没有给予非常明确、非常清晰的解释。

　　这要求我们探讨农村土地究竟涉及谁的利益。地方管理这块土地有什么利益?国家管理这块土地有什么利益?农民对这土地的利益比较直接，比较直白的，不需要太多说明，但是不同层次的政府对于土地管理必须要说明为什么要管理土地。前一段时间，天则所发表一个关于18亿亩耕地红线的报告。中央之所以要管理这个土地，当然很大一个理由是要保证国家有充分的耕地资源。这个论点能否成立?我想可能一时半会儿争论不清楚，天则所认为不需要保护耕地，可以通过市场化的方式。如果问万一中国耕地全部变成了钢筋混凝土怎么办?我们没有足够的粮食、大米怎么办?再来一次“三年自然灾害” 怎么办?这可能是自由主义经济学和国家主义倾向经济学的不同所在。自由主义经济学主张到国际上买粮食，但未必所有人都同意这是一种可行的办法。我个人倾向于，这个问题争论不清楚，不妨继续争论;目前关于国家于土地的宏观管理，尤其从耕地保护的角度，可能还是要给一个适当的地位，也就是说国家对于土地管理还是有一定的理由，但是必须要说清楚管理的理由到底是什么。

　　第二，关于国家管理土地的权限、方式和程序。假设国家应该管理土地，下一个问题是怎么管?应该管哪些事情?这些问题都是很重要的，但是在土地管理法目前和修订版本当中没有给予重视。在一般看来，国家一旦有权管理就怎么管似乎都行了，在我看来不是这样。比如说对于农村土地的管理是不是意味着国家一定要征收农村土地，才能把农村城市化?是不是不通过征收方式，也可以同样实现农地的管理?譬如通过审批，而不通过征收。这两个过程是不能划等号的。我最后还会回到这个问题上，因为它对今天中国尤其重要。

　　最后关于权利保障，还有征地解决机制，这也是今天讨论的主要的方面。当然大家非常关注征地、征收的问题，其实征收已经是到最后一步，当然是很重要最后一步，这一步可能决定以前几步怎么走。但是关于征收补偿的大原则已经非常明确，这其中已经没有什么文章可做，就是按照国际标准，按照所谓的“公平市价”(fair market value)补偿，在宪法上对应的词语就是“公正补偿”(just compensation)。2004年修宪之后，我们宪法规定了征收“补偿”，但是没有前缀，没有“公正”这两个很关键的字。我们理解，宪法上的“补偿”就是依法补偿，但是这就复杂了——依什么法?是物权法还是什么法?可能很多法没有规定补偿，这时候求其次诉诸于省或者部门法规，假如连这个都没有，就只好依赖地方政府红头文件了，那问题就多了。当今世界各国都实行公正补偿，所以这个标准一定要明确下来，必须是按照公平市价补偿。[page]

　　我相信今天上午对这个问题已经讨论很充分。如果没有公正补偿，后果非常明显，因为没有公正补偿，政府可以低价收购、高价卖出，征地成了无本万利的生财之道，必然产生巨大的“圈地冲动”。无论从产权还是什么角度定义政府的职能，最后都没有用，因为他有巨大的利益驱动在其中，这种圈地冲动不可避免，最后的结果就是中国目前的现状：地方政府都抢着要征地，而且特别喜欢征收黄金地段，征地代表着政府财政收入甚至代表他的个人的收入。

　　前一段时间看到北京市报道，已经开始实行公平补偿的做法，我不知道实际上做得怎么样，目前进展到哪一步。我专门还写了一篇文章，因为别总是显得我们站在政府对立面，该肯定的还是要肯定嘛。这个大的原则肯定是对的，具体确定这个原则之后，什么才叫公平补偿、公平市价，这个确实有很多文章可以做，但是大原则要首先确立下来。

　　究竟如何确定补偿、由谁决定补偿，也有许多文章可做。因为确定补偿确实主要是司法的事情，但是也不光是司法的事情。如果确定征地，首先要有一个协商的价格，司法毕竟是最后一步，更何况目前能否信任司法，在司法非常不独立的情况下是一个大问题。这样，谁确定补偿价格就很重要了，这和我们下一个问题相关。

　　即使给了公正补偿，是不是一定能征收?当然不是。征收的前提是符合“公共利益”，但是公共利益是非常讲不清楚的概念，在法学上基本上是放弃了，因为实在没有什么办法界定。怎么办呢?是不是一点作用没有呢?也不是，从实体标准，你让我定义什么是公共利益，到底是建高速公路还是盖政府大楼还是建一座商场才是“公共利益”，这是界定不清楚的，什么东西都会跟公共利益扯上边。一个比较有效的办法把它从实体要求转化成为程序要求，也就是这个“公共利益”由谁确认?刚才秋风建议由各级人大和常委会来决定，我觉得这个办法很好，我自己几年前也写过文章介绍美国在这方面的经验。在美国要征收一块土地，应该由当地议会决定这个事情，这样就能够解决很多问题。如果议会确实对选民负责，比如说征收你们村民这块地，而你们又控制着这些议员选举权，你们对他们下一届是否连任有发言权，他们就不敢随便剥夺你的土地。从实体控制到程序控制，确实是比较有效的方法。

　　不过这与司法独立一样，是一个长线作业，短期未必有成效。这取决于国家，而国家制度目前就是这样，人大常委会能发挥的作用就这些，一时很难指望上它。如果说不能够指望人大和常委会来决定，我们是不是应该推广一些公众参与?譬如要征收你们当地那块地，是不是至少要经过你们这一个村或者几个村的村民大会或代表大会，要征求他们的意见?有了这样的公共参与以后，许多问题可以迎刃而解。这些参与意见可能是参考性的，但是也会给政府的决策产生一定的影响，至少比现在地方一把手一拍板就可以征收你的地要强得多。

　　总之，要把握好“公共利益”，首先要完善人大制度，让人大和常委会发挥更大的作用;如果目前做不到完善，就应该让公民有更多的参与机会。如果民主程序决定征地不是公共利益而是私人利益，就不能征收;只有符合公共利益才能征收，征收就要给公正补偿。要给公正补偿，政府就不能随便圈一块城市黄金土地去拆迁了，因为在那个地方要补偿就是个天价;政府必须在事前算好帐，因为弄不好反而会得不偿失。这两个要求满足之后，一般认为政府就可以开始征地了;我觉得满足这些要求之后，征地可以雷厉风行。但是我们国家在目前的这两个要求上一个都达不到，所以导致很多问题很难办;。一方面是大量被拆迁户或者农民利益受损，另一方面是该拆的拆不了，该征收的政府动不了。尤其是现在上面控制的比较严格，如果说引发了地方群体性事件之后，当地领导人无论征收正当不正当都要负责任。为什么目前社会普遍同情被拆迁户?就是因为这两个要求哪一个都满足不了。这样变成该做的事不能做，不该做的事却每天都在发生。要改变这种现状，需要在国家制度上做比较大的手术，我觉得目前还做不到。

　　既然如此，唯一的办法是尽量避免征地。这涉及最后这个问题，因为今天讨论土地征收问题，是和我们国家的城市化联系在一起的，城市化就是要把农村土地变成城市土地。但是不知道为什么人们脑子里普遍产生一个概念，就是完成这个过程一定要通过政府征地。当然，82年宪法规定了两套土地制度，但是没有说从一套变成另外一套土地制度必须经过征收。这是很奇怪的想法，一个是集体的，一个是国有的，只是一个小集体，一个大集体而已，为什么要征收呢?为什么不能自由交易呢?比如说这个工厂要到农村盖一个厂房，厂商跟农民或者当地村委会经过自愿的协商，最后得到一个协商的价格，你的土地给我用——先不说产权，至少说使用权若干年后给我，这种交易为什么不能够合法化?我觉得没有什么道理。

　　如果真正能够做到公共利益和公正补偿，我觉得土地征收问题不大。但是因为这个要求达不到，我认为城市化一定要与土地征收两个概念脱钩，不能把这两个概念混在一起。这样只能让地方政府高兴，因为它的征地收入会源源不绝，根本不愁没钱，但是产生的社会问题也同样源源不绝。我认为一个根本的措施是要把城市化和征收进行区分和脱钩。脱钩之后，是不是国家什么都不管?政府就放任自流?这就回到刚才所说的问题，当然不是。国家可以对土地产权的转换进行审批，我相信现在也是要进行审批的，但是审批和征收是两个概念，国家对土地使用权进行审批，是作为一个比较中立的裁判者、第三者，对私人之间的交易进行判断。当然，在这个过程当中可能会出现各种各样的寻租现象，可能该批的故意不批，诱导你去贿赂，但是至少也比目前无所不在的征收要好得多。所以在中国至少应该有三个步骤：首先要决定国家的作用到底是在什么地方?在城市化过程当中，国家是不是应该征地?在什么时候才可以征地?然后征地还得符合公正补偿。但是在我们国家，还要加上一个要求：如果私人之间可以自由协商完成土地使用权转换，政府就不应该征地;只有当这种自愿交易无法正常进行下去的时候，政府才能够发挥它的强制性作用。

　　我注意到最近几部法的修改都比较糟糕，这主要是因为修订程序不适当造成的。征地补偿是04年修宪进去的，当时反映都不错;之所以不错是修宪程序有比较大的改进，首先征求社会意见，然后上面再决定如何修宪，所谓“先民主、后集中”，在归纳总结后出了这么一个修宪方案。现在像保密法还有土地管理法的修改，程序上倒过来了;上面先出了修改草案，再来征求意见。我觉得两部法的草案没有什么实质性进步，有些方面反而退步了。之所以如此，跟程序倒置很有关系。这些法本身就是部门立法，保密局负责保密立法，国土资源部负责土地管理立法，这样出来的草案当然首先体现部门利益。草案都出了，那还改什么呢?我对改进不报什么希望，所以与其提出改进建议，还不如尽量搁置目前的修改方案，因为这次修改之后，还不知道什么时候再改，所以还不如等到时机更成熟、草案更合理的时候再推动修改。[page]