撤回提请批准逮捕程序须规范
导读：
虽然我国刑事诉讼法没有对撤回提请批准逮捕作出规定，但这种做法在司法实践中普遍存在，说明有其存在的客观原因，因而很难杜绝，恰当的做法是在程序上予以规范和引导，避免对刑事诉讼和当事人权益造成负面影响。
撤回起诉是刑事诉讼中检察机关处理案件的一种方式，而在司法实践中公安机关撤回提请批准逮捕也是存在的。一些公安部门在将案件移送检察机关审查逮捕后，由于侦查需要或其他原因在检察机关作出批准逮捕前，有时会提出撤回提请批准逮捕的要求。检察机关经过审查，如果认为犯罪嫌疑人的行为依法不构成犯罪、犯罪嫌疑人构成犯罪的证据不足或没有逮捕必要，不能作出批准逮捕决定或可以作出不批准逮捕决定时，有时会同意公安机关撤回提请批准逮捕的要求。此外还存在检察机关建议公安机关撤回提请批准逮捕的情况。对于公安机关能否主动撤回提请批准逮捕和检察机关能否建议公安机关撤回提请批准逮捕，法律没有规定，司法实践中的认识和做法均不太一致，值得关注和研究。
■撤回提请批准逮捕的适法性问题
《刑事诉讼法》第六十六条规定：“公安机关要求逮捕犯罪嫌疑人的时候，应当写出提请批准逮捕书，连同案卷材料、证据，一并移送同级人民检察院审查批准。”《刑事诉讼法》第六十八条规定：“人民检察院对于公安机关提请批准逮捕的案件进行审查后，应当根据情况分别作出批准逮捕或者不批准逮捕的决定。”刑事诉讼法没有规定公安机关在将案件移送检察机关审查逮捕后可以提出撤回提请批准逮捕。最高人民检察院《人民检察院刑事诉讼规则》及公安部《公安机关办理刑事案件程序规定》等其他规范性文件中，也没有公安机关可以撤回提请批准逮捕的规定。因此，撤回提请批准逮捕找不到法律上的依据。
那么在检察机关没有作出决定前，公安机关能否根据变化了的侦查情况提出撤回提请批准逮捕呢?对此法律也没有禁止性规定。依照《刑事诉讼法》第六十八条规定，人民检察院对于公安机关提请批准逮捕的案件，只能作出批准逮捕或者不批准逮捕的决定，而不能有第三种处理结果。如果公安机关撤回了提请批准逮捕，检察机关作出批准或不批准逮捕的前提就不存在了，因而并不能简单地说准许公安机关撤回提请批准逮捕就违背了《刑事诉讼法》第六十八条的规定。
目前，在全国各级检察机关统一使用的《检察机关案件管理系统》软件在审查逮捕的内容中，就有“撤回(提请批准逮捕)日期”一项。此外，最高人民检察院、国家档案局于2000年11月颁发的《人民检察院诉讼档案管理办法》在审查批捕部门应当归档的案卷材料中也有“公安机关撤回提请批准逮捕书”一项。
■撤回提请批准逮捕存在的原因
虽然刑事诉讼法和相关司法解释都没有规定公安机关在提请批准逮捕后可以撤回提请批准逮捕，但这种做法在刑事司法实践中是较为普遍的。公安机关之所以有时会提出撤回提请批准逮捕的要求，主要有以下几方面原因：一是在对犯罪嫌疑人提请批准逮捕后，出现了新的证据，证明该犯罪嫌疑人没有实施犯罪，不应当逮捕，公安机关为维护公正形象，主动向检察机关提出撤回提请批准逮捕的要求。二是提请批准逮捕后，犯罪嫌疑人家属主动表示可以提供保证人或缴纳保证金，而根据犯罪嫌疑人犯罪情节和实际情况不是必须逮捕的。三是有时公安机关需要以不逮捕争取犯罪嫌疑人协助抓获其他在逃的重要同案犯，而提出撤回提请批准逮捕的要求。四是不批准逮捕率过高，在一定程度上表明公安机关侦查质量不高，至少是对提请批准逮捕把握不准。一些公安人员有时会表示，如果不能批准逮捕，他们可以撤回提请批准逮捕，以避免出现不批准逮捕的结果。
还有一种情况，是人民检察院经审查后，认为不能对公安机关提请批准逮捕的犯罪嫌疑人批准逮捕时，主动与公安机关沟通，建议公安机关撤回提请批准逮捕。检察机关准许或建议公安机关撤回提请批准逮捕，主要有以下几方面原因：一是可以避免错误批准逮捕或错误不批准逮捕的风险。二是如果检察机关作出不批准逮捕决定，往往是在作出决定后才通知公安机关，公安机关又必须立即释放犯罪嫌疑人，对公安机关来讲比较突然，来不及做取保候审、监视居住等准备工作，准许公安机关撤回提请批准逮捕可能比作出不批准逮捕决定更有利于公安机关做取保候审、监视居住的准备工作。三是可以减少审查逮捕工作量。
■撤回提请批准逮捕中存在的问题
现行审查逮捕程序是审批式的，当事人只能被动地接受，法律也没有规定其他诉讼参与人参与的程序。而公安、检察机关对没有法律依据的撤回提请批准逮捕，往往是只做不说(犯罪嫌疑人被刑事拘留的，通常是在刑事拘留的期限内撤回提请批准逮捕。如果对犯罪嫌疑人的羁押时间已经超过刑事拘留期限，检察机关通常要作出批准逮捕或不批准逮捕的规定)。此外，逮捕仅是刑事强制措施，不涉及案件的实体处理，所以撤回提请批准逮捕不像撤回起诉那样，直接影响案件的最终处理，因而没有引起学界和实务部门的足够关注。由于没有法律的明确规定，加上审查逮捕程序缺少当事人和其他诉讼参与人的参与，外部监督和制约较为薄弱，目前撤回提请批准逮捕的做法在程序上存在一些问题。
第一，程序上不规范，各地操作不一。有的是公安机关发函给检察机关，有的是公安机关口头提出撤回提请批准逮捕的要求。检察机关同意公安机关撤回提请批准逮捕的，有的复函同意，有的口头表示同意。如果对犯罪嫌疑人的羁押还在公安机关的拘留期限内，公安机关往往通过变更提请批准逮捕书，就可撤回对某犯罪嫌疑人的提请批准逮捕。如果全案只有一个犯罪嫌疑人，有些公安机关撤回案卷就可以了。此外，还存在检察机关口头或发函建议公安机关撤回提请批准逮捕的做法。
第二，案件出现问题时，责任难以分清。对于撤回提请批准逮捕，侦查监督部门可能不留下相应案件材料，不制作审查逮捕意见书，或不在审查逮捕意见书中显示公安机关撤回提请批准的逮捕犯罪嫌疑人情况，时间一长，侦查监督部门办案人很可能就会忘记当时审查案件的情况，一旦出现问题，很难分清双方的责任。特别是公安机关可能以经过检察机关审查为借口推脱责任。
第三，可能影响对案件的监督。对撤回提请批准逮捕的后果，比如是否应当立即释放犯罪嫌疑人，由于没有法律约束，做法可能不一致，难以避免隐性超期羁押，检察机关也难以对案件进行有效监督。此外，根据规定，不批准逮捕案件要报上一级检察机关备案，而如果是公安机关撤回，则可以不备案，上级检察机关对这部分案件无法监督。[page]
■撤回提请批准逮捕程序的完善
虽然我国刑事诉讼法没有对撤回提请批准逮捕作出规定，但这种做法在司法实践中普遍存在，说明有其存在的客观原因，因而很难杜绝，恰当的做法是在程序上予以规范和引导，避免对刑事诉讼和当事人权益造成负面影响。
第一，有关法律文件对撤回提请批准逮捕程序作出规定。没有法律规定必然要产生争议，还可能在实际操作上出现不统一、不规范的做法。法律(或司法解释)应明确规定，公安机关可以根据侦查需要或在一定条件下，向检察机关撤回提请批准逮捕，并对撤回提请批准逮捕的具体条件、撤回提请批准逮捕的法律效力作出明确规定。撤回提请批准逮捕的具体条件可以规定为证据不足的案件、在提请批准逮捕后犯罪嫌疑人近亲属向公安机关提出取保候审且具备取保候审条件的案件、需要以不逮捕争取犯罪嫌疑人协助抓获其他重要案犯，等等。公安机关要求撤回提请批准逮捕，应当书面提出。检察机关应当审查公安机关提出撤回提请批准逮捕的理由是否成立，并根据案件情况和法律规定书面决定是否允许公安机关撤回提请。一旦公安机关撤回提请批准逮捕，公安机关应当立即释放犯罪嫌疑人，并书面通知检察机关。检察机关对不允许公安机关撤回提请的，应当依法作出批准逮捕或不批准逮捕的规定。
第二，撤回提请批准逮捕必须履行完备的手续。检察机关应当认真审查案件，制作审查逮捕意见书，依照规定提讯犯罪嫌疑人，根据案情要求公安机关补充相关证据，查清案件事实和证据情况、犯罪嫌疑人犯罪性质、罪行严重程度，确定是否属于证据不足、依法不构成犯罪、无逮捕必要的情形。侦查监督部门同意公安机关撤回提请批准逮捕的，应当履行内部审查批准手续，必须经侦查监督部门负责人审核、检察长同意。案件审查、审批手续和相关案件材料应当入档备查。
第三，检察机关不能主动建议公安机关撤回提请批准逮捕。《人民检察院刑事诉讼规则》第九十二条第二款明确规定：“审查逮捕部门办理审查逮捕案件，不能直接提出采取取保候审、监视居住措施的意见。”该规定实际上是禁止检察机关主动建议公安机关撤回提请批准逮捕。笔者认为这个规定是恰当的。检察机关主动建议公安机关撤回提请批准逮捕，有侵犯公安机关提请批准逮捕权的嫌疑，是不恰当的。
第四，检察机关应当跟踪监督对撤回提请批准逮捕犯罪嫌疑人的处理。如公安机关撤回提请批准逮捕后，是否立即释放了犯罪嫌疑人，是否采取了取保候审、监视居住强制措施，有无违法撤案或不移送审查起诉的情况等等，都应当作为侦查监督部门侦查监督的内容。(于书峰 刘金林)
检察日报
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引用法条
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