对医疗事故处理条例程序探讨
导读：
摘要：《医疗事故处理条例》的作用是对发生医疗事故的相关机构和人员的行政处罚以及对患者进行民事赔偿，由于缺乏《行政处罚法》明确规定行政处罚的立案、调查和决定程序，导致医疗事故技术鉴定结论不能很好起到行政处罚以及民事赔偿的证据功能。因此《医疗事故处理条例》应该限制医疗事故的范围，如出现重大医疗过失时由卫生行政机关主持医疗事故鉴定，严格按照《行政处罚法》规定执行，而对于一般医疗过失行为，按照民事鉴定，不称为医疗事故，不对医疗机构和医务人员行政处罚。
《医疗事故处理条例》实行以来，为妥善解决医疗纠纷争议，保护医患双方的合法权益，起到积极作用。然而，医疗事故技术鉴定的效果，导致人们越来越多的关注。本文希望从《医疗事故处理条例》的立法角度，分析《医疗事故处理条例》程序设置的合理性。
一、对发生医疗事故的相关机构和人员的行政处罚
根据《立法法》第五十六条的规定，《医疗事故处理条例》的立法目的，是国务院履行其卫生管理职能。《医疗事故处理条例》的第三十五条和第五十五条明确规定了，卫生行政部门应当依照该条例和有关法律、行政法规、部门规章的规定，对发生医疗事故的医疗机构和医务人员作出行政处理。行政处罚包括“医疗机构发生医疗事故的，由卫生行政部门根据医疗事故等级和情节，给予警告;情节严重的，责令限期停业整顿直至由原发证部门吊销执业许可证，对负有责任的医务人员依照刑法关于医疗事故罪的规定，依法追究刑事责任;尚不够刑事处罚的，依法给予行政处分或者纪律处分。对发生医疗事故的有关医务人员，除依照前款处罚外，卫生行政部门并可以责令暂停6个月以上1年以下执业活动;情节严重的，吊销其执业证书。”
二、《行政处罚法》规定的行政处罚的立案、调查和决定程序
行政处罚的程序，是指享有行政处罚决定权和执行权的机关或者组织作出行政处罚决定，对行政违法者实施行政处罚的具体方式、方法和步骤。《行政处罚法》规定的行政处罚的基本程序，是由行政处罚决定程序和行政处罚执行程序两部分组成的。
行政处罚的决定程序，是整个行政处罚程序的关键环节，是保障正确实施行政处罚的前提条件。决定程序的步骤包括立案、调查、决定、制作处罚决定书、说明理由并告知权利以及当事人陈述和申辩、正式裁决等。而立案、调查和决定又是决定程序的核心。立案是行政机关对于属于本机关管辖范围内并在追究时效内的行政违法行为或重大违法嫌疑情况，行政机关认为有调查处理必要的，应当正式立案。调查是行政机关在立案后，应当对案件进行全面调查，对主要事实、情节和证据进行查对核实，取得必要证据，并查证有关应依据的行政法律规范。先取证后处罚是行政处罚程序最基本的原则。没有调查就不可能取得充分的证据，没有充分的证据就不可能作出正确的处罚决定。《行政处罚法》第三十六条强调的正是调查程序“…行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据;必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。”决定是行政机关在案件调查终结后，行政机关负责人应当及时对调查结果进行审查，根据不同情况分别作出不同处理决定：《行政处罚法》第三十八条“调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：1、确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定;2、违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚;3、违法事实不能成立的，不得给予行政处罚;4、违法行为已构成犯罪的，移送司法机关。”违法事实不能成立的大致包括两种情形：其一，经过调查，有充分证据证明违法行为不能成立或者不存在;其二，尽管调查取证，但是无法掌握充分的证据，只能视为违法行为不存在1。为了防止损害无辜，防止行政机关滥用处罚权，证据不足的疑案应该按照无违法事实不予处罚的原则处理。
三、《医疗事故处理条例》缺乏行政调查程序
《医疗事故处理条例》第二十条“卫生行政部门接到医疗机构关于重大医疗过失行为的报告或者医疗事故争议当事人要求处理医疗事故争议的申请后，对需要进行医疗事故技术鉴定的，应当交由负责医疗事故技术鉴定工作的医学会组织鉴定。可见，发生一般医疗事故争议时，卫生行政机关的作用是将其转交医学会进行医疗事故技术鉴定，而不是由卫生行政机关主导进行实质调查，接到医疗事故鉴定报告后对医疗机构和医务人员进行行政处罚。可见《医疗事故处理条例》缺乏调查程序。
通常医疗事故技术鉴定由医学会组织专家，医患双方分别陈述各自的观点，由鉴定专家做出裁判。其中医、患双方属于两个平等的民事主体，有别于卫生行政机关和医疗机构的行政管理关系;鉴定专家针对双方争议焦点做出认定是否违反诊疗常规，而不是检查整个诊疗过程。因此，医疗事故技术鉴定的民事属性非常明显。受大陆法系中辩论主义思想的影响，民事权益主体的主张直接影响和决定着裁判的范围。德国和日本的一些学者将辩论主义的实质内容集中概括为三大主题：(1)对当事人没有在辩论中主张的事实，不得在判决中加以认定;(2)对当事人之间没有争议的事实，应当在判决中予以认定;(3)对当事人没有申请的证据，不得以职权进行调查。
四、《医疗事故处理条例》缺乏行政机关调查程序的后果
1、 卫生行政机关未履行行政职责
在现代社会，按照民主法治的基本要求，任何机关、组织和个人，在享有权利的时候都必须履行义务，履行义务时也应当享有权利，权利和义务不能分离。权利和义务的这种统一反映在行政主体的行政活动中，就必然要求行政主体在拥有行政职权的同时，也必须履行行政职责。行政职责就是行政主体在行使行政职权的过程中依照法律规定所必须承担的义务。根据1996年实施的《行政处罚法》第三十六条的规定，2002年实施的《医疗事故处理条例》未赋予卫生行政机关对一般医疗事故争议行政调查的职责，违反了《行政处罚法》的规定。
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