多元纠纷解决机制：现状与路径选择——基于对广西实践的调查（下）
导读：
——基于对广西实践的调查（下）
□蒋 浦
人类社会总是在矛盾运动中不断发展前进，社会出现矛盾纠纷在所难免，问题的关键在于必须建立适应社会需求的纠纷解决机制。这项工作事关社会和谐稳定大局，牵涉方方面面的问题，是一项系统工程，仅仅依靠法院一家或者其他某一个部门是难以完成的，需要在各级党委的正确领导、政府的有力支持、社会各方面的积极参与下，多方努力，共同探索建立完善我区多元纠纷解决机制的路径。
一、建立完善各类非诉讼纠纷解决方式良性发展机制
——进一步加强人民调解工作。各级党委政府和有关部门要高度重视人民调解工作，进一步完善人民调解组织网络，加强规范化建设，建立完善工作制度，规范调解工作程序，不断强化其化解矛盾纠纷的功能。加强人民调解队伍建设，优化人员结构，加大业务指导力度，提高人民调解队伍的素质和调解工作水平，增强社会公信力。要加大对人民调解工作的投入，确保各项经费和办公设施落到实处。
——大力推动仲裁事业的可持续发展。仲裁所具有对现代市场经济突出的适应性以及立法所赋予的强制效力等特性，使其成为诉讼之外解决商事纠纷的重要而有效的途径。要发挥广西仲裁工作的重要作用，必须首先加大宣传力度，使当事人充分认识仲裁的特色和优势，自觉选择仲裁作为解决其纠纷的方式，仲裁机构也要更加重视在相关格式合同中加入仲裁条款的拓展工作。要放眼北部湾经济区国际市场拓展仲裁业务范围，推进规模化发展，树立广西仲裁品牌。要不断强化仲裁质量，大力培养专家型仲裁员队伍，同时以探索实现仲裁民间化为突破口，逐步减少行政化色彩，提高仲裁公信力。
——不断加强和规范行政调处纠纷工作。充分发挥行政调解、行政裁决、行政复议等行政解决纠纷机制的专业性、综合性强、效率高等优势，不断拓宽范围，强化工作力度，规范工作程序，及时化解劳资关系、环境侵权、医疗事故、产品质量以及农村“三大纠纷”等特殊纠纷。人民法院在行政审判工作中要认真坚持“合法性审查原则”，把握好审查标准，既要依法维护和监督行政机关依法行使职权，又要充分调动行政机关调处矛盾纠纷的积极性。
——积极探索行业协会和专业性社会组织解决行业纠纷的新途径。充分发挥各类行业协会和专业性社会组织的作用，利用其自治力量，及时解决同行业间、专业内经常发生的矛盾纠纷。通过帮助、指导行业协会、专业性社会组织建立行业性、专业性纠纷调解组织，同时引导相关群体更新观念，更多地自愿选择适用行业组织调解。为此需要各级政府部门加大政策等方面的支持力度，使更多的行业组织参与到化解矛盾纠纷中来。
——充分发挥律师在化解矛盾纠纷中的作用。通过律师作为一方代理人参与调解，或者作为中立第三方主持调解，或者受聘各级政府直接参与涉法信访和群体性事件的处置等，引导群众理性客观地看待各种关系，理性地维护自身的权益。
二、建立完善诉讼内各种纠纷解决方式协调发展机制
——坚持“调解优先”，全方位多层次加强调解工作。各级法院和广大法官要牢固树立“调解是高质量、高效益、高水平审判”的理念，始终坚持“调解优先、调判结合”的原则，把调解工作放到更加突出的位置，把调解作为首选的审判和结案方式，实行全程、全员、全面调解，将调解工作贯穿于立案、审判、执行各个环节，贯穿于一审、二审、再审信访全过程，从民事案件扩大到刑事自诉、轻微刑事、刑事附带民事、执行等类型的案件，推行立案调解、庭前调解、庭审调解、宣判前调解、执行和解、委托调解、联合调解等，加强诉讼调解与非诉讼调解的衔接配合，调动一切力量和资源，利用一切可能的机会，尽最大努力用调解方式化解矛盾纠纷，即使不能调解结案，也要通过调解工作缓解矛盾。为此，必须通过建立完善调解工作领导责任制、调解考评激励机制、调解与判决等诉讼内纠纷解决方式衔接机制、诉讼与非诉讼纠纷解决方式衔接机制等相关工作机制，推动调解工作出成效、上水平，良性发展。
——注重“调判结合”，在强化调解的同时高度重视判决的作用。调解和判决都是诉讼内处理案件纠纷的方式，哪种方式有利于化解矛盾纠纷、实现“案结事了”，就选择哪种方式，既不能为调而调，也不能为判而判，任何时候都要处理好二者之间的关系。因此，在克服“重判决、轻调解”观念的同时，也要纠正“重调解、轻判决”的倾向，对于依法不能调解的案件、根本不能调解的案件、久调不结的案件、当事人利用调解恶意串通的案件，要依法做出判决，充分发挥司法的强制力和威慑力，正确导向社会和当事人理性对待和化解矛盾纠纷，及时定分止争。
——推行“和谐司法”，注重运用诉讼内其他方式化解矛盾纠纷。除了调解和判决，要善于通过举证指导、依法释明、案中协调、案外和解、判前释法说理、判后答疑等，坚持和谐司法，加强说服引导，使当事人正确选择、接受恰当的纠纷解决方式，平息纷争。此外，还可以通过督促程序、案件繁简分流、速裁等多种方式，及时有效化解矛盾纠纷。
——围绕“案结事了”，努力提高审判工作质量。不论调解、判决还是其他纠纷处理方式，要真正实现“案结事了”，案件的质量是基础和关键。为此对案件质量必须常抓不懈。要努力提高调解工作质量，真正发挥其在化解矛盾纠纷中的作用。在当前强调调解工作的情况下，要坚决反对那种不重视多做工作、不重视案件质量、草率判决的现象。要不断提高司法能力、不断加强业务指导，特别是要通过建立完善监督制约机制，落实审判公开制度，完善案件质量评查制度、法官绩效考评制度、违法审判责任追究制度、瑕疵案件责任追究制度等，提高审判工作质量，提高司法公信力。
三、建立完善各类纠纷解决方式之间衔接配合的机制
——以人民调解为基础，构建基层大调解工作体系。我区基层各类综治调解资源丰富，但是尚未真正形成合力。建议建立基层社会矛盾纠纷综合调处平台，有效整合基层人民调解组织、派出法庭、公安派出所等资源，形成信访处理、法律咨询、纠纷调解、诉讼立案、案件执行、法律援助等系列司法、行政执法和综合治理“一站式”服务，把大量纠纷通过基层组织和非诉讼方式化解在基层、化解在萌芽状态。同时利用这个平台，建立调解联动机制，尤其是对跨地区、跨行业、跨单位或群体性纠纷等涉及面广、成因复杂的重大疑难矛盾纠纷，充分发挥党的政治优势、紧密结合党的领导与群众路线，建立联调机制，避免单靠某一解纷主体孤军奋战。强化对民间调解组织的指导，人民法院和司法行政机关要建立工作制度，通过召开例会、培训、安排旁听庭审、担任人民陪审员等渠道，履行对民间调解组织的指导责任，提高其化解矛盾纠纷的能力。 [page]
——完善诉讼与非诉讼纠纷解决之间的衔接机制。紧紧依靠党委的领导和政府的支持，充分发挥司法的规范、引导和监督作用，推动各种纠纷解决机制的组织和程序建设，建立奖励激励机制，加强诉讼与非诉讼方式的衔接。完善立案分流机制。发挥立案的过滤功能，将依法不属于法院受理或者没有依法穷尽前置处理程序的纠纷，分流到各种非诉讼纠纷解决机制中；对于虽属法院受案范围，但通过诉外方式解决更有利于及时有效化解的纠纷，建议当事人选择非诉讼方式解决，经其同意可以暂缓立案，从而使大量的纠纷在诉外得到及时化解，缓解法院案件压力。建立法院附设纠纷解决组织。在基层法院附设人民调解室、退休法官调解室、行业专家调解室等，在立案前积极引导当事人走调解途径。建立委托调解、协助调解机制。立案后，经当事人同意，法院可以委托人民调解组织、行政机关或其他组织对部分案件进行调解，调解不成的及时审理；同时积极引入人民陪审员、群团组织干部、律师等社会力量协助法院调解案件。建立司法确认机制和程序。经人民调解组织、行政机关和社会组织调解,达成调解协议的，当事人可以申请人民法院确认效力，当事人拒绝履行的，另一方可以申请人民法院强制执行。
——强化非诉讼纠纷解决方式之间的衔接配合。加强分类指导，区别对待，为当事人提供多种多样选择方式并加以引导。扩大人民调解组织调解纠纷的范围。除继续调解公民间婚姻家庭、山林水地、损害赔偿等常见性、多发性传统纠纷外，农村组织之间的纠纷、农村刑事自诉案件引起的纠纷等都可包含在内，使更多的农村和城市社区、群众的民间纠纷以人民调解为主得到化解。合理划定行政机关解决纠纷范围。从制度上明确各行政机关的解纷职责，同时加强行政联合调解，以一级调解为原则，调解不成，应指引当事人选择其他解纷方式，而不应层层上交。此外还要加强公证与非诉纠纷解决方式、仲裁及律师职业群体与其他非诉纠纷解决方式的衔接等等，确保各种机制充分发挥作用。
——建立信息汇总、共享和互动机制。建立统一的社会纠纷信息收集、分析协调平台，对纠纷进行总调度、总分析和总分流，并在人力、财力、物力方面给予保障。建立法院和非诉讼纠纷解决主体之间信息共享和互动机制，定期通报经非诉讼机制处理纠纷的最终裁判或司法确认情况，并通过召开联席会议、座谈会、研讨会等，通报突发事件和群体纠纷的发展动向、具体个案的调解进程，分析商讨应对方案等，实现资源共享与互动。
四、适时立法规范，注重舆论引导
多元纠纷解决机制涉及面广、法律性要求高，需要在总结提高的基础上，通过立法予以规范。在区外一些地方，已经有通过地方立法构建多元化纠纷解决机制的做法，为此我们可以借鉴，由自治区人大常委会就我区建立多元纠纷解决机制适时进行立法，对民间、行政、司法等不同机制分别予以规范，倡导当事人选择非诉讼方式解决纠纷，鼓励和监督人民法院发挥在多元纠纷解决机制中的促进保障作用，强调各种纠纷解决方式之间的协调衔接。针对当前社会公众对多元纠纷解决机制不够熟悉、对非诉讼纠纷解决方式尤其是民间方式认知不高等情况，要大力加强法制宣传和舆论引导，转变观念，形成科学理性的纠纷解决意识，了解、认同并选择多元纠纷解决机制解决矛盾纠纷，为多元纠纷解决机制的建立提供舆论支撑和良好的社会氛围。
（作者系广西壮族自治区高级人民法院党组副书记、常务副院长）
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