解读土地出让与地方政府债务问题
导读：
对
地方财政的了解历来都不多，但随着中央政府出台收紧信贷、打击土地和房地产投机等政策，近期对地方财政担忧大幅增加。在中国，一个广为报道并被视为事实的说法是土地出让收入在地方政府财政收入中占据半壁江山，在有些城市这个比率甚至更高。如果这是真的，那么房地产降温和土地出让收入减少就可能导致地方政府财政严重吃紧，并可能影响到经济刺激项目的地方融资。这个问题的重要性使我们有必要做进一步的研究。
地方政府财政收入的来源是什么?土地出让收入有多重要?如果土地出让收入减少，会出现什么情况?地方政府的债务状况如何?由于许多支出都不在一般预算之内，而债务可能隐藏于政府相关的部门和企业，要厘清地方政府的财政状况以及真正的债务状况非常困难。不过，基于可获得的信息，我们还是得到了以下的一般结论：
• 近年来土地出让已成为越来越重要的财政收入来源，但对大多数地方政府而言该比率远低于50%。
•在地方政府的一般预算中，财政收入的主要来源是增值税、营业税和企业所得税，但土地出让收入绝对是预算外财政收入最重要的来源。
•土地出让收入的减少往往会影响地方政府的投资行为，而不是经常项目支出。
•地方政府负债在过去一年大幅增长几乎是可以肯定的，但负债程度和解决方式可能取决于未来的宏观政策和经济增长。
•土地出让收入的重要性和相关风险已不是简单的占地方收入比重的问题，而政府放缓银行信贷、管理好城镇化进程至关重要。
I. 地方政府的财政收入来源
地方政府支出主要包括两部分，即地方一般预算支出和地方预算外支出。第一部分并入中央政府预算，须每年上报全国人大。而第二部分独立于一般预算，资金来自于预算外收入(对于绝大多数地方政府而言，主要就是土地出让收入)。
地方政府一般预算支出的资金来源是：(1)地方财政收入 (税收收入和非税收入) 和(2)中央政府转移支付和税收返还。来自中央政府的资金包括(i)税收返还，这是实施各类财政分权、再集权改革的结果，与地方财政收入成比例;(ii)专项财政转移支付，以及由较富裕地区向较贫穷地区的一般转移支付。总体而言，一个省越富裕(因此税收收入越高)，税收返还越多;一个省越贫困，一般转移支付就越多。
这里我们想重点指出的是，中央政府的转移支付和税收返还是地方政府财政收入中非常重要的组成部分，不可忽视。而且更重要的是，大多数转移支付均按预定制度执行，因此中央政府事实上并没有多少自由决定的空间。这也说明虽然看起来中央政府控制了50%以上的总预算收入(相当于GDP的10%)，但它所控制的总预算支出不到1/4(相当于GDP的4-5%)。
表1更详细地列出了2008年地方政府财政预算的收入和支出结构。地方政府财政支出总额为5万亿元 (占GDP的16%)，其中有2.9万亿元来自于地方本级收入，其余则来自于中央政府的税收返还和转移支付。严格来讲，税收返还也应被计为地方本级收入，因为它们是在地方层面征收的税款、上缴给中央政府后再返还给地方的。
土地出让收入的影响
土地出让收入 (不包括土地相关的税收，土地相关税收是税收收入的一部分，而且一般占比很小) 是地方政府预算外收入的主要来源。自2005年以来，与土地出让和开发相关的收入和支出数据开始单列(此前只列出净收入)。2007年以来，土地出让和相关支出列入地方政府基金预算，但并没有列入地方政府的一般预算(有些资金纳入一般预算，但据我们所知，土地出让收入并没有纳入一般预算)。
如果我们将一般预算收入和预算外收入进行加总(假定土地出让收入均不纳入一般预算)，那么土地出让收入占2008年地方政府总收入的17%左右(见图1)。我们估计2009年该比率已升至近22%，因为去年土地出让收入增长了63%，而同期地方政府的其他收入则增长了19%左右。
即便我们采用更狭义的方式定义地方收入，即剔除中央政府的转移支付，土地出让收入也只占到地方政府总收入的24%(见图2)。我们估计该比率在2009年可能已升至32%。这样的比率并不低，但仍大大低于新闻媒体及广泛引用的50-70%。造成实际数值与流传数值之间较大差距的主要原因可能有两点：有些城市可能的确高度依赖土地出让收入，人们基于这些数据推算出了所谓的全国数据;分母中可能没有包括中央税收返还和一般转移支付等地方政府财政收入的重要成分。
II. 理解地方政府的债务状况
根据中国的法律，地方政府不允许出现赤字或举债(无论是直接从银行借债或发行地方债)。实践中，地方政府债以多种形式存在。在低层的地方政府(如乡和镇)中，与义务教育支出相关的欠款以及乡镇企业的旧债可能是最为普遍的两种债务。近年来中央政府已经开始加紧解决这些问题──逐步接手教育支出的责任，并且划拨资金解决遗留债务。
在更高层次的地方政府，比如省市一级，债务往往产生于基建相关支出以及各种开发项目，隐藏在政府相关的投资机构或各种形式的担保中。虽然地方政府对供应商和承保商可能有部分欠付，但我们认为地方政府债务最大和最主要的债权人是银行。
地方政府的债务规模有多大?没有人真正了解。这主要是因为大多数债务都是隐性的，或者表现为或有负债。不过，跟踪信贷周期并且对银行不良贷款做出估算对于了解地方政府的债务规模很有帮助。地方政府欠银行的债务可能以正常贷款的形式出现在银行的资产负债表上，也有可能已经化为银行的坏账，或者被减记和转移。根据财政部之前所做的一项研究，我们假设地方政府债务规模至少与中央政府债务相当，约为2008年GDP的20%(见我们2009年11月30日的报告：《如何看待中国的投资热潮及其风险》)。
2009年，地方政府债务肯定有大幅增长。2009年上半年，由于经济活动急剧放缓、税改以及企业盈利下滑，地方政府收入相应减少。同时，地方政府被要求刺激经济，不仅要对中央政府的4万亿经济刺激方案提供配套资金，而且也要推出地方性的经济刺激方案。虽然中央政府提供了一定的融资帮助，比如代表地方政府发行了2000亿元国债，但大多数资金可能都以某种方式来自于银行。
一些政府机构的内部调查认为2009年流向地方政府融资平台的新增贷款可能多达5万亿元，但对此并没有正式的官方统计。今年也会有一部分新增贷款(金额可能会有所降低)流向地方政府融资平台。政府相关的国有企业与地方政府之间的界限非常模糊，因此很难说这5万亿元都应被视为地方政府的新增债务。不过，我们可以大致估计，到2010年底，地方政府债务将超过GDP的30%(11万亿元以上)。[page]
地方政府债务的确切规模及其影响将取决于经济增长以及中央政府今年及以后抑制地方政府进一步借贷的成效。虽然公共债务总额(包括地方政府债务)可能接近GDP的60%而不是现有统计的20%，但中国拥有很高的国民储蓄，而且政府也有很多资产。即使是地方政府也拥有大量资产(表现为其所持有的国有企业股份)。我们认为中国不会马上面临债务危机(见我们2009年11月30日的报告：《如何看待中国的投资热潮及其风险》)。
III. 如果土地出让收入下降会怎样?
土地出让收入通常与地方政府的一般预算分开。土地出让所得的收益除了用于补偿拆迁的个人或单位外，主要用于基础设施建设和土地开发(包括工业园区和商业地产)。中央已要求地方政府把更多的土地出让收入用于提供廉租房和其他保障性住房，但在整体支出中这一块的占比很小(见表2)。
如果土地出让收入下降(由于政府采取措施遏制土地投机和囤积，或是由于房地产行业全面调整抑制了需求)，那么最直接受到影响的是土地开发和地方基础设施建设。换言之，一般预算中的经常性支出──如政府服务和公务员薪酬等──应不会受到影响，因为它们并非来自于土地出让收入。
至于投资相关支出，地方政府在面临收入下降时有两个选择──减少建设活动，或增加借款(从银行)。由于中央正努力降低整体贷款水平，尤其是对地方政府一级的贷款，土地出让收入下降最有可能导致地方投资下滑，包括房地产相关的项目。事实上我们对2010年经济增长的基准预测中已考虑到了固定资产投资增幅显著放慢(由于政府相关投资增长放缓)。
中央政府已较早地采取措施来为部分大城市的土地出让降温，这应有助于降低土地相关收入和这些领域的支出发生大幅波动的风险。但许多较小城市和内陆城市仍蠢蠢欲动，希望通过土地财政启动新一轮基建。
那些一直非常依赖土地出让收入并背负高额债务的地方政府可能会在土地出让收入急剧减少时面临流动性和偿还问题。而这些问题很可能会表现在银行的不良贷款中。目前中央正在考虑就地方政府担保推出新规，新闻报道称，地方政府和地方人大的担保函将不再具有担保效力。有的地方财政部门已经拒绝承认某些政府的贷款担保──这对于发放这些贷款的银行来说并非好消息。
2009年向地方融资平台发放的贷款占比很大，是我们认为今后几年不良贷款可能大幅度增加的最重要原因(我们预计09-10年发放的贷款将在今后几年产生2.5-3万亿元的不良贷款)。
IV. 要关注土地出让的相关风险
土地出让的重要性及相关风险并不是简单的出让收入占地方政府收入比重的问题。这是因为土地价格和房地产价格紧密相连，而土地和房地产一直充当着银行贷款的抵押品。我们所说的不仅是向开发商发放的贷款或按揭贷款，这些贷款在贷款余额中的比重并不大(见图3)， 我们所说的是企业贷款或准政府贷款。
一块土地出让价格的提高将提升周边所有房地产和土地的价值。这意味着地方政府能直接获得更多收入并在今后的土地出让中受益，而且由于现有抵押品的价值上升，地方政府的下属企业能从银行获得更多信贷。这些因素将为地方政府不响应中央增加土地和住房供应并限制房价上涨的号召提供强大经济动力。即使在土地出让不景气的时候，地方政府也有动力通过与开发商和国有企业进行幕后协作来防止名义或官方土地竞标价格滑坡，目的是人为地将贷款抵押品的价值保持在高位。
在房地产建设上和土地出让的过程中，地方政府、房地产开发商、地方企业和银行在房地产行业的利益相互纠缠。我们认为与土地相关的最大金融和宏观风险可能正是这种复杂的关系，而非土地出让收入在政府总收入中的比重。我们将在随后的报告中更为详尽地探讨这个话题，但有一点很明确：掌握好目前的宏观政策和城镇化进程以防止贷款和投资失控并出现土地和房地产相关的巨大泡沫对政府而言至关重要。
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