新信访试验

　　5月1日，国务院颁布实施《信访条例》届满五年。

　　第一部信访条例在1995年制订，十年之后的2005年，在信访高峰期国务院重新修订了《信访条例》。但是现在，越来越多的基层信访工作者坦言，《信访条例》中的若干规定已经滞后于现实，那些不合时宜的条例正在困扰着信访官员。

　　全国人大代表、江苏宿迁市信访局长申湘琴已经连续三年在全国两会上建言“信访立法”，另一位全国人大代表、江西省信访局长魏旋君也发出了同样的呼声，但是得到的回复却不容乐观。一部有着法律效力的《信访条例》为什么在实施不到五年之后，就让执行者们异口同声地呼吁“修法”呢？

　　关于《信访条例》要否修改，或者信访要否立法的问题，正在成为基层信访部门和专家学者们争议的焦点。之前中央党校与国家信访局举办的一次学术交流会上，就出现了对于信访制度是否应该取消的尖锐争论，而信访制度该往何处走的问题也让与会专家争论不休。信访不信法，一个不容回避的现实就是，正是因为不信法才衍生出信访制度，而涉法涉诉问题正是信访立法中最难以逾越的难题。

　　在立法仍存悬疑的时候，各地的信访工作出现了一些新的变化。北方出现了沈阳模式，南方出现了江苏模式，南北两种不同的模式正在对新的信访体例形成实质影响。沈阳开始设立“群众工作部”，学习沈阳经验的山西也推出了“社会工作部”，这个设立在党委机关下的部门其实人员并无变化，“一套人马，两块牌子”在信访部门可能很快会成为常态。在信访局长逐渐高配之后，再增加一块牌子，其实质是使信访部门的权力逐渐由虚权变为“实权”。在江苏淮安，则采取了另外一种方法，即把权力下放到基层，所有的问题都在发生的地方解决。他们把信访的每一个步骤都公布在阳光下，给基层接通了一个窗口，让信访者在基层就可以直接视频到任何一个实权部门。

　　信访体系在基层的这些变化，是自下而上的革命，还是摸着石头过河的权宜之举，现在尚不清晰。但是，每一种变化都有可能催生新的事物，这种变化无论会否倒致信访第三次修法，抑或会催生信访体系新的权力制衡，都会促使当下的社会生活发生渐变，随着时间的迁移这种改变将显现出其最终的影响。

　　三城市信访新路探索

　　信访局应该更名为信访服务管理局，还是应该在信访局之上再设立群众权益保障和投诉受理工作部，地方信访部门正在尝试不同的路径来解决信访难题

　　文｜本刊记者 刘彦昆 江苏、北京报道

　　信访求变的信号越来越强烈了。

　　变化来自地方，4月7日，沈阳成立群众权益保障和投诉受理工作部；4月17日，山西省亦高调宣布设立社会工作部。值得注意的是，上述部门都直接隶属于当地党委直管部门，且在配置后形成的是与信访局“一个部门，两块牌子”的格局。

　　在大部制甚嚣尘上之际，新部门着重要解决的是此前信访部门没有行政处置权的尴尬，江苏宿迁市信访局长申湘琴说，很多时候信访局长必须靠自己的人脉来解决实际问题。信访高涨让各地政府大为头痛，信访部门由之前的“接待部门”转向“办事部门”的一个变化是：信访局长开始调高行政职位。2000年前后市一级的信访局长们大都开始兼任市委或市政府副秘书长，及至2003年，国家信访局长王学军兼任国务院副秘书长。从上至下，信访局长的高配一方面显示了信访工作的重要性，另一方面却也凸显信访形势的严峻。

　　高配信访局现在被推到了县一级，上访大省山西最近宣布县信访局长要提高到副县级。职位高配、权力实授，这种变化会催生出什么新的现象？

　　信访代价

　　就像硬币的两面，运用好信访这个管道，能够为老百姓解决许多实际困难，消解危害社会稳定的因素，但是，如若处理不当，甚至失控，社会为此付出的代价也很昂贵。

　　2004年，江苏省宿迁市按照相关规定对67名“无理上访人”进行程序“终结”，那时，全国人大代表、宿迁市委副秘书长、信访局长申湘琴就算过一笔账：一个上访人进京，地方 “带人”一趟就要花掉3000元，如果这67个人每年都进京几趟，一年要花掉多少钱？

　　经济账算完还有“政治成本”，申湘琴回忆说，宿迁辖下的泗阳县，曾经因为一个上访人在“敏感时期”多次进京上访，整套领导班子被追责遭撤换。

　　淮安市信访局副局长杨德师也回忆了一个案件：“文革”期间，某人家中价值3000元的黄金被收走，“文革”结束后，他要求退回。因为实情一时难以考证，案子一拖再拖，耗费了众多的人力，并为此付出十几万的行政成本后才终于结案。

　　对于一些上访人来说，无论其初衷“有理”或是“无理”，“经年累月的上访不但毁掉了家庭，毁掉了生活，甚至很多人为此患上精神疾病，”这样的例子，申湘琴和杨德师这些一线的信访工作者见的太多了。

　　按照杨德师的说法，从信访中可以看出中国社会发展及矛盾变化的轨迹：上个世纪80年代末到90年代初农民群体反映的信访问题多；90年代以后，随着国企改制大规模开始，工人群体的信访量激增；现在城市发展成为主题，涉及征地拆迁的案件也就多了起来。据《瞭望新闻周刊》报道，1993年我国发生各类群体性事件0.87万起，到了2006年就发展到9万起。短短十三年的时间里竟上升了9倍多。

　　2000年以后，信访工作被提到维护“社会稳定”的高度，各级党委政府对信访工作的重视程度是空前的，在不断的探索中出现了新的现象。

　　不同的路径

　　减少进京“非正常”上访人数，是让地方信访部门最“头疼”的问题，经过多年实践，江苏淮安、宿迁和辽宁沈阳等地的信访工作者都意识到疲于奔命地“截访堵人”是没用的，“解决老百姓的实际问题”才是问题的核心，围绕这个共同核心，三座城市开始了不同的路径探索。

　　淮安的“阳光信访”路启程得早，从2001年起，就利用干部“走下去”的做法消化了大量历史积案。现在，淮安利用“阳光信访”系统，一方面提供多渠道的“便民”信访服务，另一方面把信访问题的解决归类到各级职能部门，“问题解决在当地，矛盾化解在基层”，信访局的职能则被确定为“监督管理”。

　　淮安市委副秘书长、信访局长邱金义认为，“平时把矛盾解决好，越级上访才会少，中国信访工作解决问题的重点在县处级机构”，而淮安的路子代表了信访的未来趋势，邱金义进一步说，“信访局应该更名为信访服务管理局”。[page]

　　沈阳也是近年信访工作的“明星”城市。在2008年以前，沈阳市群众到各级部门的上访量，每年都在16万人次左右，进京上访和进京“非正常”上访人居高不下。严峻的信访形势倒逼政府必须采用“非常规”的手段解决问题。沈阳为此倾力打造的信访大厅，工作人员就有300多人，集公安、法院、民政、劳动、规划、房产、教育、城管、卫生等21个市直单位，专业骨干坐镇大厅，俨然一个“小政府”。而信访局也通过“管理这些骨干”而变得“有权处理事”。信访大厅成为全市信访工作的组织协调中心，以“集中权力”的方式“一揽子”解决信访问题。

　　在宿迁，申湘琴一手建立起的“大信访格局”与沈阳模式有一些相似之处，宿迁市8个部门的人员长期在信访综合接待中心上班，另外还有8家联络单位。不同的是，宿迁的“信访形势平稳可控”，又不及沈阳“财大气粗”，选择以“各负其责归口办理”的方式来处理具体的事项。

　　普遍的办法

　　尽管每个城市的实际情况不同，破解信访难题的路径也不同，但是一线的信访工作者在解决具体问题上的一些办法却具有普遍价值。

　　早在2004年6月，宿迁市就率先出台了《宿迁市无理上访处理办法》，采取“县乡初审初定”、“县级集中会办”、“公开听证”、“申报市级认定”、“省级终极认定”和“社会公示”的“六步”工作法对“无理缠访闹访”的“老上访人”做程序终结处理，“终结”的做法后来被写进了2005年颁布的国务院《信访条例》。

　　经记者调查发现，用“终结”的办法实际上截断了“老上访人”的“无理上访路”，虽然各地的具体做法略有差异，但“效果都是理想的”。

　　最近，申湘琴又在考虑对解决“涉法涉诉”类信访案件的创新办法。经统计，宿迁市进京“非正常”上访的案件里有50%～55%是涉法涉诉类，虽然其中不少人是“无理上访”，但是也客观反映出“法院判决不够以人为本”甚至“判决不公”的现实，于是造成信访量居高不下。申湘琴考虑，“除了要提高办案人员秉公执法的意识，在办案程序和具体措施中做一些必要的改进，还可以把判决前庭外调解制度利用起来。”

　　申湘琴觉得应该成立一支专业队伍，光有法院的人不行，信访局和相关职能部门的专业人士也要参与进来，“既在法律的框架里解决问题，又注重‘人本化’，可以提高当事双方的满意度。”更重要的是，“更多的人监督办案还能避免一些‘判决不公’的情况。”

　　她的想法得到了法院的认同，法院方面也觉得“茅塞顿开”，正在研究她的建议。

　　淮安市在遇到涉法涉诉类案件时也有自己的办法。淮安市信访局副局长杨德师说，“对涉法涉诉的上访，不能用行政手段来推翻法院判决，维护法律程序的尊严是信访工作的底线。”现实中，民众最关切的一般不是官司的输赢，而是实际问题有没有解决，在这种情况下，淮安市多采用“行政救济”的途径来处理这些难题，考虑的是“社会效果”。

　　从“传达室”到“办公室”

　　淮安的“阳光信访”每年都会吸引很多省市派人前来学习经验，邱金义与这些省市的信访局长们进行过交流，有的信访局长说，“阳光信访”虽然好，但是持续高位运行的信访总量给他们的带来了巨大压力，他们拿出了大量的精力“围追堵截”，“服务和管理还无从谈起”。此外，“阳光信访”系统与国家信访局的内部办公系统还不能对接，这也是“阳光信访”目前遇到的“瓶颈”。

　　据一位知情人士透露，沈阳建信访大厅的做法推广并不顺利，甚至国家信访局都没有做好这项工作。在一些地方，信访局就像党委政府的“传达室”，“一个自身难保的机关部门怎么能做好老百姓的工作？老百姓又凭啥信任你？”

　　在谈到具体工作的层面，邱金义反复强调一个观点：“信访工作做得好坏，关键在于党委政府主要领导的重视程度。”申湘琴也持类似观点，她进一步提到，“信访局长不是什么人都能干的”，信访局长们每天处理的都是“不规则”的事，“要有公平正义感，还要有智慧，懂政策法规，更为重要的是敢于得罪人。”而不容易解决的事，她这位副秘书长就要出面来保证工作的力度。

　　申湘琴还注意到一个问题，很多政策法规“头疼医头、脚疼医脚”，不考虑基层实际，由此产生了的大量涉法涉诉类、涉军类、历史遗留类、跨地区跨行业等信访问题，而这些问题都以“归属户口所在地”的方式推给了基层形成信访压力，地方政府却没有职权来处理这些问题，这让一些基层信访工作者一肚子苦水。

　　立法之惑

　　申湘琴在宿迁市信访局长的位子上已经干了13年，因为成绩突出，她本人和她的团队都得到过很多荣誉，但她依然有很多疑惑：当下各级党委政府对信访工作的重视程度是“空前的”，信访工作者的贡献和努力是“前所未有的”，而各级信访部门的工作措施甚至到了“穷尽的程度”，为什么信访总量仍高位运行、群体性事件仍在频繁发生、信访量仍在不断增加？

　　这些都促使申湘琴“回到制度建设层面思考问题”。2005年，国务院出台《信访条例》；2008年，监察部、人力资源和社会保障部、国家信访局又联合出台了《关于违反信访工作纪律处分暂行规定》，对《信访条例》“责任追究”做了补充。但是申湘琴算来算去，信访工作只有几个行政法规，“跟那些恢弘的大法相比太单薄了。”

　　今年两会，申湘琴提交了《要抓紧制定〈信访法〉》的议案，在她看来，“制度层面的建设已经不适应当前的信访形势”，“工作好坏很大程度取决于领导重视”，“各个职能单位解决信访问题没有绩效考评机制”，甚至“地方性的行之有效的工作措施与法律不对号”这些问题客观上都是“无法可依”造成的。因此她建议，应赋予信访部门必要的权力，包括协调权、调查权、质询权、建议权、监督权和责任追究权。

　　申湘琴告诉本刊记者，她的上诉议案得到了很多代表的响应，有人告诉她，“信访立法的事有关部门正在考虑”。本届人大代表的任期还有两年，申湘琴说，能够为“促成信访立法”做一些有益的工作是她作为信访工作者的最大心愿，也是作为全国人大代表要尽到的责任。

　　最高检察院副检察长柯汉民接受本刊记者采访时认为，应该考虑放入终结程序的，是一些法律判决已经生效了，各种终结措施都已经采取完了，各方的意见都已经反映得比较明确了，比较合法的，处理得比较公正的，困难已经解决过了，于情于理于法都已经穷尽了，还继续上访的。[page]

　　柯汉民透露，中央政法委现在正在广泛征求信访案件的终结办法，根据目前来信来访的情况，特别是一些涉法涉诉的案件也正在研究、制定和执行终结的办法，这些办法应该会很快出台。

　　“信访” 这两个字很有特点，“信”字是由“人”和“言”组成的，“访”字是“言”字旁加个“方”字，也就是说党和政府设立信访局，就是要给老百姓提供一个讲话的地方，而且是讲那些难以解决问题的话的地方。

　　——中共中央政治局委员、广东省委书记汪洋

　　沈阳：敞开大门后的信访

　　从老大难到信访模范，沈阳只用了不到两年时间，沈阳信访大厅的模式正成为其他城市效仿的榜样

　　文｜本刊记者 孙晓青 沈阳报道

　　沈阳信访体系正酝酿着新的变化。

　　一个全新的部门在4月7日成立，这个名为群众权益保障和投诉受理工作部，直接将群众保障和信访工作归属到中共沈阳市委机关部门。这在全国尚属首例，在确定这个部门名称时，征求了来自各方面的意见，“投诉和受理”这五个字，正是来自国家信访局的建议。

　　沈阳市委副秘书长、信访局长陈国强透露称，这是为了进一步强化信访的解决力度。“这个部成立后，侧重强化对群众权益保障工作和投诉受理工作的领导和解决力度，也加强了对解决问题责任主体的督办力度，坚决杜绝拖着不办的现象，此外，还会强化对民生的管理，从实处保障老百姓不被欺负。”

　　信访“集权”

　　“我准备告到底。”79岁的孙毅第一次上访时就抱着要上访到底的决心。

　　让老人上访的原因是自己买房遇到的麻烦。孙毅买的房子，入住后才发现煤气管道和卧室在一起，这显然令他无法接受，没有人愿意卧室里安着“定时炸弹”。

　　孙毅查阅了有关房屋设计规定，发现有文件明确要求煤气管道和卧室必须分离。于是老人开始找开发商，找行政执法部门，也找市建委，折腾了大半年，却没有人给他一个说法。

　　3月18日，已经憋了一肚子气的孙毅决定到信访大厅上访。那天接待孙毅的是吴佩君，她回忆说，老人一进来就开始喊了起来。“大爷，您先别激动，坐下喝点水、吃块糖慢慢说，没有解决不了的事。”吴佩君站起来，帮孙毅倒了杯水，剥了块糖，看着对方的热心，孙毅气也消了一半，开始讲自己的问题。

　　问题并不复杂，有着21年信访工作经验的吴佩君立即找来了煤气总公司和开发商，与大厅内的市建委、市行政执法局、市房产局等部门一起召开专题会议。原来开发商在售房时没有告知住户进行二次装修实施室内格局的间隔设置，煤气部门在批注此楼住户用气时，也没有发现该户情况。最后决定由开发商出资2万元，用于再改造和补偿。

　　但此时开发商认为2万元过多，拒绝了政府协调意见。吴佩君反复和开发商进行沟通，“老人现在在气头上，你们自己派施工队进行作业老人肯定不允许，如果不进行改造，煤气部门必然进行停气关闭处理，这样可能会造成一个楼的居民因为用不了煤气前来上访，那时候局面就更复杂了。你们在购房合同和居民入住前都没有讲清楚这件事，确实存在很大的责任。”开发商最终同意了调解意见。

　　3月25日，为了不让老人跑来跑去，吴佩君亲自将钱送到了孙毅家里。

　　“折腾了大半年的事，一周就解决了。”原来抱着信访到底的老爷子高兴坏了。10天后，孙毅再次来到信访大厅，这一次他带的是锦旗和糖果。

　　“做信访工作关键就看解决不解决问题。”沈阳市委副秘书长兼信访局局长陈国强说。正是在这样的理念下，2008年6月，沈阳信访大厅正式启用，拉开了沈阳市信访工作全面改革的大幕。新机制中，一改过去“分头接待、多头交办、责任部门推来推去、上访群众跑来跑去”的现状，而是汇聚了包括公安、法院、民政、劳动、规划、房产、教育、城管、卫生、交通等21个部门的180名一线干部在大厅，集中解决新时期的信访矛盾。

　　这是沈阳信访模式的开始。

　　解决老问题，要用新办法。“过去就是转达，转来转去，信访干部满腔热血地做事，一些责任单位却无心处理，很多案件就这样从简单拖到了复杂，从小拖到大。过去工作有缺失、遗憾，也有官僚主义和错案。原有的信访体制已经不适应新形势和新任务，我们要做好信访工作，必须第一刀砍到体制上，彻底转变过去转而不办的恶性循环。”陈国强说。

　　沈阳的新体制中，“集权”是很重要的一点。选入大厅的21个部门都是受理信访量较大的部门，他们可以通过分头调处、多个部门联合调处、大厅主任协调调处和联席会议确责调处的“四级调处”工作流程解决各类信访案件，无论是简单还是复杂的，都保证老百姓诉求有门、有果。

　　除了市信访大厅外，沈阳市15个区县也纷纷以这种形式建立信访大厅，形成了“1+15”的模式，保证了信访新机制在全市的覆盖。

　　精兵强将

　　“你放心吧，这个问题是历史遗留问题，我们已经协调了劳动部门和企业那边，因为涉及到很多当时的政策，所以现在还在进一步的协调中，一定会拿出一个解决方案，给你一个满意答复。”在交通部门的接访室，道路运输管理处副处长孙柏林耐心地给来访的高先生解释。“那行，有你这句话我就先回去了，就等着结果出来了。”

　　从早上8点半开始接访后，这样的接访案件孙柏林平均每天能接10件，但如果遇到信访量大的时候，一天都推不开门了，门外全是排队的信访人。

　　每天孙柏林都会提前一个小时到单位，会利用这段时间想想一天的工作安排，并做相应的准备，再给自己沏壶茶，“每天说大量的话，一天下来就得多喝水。”孙柏林笑着说。

　　在沈阳全新的信访工作中，像孙柏林这样的“官”还有很多，他们所发挥的作用不容小觑。

　　沈阳过去的信访部门，常设的值班人员只有两位，负责接访的工作人员不过40人，而他们既没有解决问题需要的专业全面的知识背景，也没有解决问题的实权，只是转接督办，“其实这就是过去为什么信访解决不了问题的原因，而现在的这支队伍中，80人是原来信访局的人，100人是大厅刚成立时招进来的派遣制的政府雇员，20人是社会公益岗位，剩下的180人就是21个部门调来的精兵强将。基本都是各部门的后备干部带队，各个办公室的处长、主任坐镇一线，这些人业务能力强、专业知识强，同时也有市委市政府赋予的实权，你说能不解决问题吗？”陈国强笑着说。

　　像孙柏林这样来驻厅工作的干部都是在原单位掌握实权的人，同时又是单位里面临升迁提拔的第一人选，他们的人事关系都调进大厅，由信访局进行统一管理考核，“考核很简单，就是能不能解决问题。”陈国强说。信访局专门出台了《信访大厅接待调处考评细则》，明确了各项工作指标，并及时向市领导和有关部门反映驻厅干部得工作表现。每周大厅都会将他们的接访量、解决问题的量公开披露，信访工作做得好不好直接影响了他们在原单位能否升迁。在这样的激励下，每一个干部都卯足了劲工作，将原有的“要我做事情”变成了“我要做事情”。[page]

　　正是靠着这支队伍，大厅启动至今累计受理群众初访11万件次，办结率达到95.7%，息访率达到85%以上，化解积案15000件。

　　信访“答辩”

　　2009年10月，沈阳市最后一条小公汽停运，这是一次很艰难的改造过程，对于很多经营业主来说，下线退市就等于断了生活来源。为此每天都有大量的业主跑来大厅上访，闹得很凶。

　　“一个车上有司机和乘务员，这两个人就可以养活两个家庭，等于说一台车养活六口人。所以在做工作当中我们要解决的不是这一两个人的问题，而是六口人的问题。”孙柏林对这个案件记忆犹新。最终政府拿出3000万元用于回购退市车辆，也作为对这些业主的补偿。

　　为了彻底解决信访难题，沈阳市做足了财力支持。市区两级多渠道筹措资金，调整财政支出结构，按照各区每年不少于3000万元、开发区和县(市)不少于1000万元、市级以1亿元为起点上不封顶的标准，依托大厅建立信访工作资金保障制度，这项资金不但用于解决信访案件，而且还有对困难信访人的帮扶救助。陈国强透露，信访大厅很多息访案件都是通过这一制度保障解决的。据统计，2008年以来，全市用于信访工作的累计支出达到了31.1亿元，相当于当年财政收入的11%。

　　资金是保障，如何将信访量降低是重中之重。为此，沈阳市有针对性地出台了各种措施解决信访难题。为了转变此前信访总是“找后账”的老观念，信访大厅建立了信访风险评估制度。

　　2008年初依据长江商贸区的发展规划，沈阳市北行农贸大厅拟搬迁至塔湾地区。以往这种大规模的搬迁总是最容易诱发群体性上访的事件，按照相关规定，信访局对这一项目进行了信访稳定风险评估。

　　在评估中，信访局人员走访了大量业主和周围居民，倾听他们的意见和建议，并会同工商、税务、街道办事处、司法等部门召开论证会，并依托由法律、房地产、社会学、金融等方面的专家学者组成的信访稳定风险评估专家库，对可能出现的不稳定因素进行科学的预测、分析、论证，认为这次搬迁极易产生不稳定因素，建议暂缓该项目。最终，区委区政府采纳大厅评估结果，暂不实施这一规划。

　　2008年6月，沈阳市委出台《关于对重大建设、改革项目实施稳定风险评估的规定》，今年又相继出台了相关实施细则，据张处长介绍，目前评估已经形成体系，针对动拆迁、土地规划审批、安监、环保、劳动保障、企业改制等六大方面重点监控，一旦评估结果认为会诱发大规模上访，立即叫停。

　　除了风险评估外，沈阳市针对一些老上访人一再上访，对信访部门处理结果不服的情况，在今年年初，推出了《终结信访事项公开评议暂行办法》，以“答辩会”的形式，请信访群众与专家、学者、人大代表、政协委员等众多专业人士一起当面阐述理由，其过程和结果将在新闻媒体上公开发布，这在全国成为首创。

　　按照规定，具备三类情况可以进行公开评议：(1)已经走完信访事项三级终结程序，不同意复核意见的信访事项继续上访的；(2)没有履行信访三级终结程序，但市处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室及以上组织认定不予支持的信访事项继续上访的；(3)信访人已同意信访事项处理意见，并作出息访保证承诺，又就同一信访事项再次上访的。

　　“目前这个政策正在前期运作，虽然还在讨论和准备中，但是发布这个《办法》到现在，已经收到了一些前期效果，当我们向相关上访者提出可以进行公开评议后，一些上访者自己就斟酌情况息访了。”沈阳市信访局综合处处长李树斌表示。

　　正是在这些强有力的机制的联合作用下，沈阳信访模式得以确立并发挥了行之有效的作用，真正改变了过去信访老大难的形象。

信访专业大学生参加实习 女接线员被称天使

　　九零后信访人接班记

　　28名大学生在“信访大厅”里开始直接接触上访者，这些九零后学生成为沈阳信访机制可持续发展的重要一环

　　文｜本刊记者 孙晓青 沈阳报道

　　毫无征兆的、大喊大叫的女上访者扯破了自己的衣服。

　　被轰得头脑发麻的郭昕目瞪口呆，之前郭昕在课堂的心理学上研究过这样的案例，但是当案例变成现实，她的专业似乎没有任何帮助。在时隔三个月后回忆这一幕，郭昕仍然记得自己手足无措的尴尬。

　　“我没想到他们那么激动，有时候让人害怕，我很想好好安抚他们，帮助他们解决问题。”20岁的郭昕是沈阳大学的一名学生，她选择了一个前所未有的专业“信访专业”。

　　2009年6月，沈阳大学政法学院开设信访专业，一时间成为了媒体热炒的对象，围绕着信访能否成为专业，鲜花、砖头纷纷砸来。有人赞同，认为信访工作需要专业型人才的投入；有人反对，为其未来的市场需求担心不已。然而，来自各个层面的声音并没有阻挡信访班的进程，38名学生顺利入学。

　　在大一的第一个寒假里，郭昕和其他27名同学一起到沈阳市、区信访大厅实习，和信访工作第一次亲密接触。

　　“90后”眼里的信访

　　当郭昕和她的同学们接到寒假自愿参加信访实习的通知时，原有的寒假计划立即就被打破了。

　　“没想到第一个假期就可以真正去接触信访工作，很好奇，非常感兴趣，想看看信访到底是怎么回事。”郭昕认为信访就是和法律相关的工作，别的就不了解了。当初报专业的时候也是父母帮着选的，觉得这专业会有前途。而这样的情况在整个班占了九成之多。

　　同学们热情很高，参加实习的机会也得到了大部分家长的支持。全班38名同学中最后28人报名要参加此次实习，这大大超出了沈阳大学政法学院院长唐淑凤的估计。“我原以为也就会有十几名学生愿意留下参与实习，我们联系了市信访局，陈局长听到这么多人后立即就安排了各区的信访大厅一起分别接收实习学生。”唐淑凤说。

　　这次实习持续20天，学生们每三四个人分成一个小组，安排老师带队分配到各信访大厅中，和工作人员一起按时上班、下班，开始了他们第一次的实习生活。郭昕被分配到沈阳市信访大厅，早上8点30分，她准时和大厅里的工作人员一起开始了一天的工作。第一天她被分配到登记分流，这是大厅中最先面对上访者的部门，要求了解上访者的诉求而进行分类登记，并安排到相关负责的驻厅接访室。“拆迁属于房产问题，养老保险、工资发放多为劳动保障问题，我原以为信访工作会很机械化，没想到分工这么明确和详细。”

　　第一次面对上访者，郭昕是很兴奋的，她发现这里前来上访的大部分都是中老年人，但是他们中个别突如其来的激动情绪也着实吓坏了这个未经世事的小姑娘。“第一次遇到的那个人说拆迁补偿不合理，上来就冲着我们骂骂咧咧的，我当时就不知道该怎么应对了，只是傻在那儿，工作人员赶紧把我护到后面，然后就很耐心地跟他解释这里的工作职能。我完全没想到上访人情绪会这么激动。”那一次郭昕感到很害怕，但是却更加清晰地认识到这份工作的责任，“他们激动因为真的非常着急要解决问题。”[page]

　　这样强烈的现实冲击也出现在每一个参与实习的学生面前。负责在皇姑区信访大厅带队的丁鹏老师体会很深。她带领的四名学生在实习一开始就自愿要求被安排在信访最前线的部门，直接和上访者接触。有一天一位女上访者激动地大喊大叫，还撕毁了自己的衣服，对学生和丁鹏来说都是很大的冲击。“别说这些孩子了，我都没见过这场面，也吓坏了。我每天都要求他们写日记，那天他们的日记都写着，原来社会并不是那么美好的，还有那么多困苦的人，需要别人的帮助。我本来还担心他们承受不了，没想到这些都让他们更成熟了。”丁鹏感慨地说。

　　信访班的“特立独行”

　　信访班一度处在风口浪尖上，无论是专业意义、课程设置还是未来需求都遭到了很多人的质疑。唐淑凤和院里的老师们承受了很大的压力。

　　唐淑凤一度担心过招生的情况，但媒体的报道反而让更多人知道了这个专业，原本计划招生35人，最后招到38人，但这还远远没有满足招生需求。“可见这个专业社会需求量很大。我们也陆续接到了一些企业打来的电话，说能否最后毕业给他们留几个生源，因为企事业单位也急需信访人才。这都是出乎我们意料的。”唐淑凤说。

　　信访班实行导师制，每一个导师带三到五名学生，无论是学习，还是对未来的安排，抑或是生活琐事，导师都会给予全方位的帮助和辅导，这也是信访班教学机制上的一个创新。而在课程设置上，以法学、政治学、管理学、社会学作为支撑，加入了信访学概论、信访心理学、风险评估学等信访专业课。

　　实习实在是一次大胆的尝试。

　　让这些大学生们直接面对社会矛盾最为集中和激烈的信访工作，并不是一个容易下的决定。唐淑凤和院里的其他老师反复商讨了很多次。“孩子这么小，能不能承受社会现实的另一面？知道多了会不会产生负面影响，对人生、对工作产生不好的看法？”唐淑凤咨询了很多专家和一线工作人员的意见，最后都认为：应该让这些90后的孩子们面对现实。

　　“不能再像以前那样把他们包在襁褓中保护起来，就是要让他们知道自己做的是什么工作，面对现实锻炼他们，让他们有更多的承受力，这才是更重要的。”唐淑凤说。事实证明了当初的担心是多虑的。从信访大厅实习回来后，郭昕和同学们觉得所学的管理学、心理学、社会学等科目更需要学以致用。这让唐淑凤感到欣喜，“这说明我们最初打下的工作基础是牢固而可靠的。”

　　信访班开办以来，唐淑凤和院里接到了很多慕名而来的培训邀约。“很多企事业单位信访问题也很突出，做这方面工作的人虽然有经验，却没有时间进行一个理性的分析和思考，我们实际上是把经验的东西进行梳理提炼，上升到一个理性层面。我们曾经为建行、佛山市等部门的信访干部做过培训，他们反映效果很好。信访真的是一个需要专业性指导的工作。”唐淑凤感慨地说。

　　目前，信访班很多方面都超出了预期的发展，让唐淑凤和老师们在面对质疑时更加有了底气。沈阳市委副秘书长兼信访局局长陈国强也对信访班寄予了厚望。陈国强认为，信访专业方向是沈阳市信访工作改革的一部分。党中央国务院现在要求地市级信访部门凡事要解决，所以信访部门就必须要有专业知识的人才。

　　“信访天使”打通诉求渠道

　　“毕业来到信访大厅工作，一开始以为是政府机关，就是办公室工作，可是天天和上访人接触发现根本就没想象中那么容易，很难。”郭琳笑着说。

　　2008年5月，沈阳市信访大厅成立后，市民诉求专线“12345”随即开通。刚刚从沈阳大学毕业的郭琳进入诉求专线办公室工作，和其他大学毕业生一起负责接听热线。

　　女接线员，成为信访大厅里最抢眼的风景。她们被称为“信访天使”，像郭琳这样的女大学毕业生成为了“信访天使”的主体，其中还有6位原信访局在编人员，12名通过社会公开考试进来的“4050”人员。

　　亮丽背后的辛苦则鲜为人知。姑娘们实行白班、晚班、夜班三班倒的机制，24小时不间断的高强度工作让姑娘们吃了不少苦头。郭琳说刚工作时大家都不适应，咽炎、脸上起痘痘、生理期紊乱、耳朵疼等各种毛病都找上了身。最让大家难受的是接访时对方的态度。“一接起电话，对方就特别激动的开始骂人，真的觉得很委屈。”郭琳说，最初的时候因为适应不了这种强度，有一两个人就离开了。

　　“信访电话真的不好接”成为了这里每一个姑娘最感慨的心声。她们每天接触的都是群众反映的难心事、烦心事，投诉内容多、数量大，平均每人每天要接听40多件次，工作繁忙时每人每天接听高达100多件次。

　　市民诉求专线是沈阳信访新机制的重要组成部分，除了前来大厅面对面接访外，电话投诉、群众来信、网络投诉、视频接访等诉求方式全部集中在这里，此外专线还负责上两级交办案件的督查督办工作，形成了全方位的空中诉求渠道。“这样做更方便群众的信访诉求，节省了他们的上访成本和时间，不出家门就把问题解决了，同时也大大缓解了走访的压力。”市民诉求专线主任高诚慧介绍说。

　　为了打造这个空中诉求渠道，信访大厅在硬件上投资700万，其中就包括郭琳工作中最常接触的诉讼软件系统。据高诚慧介绍，这是由信访大厅自己开发研制的诉讼软件，软件里上访者的信息和受诉员的工作情况都一目了然的登记出来。

　　“软件里自动生成的求助的目的有三种：建议、咨询、求助，如果是求助的话，我们将每个诉求和市民相关的问题分成38类，根据这些问题分类划分相应的主管部门，在系统中分划了117个主管部门和窗口单位。前台负责问题受理，后台通过点击，如果是求助交办马上接受问题，联系相关部门解决，能够保证方便快捷。”高诚慧说。

　　“赵新女士吗？我是12345热线的，我是5号，您是此前来过电话吧？我们有记录，您投诉的事情我们已经联络了相关部门，正在抓紧解决中，怕您着急先跟您说一下。”在后台工作的董彬彬刚刚给上访人回了电话，因为对方已经两次来电话反映问题了，小董觉得不能让人家干着急等着。诉求专线的工作分为前台和后台。当前台接到诉求热线后，通过系统中的诉求登记，能够清晰地反映出上访人的基本资料以及他要诉求的内容和性质，是否为紧急事件等都有清晰的记录，此外对这位电话上访者是初话还是重话也都能够自动识别。除了这些外，系统会直接给出上访者问题中的责任主体单位，方便后台工作人员联系相关部门及时解决问题。

　　之所以对这个专线如此重视，陈国强认为就是为了防微杜渐。在他看来，上访问题特别是群体事件，就是因为由小拖大、由大拖炸的。本来一件小事，越拖越大，本来几个人的民怨，最后拖成了一个群体的民怨。“设立市民诉求专线，就是想让老百姓遇到困难时，能第一时间反映给党和政府，解决老百姓各种日常琐事、难事，提高效率。”陈国强说。[page]

　　“也正是因为这里工作的庞杂，她们要不断地接受培训、再学习，才能可持续性地保持工作的精度和细度。” 高诚慧说，这些信访天使们每天早上都有早会交流业务，每周有两次培训，除了政治课外，业务课会请沈阳市各个部门的相关人士来讲。据高诚慧介绍，每名员工都有自己的业务档案，里面包括她的工作业绩以及培训成绩。

　　郭琳现在渐渐适应了每天的工作强度，在接受了无数实际案例的考验后，她和同事们逐渐成为解决市民日常问题的专家。今年3月，大厅里的信访天使们被评为“全国三八红旗集体。”

　　在陈国强看来，这个空中诉求平台能够化百姓诉求于“无形”，真正起到了减少上访压力的作用，成为沈阳信访工作中最有效的“减压器”。

　　据统计，近两年来沈阳信访诉求专线共受理市民诉求电话19万多件次，办结率达99%；受理网上投诉893件，结案率达97%。同时，国家、省交办沈阳市信访案件共计1233件，到期应结案件1205件，已办结1159件，结案率96%；息访1001件，息访率83%。

　　淮安：启动阳光信访系统

　　一座城市没有信访问题不现实，可贵的是建立一种常态的信访机制

　　文｜本刊记者 刘彦昆 江苏淮安报道

　　5月1日，上海世博会开幕。

　　每逢这样的“敏感”时刻，各级地方党政官员都不敢掉以轻心。淮安市常务副市长陈洪玉却显得很自信：“我只要讲一句话——启动‘奥运机制’，大家就知道该怎么做了。”按照他的说法，一座城市没有信访问题不现实，可贵的是建立一种常态的信访机制。

　　“便民”与“便官”

　　淮安市信访局长邱金义算过一笔账，老百姓到市信访局上访，如果从距离淮安市区最远的盱眙县出发，需要换乘两趟车走100多公里的路，来回一趟要一两天，路费花掉一二百元，还要解决两天里住宿和吃饭的费用。一个信访案件从受理到办结，老百姓还要往来几趟，经济压力可不小。而信访局里定编的工作人员只有18名，接待一位信访人简单了解下情况就要两个小时，接待信访人的能力实在有限。

　　2004年，邱金义被任命为淮安市委副秘书长兼信访局局长，从事基层工作多年的他上任以后拿出了一两年时间重点解决“信访老户”的问题，甩掉历史包袱以后，便开始花心思构建“阳光信访”体系，对多年信访实践的零散经验总结归纳并进行创新。他一直在思考，“能不能用科技手段让老百姓少跑路，把成本降下来还能解放信访干部。”

　　“高考分数查询”的方法给邱金义带来了启示，于是他请人搞了一个小系统于2007年1月8日正式对外公布，老百姓在家里拨打电话输入信访号码就能查询自己反映问题的处理情况，这是“阳光信访”系统的雏形。再经过几次升级改造，这一系统已经将各种信息通道整合在一起，并且已经覆盖到从市级到乡镇与信访工作相关的部门，邱金义介绍说，“阳光信访”不只是一个工作平台，它的每一项功能都包含着淮安信访工作的理念，甚至在这个平台上寻求信访难题的解决之道。它是一个集全方位受理投诉、便民查询、主动反馈、了解民情和监督管理于一体的系统。

　　在淮安市信访局的办公室里，工作人员向本刊记者演示了他们的“阳光信访”软件。记者从网络平台登录系统，输入了一个有关“改制”的虚拟问题和手机号码，在信访局的内部系统目录里就生成了一个新的信访号，信访局工作人员可以打开这个信访号填写交办意见，并且将记者反映的问题直接在网上转交于市发改委办理。工作人员再打开市发改委的目录，记者的信访号码又出现在了这里，而到了这一级，信访案件交办的日期已不能更改。同时记者的手机铃声响了，系统自动语音告知记者：案件已受理，并告知案件办理方发改委的咨询电话。

　　工作人员告诉记者，在现实情况里，市发改委还可以根据实际情况再转交给区县发改委，“问题归属哪一级就归到哪一级具体办理”，每一级部门的处理情况都会录入到系统里，最后案件办理完会再返回信访局来判定是否可以结案。涉及问题简单、归属部门比较单一的案件，只要系统操作就完成了。而对于信访人，也可以利用登记的信访号全程查询案件的进展，在不同的阶段还能收到系统自动给与的短信或语音提示。

　　记者又通过“视频信访”通道联系上了淮安市清浦区信访局的工作人员王乐，她告诉本刊记者，有的信访人有“崇上”的心态，有了视频这个渠道，老百姓在固定的“领导接访日”或平时以约访的形式都能见到“领导”，不需要越级上访，节约了时间和成本。

　　据邱金义介绍，有时候他出差到外地，发个短信约好时间，也可以上线视频接访。家里有电脑的信访人甚至可以足不出户反映问题，而边远山村的群众来到所在乡镇的阳光信访综合服务中心也能享受到同样的服务。在信访局内部，还能召开视频会议，组织多个部门会办案件，方便了信访人，也方便了工作人员。

　　打开“阳光信访”系统的目录，记者发现，淮安市委市政府主要领导的名字也罗列其中。邱金义介绍，老百姓写给市委书记和市长的信不会没有着落，都会被归录到每个领导自己的目录下，淮安市的领导“看信已经形成习惯”，“把‘阳光信访’系统当作办公软件。”

　　淮安市常务副市长陈洪玉告诉记者，他的电脑上装着“阳光信访”系统客户端，“每周看一两次，书记市长都亲自看信批信。刚开始每天收到十几封信，现在每星期只有一两封。”他每次打开“阳光信访”会重点关注几项内容：要看自己转交的信办得怎样，还要看全市的信访问题都集中到哪里，各部门县区有没有逾期未办结的案件。邱金义笑言：“市委、市政府各个常委、副市长连同他们的秘书都成了办信员。”

　　治官与“判重”

　　谈起“阳光信访”系统，邱金义的“得意”之处还有很多，它不仅“便民”、“方便领导”，还能“治官”。邱金义说，在群众合理诉求的背后很可能就是官员干部的失职失责，“一个巴掌拍不响”，而信访局不是职能部门，“只能协调不能直接处理问题”，“监督管理”是信访工作的大难题。

　　在“阳光信访”系统里，每一个信访事项前都有形象的标志，“绿灯”代表案件在规定的45天内正在办理；“黄灯”是邻近办案期限做提醒；“红灯”说明办理单位超过60天期限没有办结。邱金义介绍说，起初，一些市直机关单位并不重视信访局交办的案件，但是淮安市党委政府主要领导的电脑里也装上了“阳光信访”软件，每个单位对信访案件的办事力度和效果都被暴露在“阳光”下，“赖账”的15家单位立即被通报，一些机关单位的一把手还被叫到市领导办公室“挨了批评”，从此大家不敢再大意。[page]

　　而另一方面，“亮红灯”的案件系统会自动通知信访人，并且可以自动提供承办部门一把手的手机号码——要想不被老百姓“骚扰”，就要尽职尽责办事。

　　有了领导和群众监督，邱金义又把“阳光信访”的客户端装到了新闻媒体的电脑里，媒体可以通过“阳光信访”系统寻找案源进行曝光，增加“震慑力”。有了这些“妙招”，淮安的信访干部被“解放”了，他们也可以拿出更多精力来解决群众的实际问题。

　　邱金义介绍说，有的信访人为一件事“找了书记又找市长，今天去甲部门反映，明天又来到乙部门”，过去信息渠道不畅通，不同人和不同部门对政策的理解、判断可能会有差别，往往得出不同的结论，“不严肃，也不利于息访。”经过几年努力，“阳光信访”系统已经整合了淮安市全部的信访通道和数据平台，“案子只要办了就有轨迹”，这解决了信访工作的又一难题——判定重复上访。

　　2008年奥运会期间，淮安市政法委书记王友富到洪泽县下访，一位叫殷洪柱的老“劳模”反映家中的儿子下岗后生活困难，请求帮助。邱金义当时也在场，他立即在洪泽县的接访中心进入“阳光信访”系统，资料显示，2007年12月10日，在淮安市党政领导接待日活动中，殷洪柱已向市委组织部长朱维宁反映了儿子就业的问题，当时朱维宁就批交洪泽县县长刘泽宇处理，此后，洪泽县劳动部门先后为其子殷宝国推荐了近10个就业岗位，殷宝国都表示不满意，坚持要进入该县效益最好的化工集团工作，在劳动部门的帮扶下，殷宝国进入该化工集团，工作不足一个月，又嫌苦怕累辞职离开，目前殷宝国在该县巴黎苑小区从事保安工作，月收入600元左右。显然，老人隐瞒了实情。

　　王友富看到这些情况，对老人说：“老同志要教育你的子女像你一样勤劳致富，不能游手好闲。”殷洪祝有些难为情，从此以后再没有上访。

　　造车与造路

　　淮安这座城市的信访故事都写在杨德师的脑海里，这位被称为“活字典”的淮安市信访局副局长，在信访岗位上坚守了近30年。杨德师回忆，上个世纪80年代末90年代初，群体性矛盾显露出来，那时候他常到省会南京“带人”回来，多的时候有数百人，“全国有名”。每逢新领导要到淮安任职，省里领导都会叫去谈话，总要提到信访和稳定的事情。

　　但是杨德师他们发现，信访工作“就事论事”一件件地解决问题已经变得很困难，于是开始思考构建一个宏观的信访格局。2001年，淮安市开始对历年信访积案大规模处理，他们采用的方法不是把问题“汇总集中”到市里，而是“走下去”，全市成立13个工作组，每个组都由常委和副市长带队，分派到各县区，“逐案过堂”、落实责任。

　　2004年，邱金义任信访局局长后，淮安的干部开始更多的从“服务和管理”的角度来理解信访工作，他们明确了一个理念：“以人为本，信访为民。”

　　几年前，淮安市翔宇大道一期工程建设，当时确定了“一次性货币补偿”的单一拆迁安置方案，遭到拆迁户的强烈反对，他们扬言要“10人一批次进京上访”。邱金义等人到当地了解情况，经过调查发现，当地拆迁户的诉求大致可以分为三类：第一类人，家中较富裕，希望享受宅基地自己盖房子，花点钱也乐意；第二类人，家里经济情况还算好，可以接受“一次性货币补偿”的方案，自己可以再添些钱购置商品房；第三类人，家里人口多，经济较拮据，补偿款有限，满足不了需要，希望政府解决统一安置房，哪怕住宅小区条件差一点也可以接受。于是最终的解决方案一分为三：购买宅基地的做法，政府不鼓励，向这部分人收取了一定数额配套设施建设费；接受“一次性货币补偿”的人拿走了补偿款；接受安置房的，政府每平方米再补助200元。

　　政府没有多花一分钱，一场危机却化解了，拆迁工程在一个月内就顺利完成了。

　　这件事引发了邱金义的思考，如果每一件重大事项在决策实施之前能够做好调研就不会发生信访问题，信访工作者就像消防队员到处“灭火”，不发生“火灾”那多好？信访局于是向市里提出了建议，淮安市很快出台了《重大事项社会稳定风险预测评估化解制度》，像拆迁、征地、改制这样的重大问题都要进行风险评估，信访维稳的干部要参与进来帮助政府做出“符合民意”的决策。在邱金义的思路里，信访工作要“变被动为主动”，“由治标向治本转变。”

　　在“阳光信访”系统里也包含着这样一个重要功能——风险预警。系统内将信访事项归纳为社会保障、企业改制、干部作风、征地拆迁等22类，如果一段时间内，一类事项的总量超过了全部信访案件的8%，系统会自动预警。实施三年多来，依靠“阳光信访”系统，淮安市委、市政府出台超前防范和化解信访问题的政策文件有6个，妥善化解了20多个群体性信访问题。在邱金义看来，当代的信访工作已经远远超越了传统意义的“信访”，信访工作的理念和方法也要随着时代创新和进步。“阳光信访”系统的成本不超过30万元，用这30万元把老百姓上访的经济负担和信访部门的行政成本降下去，他觉得“值得”。

　　邱金义把这个问题比作是“造路”与“造小汽车”的关系，“造路的费用就高了，不如造一辆小汽车在不同的道路上奔跑。”而对于身处偏僻落后地区的基层政府部门，一台电脑装上软件就可以成为“阳光信访”的终端，“门槛”也不高。今年，淮安市信访局计划将“阳光信访”覆盖到村一级。

　　从城市的角度看信访，淮安市常务副市长陈洪玉也谈及了他的感受：“实事求是讲，在基层老百姓信访多数是有道理的。老百姓找来，我们把问题解决，他们就不用再跑了。如果党委政府门口每天围着人，水泄不通，市领导哪里还有情绪和精力想经济发展的事？”

　　所以信访造路确实势在必行。陈洪玉说，他的电话号码公布了好几年了，一开始确实有好多人打电话来“告状”，现在当“阳光信访”的路铺开之后，他接到的电话越来越少了。

　　淮安信访那些人，那些事

　　做信访工作不是用“政策规定”来为政府工作撇清干系，而是更多地向弱势一方倾斜

　　文｜本刊记者 刘彦昆 江苏淮安报道

　　22岁的林亮(化名)长得眉清目秀，有人问话，他只会以“嘿嘿”傻笑作答。这个智障的大男孩并不能体会“苦难”二字的含义，也可能永远不会知道有很多人正为他的生计而忙碌着。

　　林亮的母亲也是智障，父亲从农村出来，娶了城里的“傻姑娘”，很不幸，林亮和姐姐的智力都受到了母亲的影响。更为悲惨的是，几年前父亲在南京意外落水身亡，不久母亲走失，从此了无音讯，相依为命的姐姐又离开淮安外出打工，林亮只能终日以拾破烂为生。不久前，他外出拾破烂，被车子撞伤腿落下残疾，肇事司机却逃逸了。[page]

　　林亮没有自己的房子，好心人在清河区水渡口一带两栋房子的空隙处为他搭起一个四五平方米的“窝棚”，林亮的舅舅偶尔来为他买些米面，舅舅也是租房度日，并不肯把他带在身边。淮安市清浦区信访局局长张步亮对记者说，常人很难想象各种苦难和“离奇古怪”的状况都集中到一个人身上，但是在信访工作者面前，这并不稀奇。

　　林亮的“窝棚”

　　林亮安身立命的“窝棚”也快保不住了。2009年底水渡口一带开始拆迁，未来这里要建成淮安市的大型商务中心。住户们已经搬迁得差不多了，林亮的舅舅坐不住，他写了一封信给淮安市常务副市长陈洪玉反映情况，经过必要的程序林亮的案子最后摆到了淮安市信访局查办处处长卢东霞的面前。

　　卢东霞先带着房产局和拆迁办的工作人员到林亮的“窝棚”查看了一番，“窝棚”显然是一处“违章建筑”，无法享受到拆迁安置的政策。卢东霞又做了进一步调查，林亮的“窝棚”在清河区，而他的户口随舅舅一家落在了清浦区闸口街道；再到清浦区调查，闸口街道已经为林亮办理了低保和廉租房补助，一直由林亮舅舅代领着，舅舅出于利益的考虑隐瞒了这些情况。卢东霞说，事情到了这一步，在政策层面政府部门能为林亮做的都已经到位，挑不出什么差错。但是林亮舅舅又说，他拿着林亮的救济金想为侄子租一处房子，可是房东听了林亮的情况都不肯租。事情僵住了。

　　4月9日这天下午，卢东霞与清浦区信访局局长张步亮一起来到闸口街道办事处，连同街道的干部，六七个人的小型会议开始了。卢东霞很讲究说话的艺术，她向街道干部说了很多感谢话，进一步又说，“希望街道干部还能为林亮找个住处”；街道干部的态度倒也实在，“我们能做的都做了”，闸口街道困难户特别多，也有难处，“拆迁一方能不能也特事特办多给些补偿呢？”

　　在座的人你一言我一语，从廉租房说到福利院救助，再谈到怎样约束林亮的舅舅多尽些责任。最后街道干部表了态：街道会按政策帮助林亮申请廉租房，在过渡的这段时间里，尽量帮着林亮舅舅一起找房子。

　　在这个信访案件里，房产部门、林亮户口所在街道和林亮舅舅三方，每一方都有自己的“小算盘”，协调起来并不容易。卢东霞说，做信访工作不是用“政策规定”来为政府工作撇清干系，而是更多地向弱势一方倾斜，“为这个苦命的男孩多解决点实际问题”才是当务之急。

　　羽毛球风波

　　弱势群体有困难找信访是常事，普通人的烦恼也有人管吗？

　　陆海伟之前从没想过通过信访途径来解决生活里的烦心事，42岁的他热爱运动，身体也很健康。2009年3月淮安市举办羽毛球赛，陆海伟所在的淮钢特钢有限公司推选他参加比赛，陆海伟发挥得很出色，一直打进“八强”，可就在这个时候，他突然头疼起来。到医院做了检查，被诊断为“蛛网膜下腔出血，怀疑脑动脉瘤”。

　　陆海伟住院治疗一个多月，花了24000余元的费用。单位为他掏了19000元，而他自己垫付的5000余元就不肯支付了。陆海伟找到劳动局，希望给一个工伤认定，但是劳动局要求医院出具一个“脑出血与参加羽毛球比赛存在直接因果关系”的证明，医院自然不肯，他的事情就没人管了。

　　陆海伟有些气愤，却也没什么办法，抱着“试试看”的心态，他写了一封信给信访局长邱金义，让他感到意外的是，3天后就接到了“阳光信访”系统的反馈电话——他的案件被受理了，又过了八九天，他接到电话说“事情有了结果，请他到市信访局”。陆海伟感到很惊讶，他对本刊记者说：“没想到写一封信就能这么快得到回复。”

　　邱金义收到陆海伟的信后，就以“领导交办”的方式转交给了信访干部周光萍具体办理，周光萍找到市劳动局，得到的回复也是“要证明打羽毛球直接造成脑出血。”周光萍也觉得不合理，在接下来的几天时间里，她变成了陆海伟的“代理人”，到各个相关部门调查情况、听取说法。

　　邱金义也亲自参与协调。后来，淮钢特钢有限公司、市区两级劳动局和信访局等几家单位以“会办”方式坐到一起进行协商，已经康复的陆海伟做出让步，放弃“工伤认定”，最后拿到了自己垫付的医药费，这是一个让他感到“很满意”的结果。

　　让老人“瞑目”

　　淮安市信访局局长邱金义说，他们是和老百姓联系最紧密的人，有些事看起来虽然“小”，但是对于当事人和他们的家庭来说，那就是“天大”的事。

　　邱金义讲述了一件让他印象深刻的事情，那时他还在担任淮安市楚州区委副书记、纪委书记，一次下基层到农村，一位老人拦住他的车子，跪地不起，请领导为他“伸张正义”。邱金义觉得“拦车下跪”背后一定有大事情，他对老人承诺两天后再到家里了解情况。可是，当他向乡镇干部问起这位老人的具体情况和家庭住址时，却没人能答得上来，这让他感到很生气。

　　后来经过了解，原来是两个家庭因为宅基地产生的纠纷：一家有人腿被打断，伤人的一家则是有人坐了3年牢，由此结下更深怨气，而宅基地的矛盾仍没有化解。邱金义等人进行了一番调解，最后订立出一个两家都能够接受的方案，并签了合同。

　　邱金义回忆说，在此三天之后，“拦车下跪”的老人就去世了，老人的儿子告诉他，父亲生前曾说过，“他家的事不解决死不瞑目”。显然，老人最后是“瞑目”地走了。

　　“做信访工作靠的是责任、理想和信念，在某种程度上，信访工作担当起维护社会公平正义的职责，信访工作的根本不是‘回避矛盾’，而是为人‘解决问题’。”邱金义说。

　　信访老户致富

　　在信访的语义里，连续上访超过一年以上的信访者被称为“老户”，解决“老户”上访是信访工作的难题。在长期接触之后，邱金义等人发现，“老户”都是一些“执著”的人，如果把这种“执著”的劲头扭转到生活的正道上，他们也是“能手”。

　　涟水县的左霞文，当过副厂长，企业改制时，他和其他职工一样被“一次性清算”下岗，因为不符合条件，没有被纳入养老保险保障范围。他气急了，在2001～2005年四年间，从乡镇一直上访到省里，有时还“又哭又闹”。他甚至一度组织300多名相同处境的下岗职工敲着碗到淮安市政府门前“要饭”，以让政府难堪。

　　涟水县的信访干部经常到左霞文家里“谈心”，交谈中得知左霞文有“创业”的愿望，于是帮着他争取扶持项目建起了养猪场，左霞文就此放弃了上访路。左霞文在接受淮安市电视台采访时说：“现在叫我上访我也不去了……有那上访的时间，不如搞点自己的事业。”[page]

　　左霞文的经历并不是个案，淮安很多的信访“老户”在信访工作者的帮助下开起了连锁超市，或者经营起药房。当本刊记者试图联系他们，让他们说说自己的故事时，却被婉拒了，生活已经回归正轨的他们，希望像普通人一样不被打扰地经营自己的事业和人生。回到清河区水渡口，智障男孩林亮仍住在“窝棚”里，卢东霞等人还在抓紧时间寻找着救助林亮的好办法。不远处，新的大厦正在“轰隆隆”建设中。“窝棚”一侧的房子已经拆了，只留下支撑“窝棚”的一堵墙。而拆迁的工作被暂缓下来，直到林亮有了一个新的比“窝棚”更温暖的家。