核心内容：1996年刑事诉讼法的修改，在刑事辩护制度上虽然有很大进步。但是，仍然存在辩护人责任定位不准，辩护人会见难、阅卷难等诸多问题，造成我国刑事司法实践中，刑事辩护制度的运行面临诸多困难甚至障碍。鉴于此，此次刑事诉讼法再修改如何完善刑事辩护制度成为方方面面关注的重要问题。从目前已公布的《刑事诉讼法修正案》来看，应该说主要的、突出的问题已经解决。

　　刑事辩护制度的修改完善与解读

　　刑事辩护制度是刑事司法制度的重要组成部分，是维护刑事司法公正，实现社会公平正义的重要制度保障。1996年刑事诉讼法第一次修改，在刑事辩护制度上有很大进步。但是由于时代的局限，立法上仍然存在不少问题。同时，由于多方面的原因，该次刑事辩护制度的修改在司法实践中没有很好地贯彻。以上立法和司法上存在的问题，造成我国刑事司法实践中，刑事辩护制度的运行面临诸多困难甚至障碍。鉴于此，人们对于这次刑事诉讼法再修改如何完善刑事辩护制度极为关切和期待。从目前已公布的《刑事诉讼法修正案(草案)》来看，应该说主要的、突出的问题已经解决。本文就此做些解读。

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　　一、对辩护人的责任重新定位

　　二、为侦查阶段的律师正名

　　三、破解“会见难”、“阅卷难”困局

　　四、扩大法律援助的范围，提前法律援助的时间

对辩护人的责任重新定位

　　在现代刑事诉讼中，刑事辩护的本原主体是犯罪嫌疑人、被告人，派生主体是辩护人，但从发挥和实现刑事辩护作用的角度看，辩护人的地位和作用更为突出。从一定意义上讲，现代刑事辩护制度就是辩护人辩护制度。因此，辩护人在刑事诉讼中的地位如何?诉讼权利、义务怎样?具体来讲，辩护人能做什么、不能做什么、必须做什么，对于辩护作用的发挥和辩护效果的取得有着至关重要的影响。尤其在我们这样一个刑事辩护制度的真正建立只有三十余年的历史，相当一些人对辩护制度、辩护律师还抱有相当大的偏见、成见的国家，对这个问题如何定位意义重大，影响深刻。因此，这是刑事辩护制度的一个重要基础问题。也正因为如此，我国现行《刑事诉讼法》不仅规定了辩护人的资格和种类，而且为了促使辩护人尽职尽责地为犯罪嫌疑人、被告人辩护，还规定了一个别国法律一般不具有的条文，即第35条专门就“辩护人的责任”所作的规定：“辩护人的责任是根据事实和法律，提出证明犯罪嫌疑人、被告人无罪、罪轻或者减轻、免除其刑事责任的材料和意见，维护犯罪嫌疑人、被告人的合法权益。”表面上看，该规定并没有什么操作性，实际意义不大。但是，应该说它对于辩护人在刑事诉讼中的地位和作用影响巨大，是立法者关于辩护人在刑事诉讼中依法履行辩护职责的纲领，也是评价辩护人辩护工作的一个总体标准。但客观地看，这一规定存在着明显的偏差：

　　其一，把辩护人的辩护定位在要承担举证责任上。

这从该规定的文字表述上一目了然：“辩护人的责任，是根据事实和法律，提出证明犯罪嫌疑人、被告人无罪、罪轻或者减轻、免除其刑事责任的材料和意见”，这岂不是要让辩护人承担证明犯罪嫌疑人、被告人无罪或有罪的举证责任?在司法实践中，这一规定对制约、轻视甚至无视辩护人的辩护产生着直接、广泛的影响。在云南杜培武杀人冤案中，被告人杜培武的辩护律师针对指控事实和证据从多方面提出异议，进行无罪辩护。但一审判决书对律师的无罪辩护意见反驳称：“辩护人未能向法庭提供充分证据证明其辩护观点的成立，仅就指控证据材料的部分内容加以分析评述，而否定相关证据的整体证明效力……无充分证据予以支持，该辩护意见本院不予采纳”。被告人不服一审有罪判决，提出上诉。二审判决对被告人的上诉理由和律师的无罪辩护意见与一审判决如出一辙：“杜培武否认杀人的上诉理由和其辩护人对杜培武所做的无罪辩护意见因无具体的证据加以证明，本院不予采纳”，于是维持一审判决关于杜培武犯故意杀人罪的定罪部分，只是把原判死刑立即执行改为死刑缓期两年执行。不料几年后真凶落网，杜培武获得清白。杜培武冤案发生的原因是多方面的，但要求辩方应当承担证明被告人无罪的举证责任的观念对审判人员具有重要的影响无可否认，并且这种思维不是孤立地存在于杜培武的个案之中，而是相当普遍地存在于司法人员的观念之中，至今仍然发挥着影响力，这不能不促使我们反思第35条的规定。

　　其二，把辩护人的辩护限制在实体辩护的范围内。

　　在“辩护人的责任，是根据事实和法律，提出证明犯罪嫌疑人、被告人无罪、罪轻或者减轻、免除其刑事责任的材料和意见”的规定中，“无罪、罪轻或者减轻、免除其刑事责任的材料和意见”涉及的都是实体法律问题，而对于诉讼程序上存在的违法问题、诉讼过程中侵犯被告人诉讼权利及其他合法权益的问题譬如非法取证、超期羁押等问题辩护人是否有权提出，该条并没有明确回答，实践中有的司法人员对此则持否定的态度。笔者曾作为辩护律师在某省高级法院为一起故意杀人罪的上诉案出庭辩护并提出无罪辩护意见。开庭后几近半年二审法院不宣告裁判。为此笔者致电办案法官询问原因，指出该案已超过法定审限，督促快判，否则应当对上诉人取保候审。不料对方表示：作为辩护人，你已出庭辩护，也提交了书面辩护意见，你的任务已完成。法院什么时候下判决，如何判决是法院的事情，与你无关。对此笔者当即指出：律师辩护并非只是实体辩护，还有程序辩护，即在刑事诉讼过程中，依法维护犯罪嫌疑人、被告人的诉讼权利和其他合法权益，如要求办案机关纠正超期羁押、对违法管辖提出异议、对刑讯逼供予以查处并排除非法证据，如此等等。不久，该院宣布了对该案的二审判决：撤销原审有罪判决，被告人无罪释放。判决书的落款日期却是半年之前。这意味着这个在半年前已被法院认定无罪的被告人又被违法地羁押了半年。这是一个“迟到的公正—不是公正”的典型案例。

　　其实，第35条的规定源于1979年《刑事诉讼法》的第28条，两个条文除了96年修改时在“被告人”之前增加了“犯罪嫌疑人”三个字外，其他只字未动。由此可以说该规定还停留在或保持在30多年前的水平上。而在这30多年里，我国的民主、法治包括刑事诉讼法治已发生了巨大的变化。例如，在刑事诉讼中，.控方应当承担证明犯罪嫌疑人、被告人有罪的举证责任，辩方不承担证明犯罪嫌疑人、被告人无罪或有罪的举证责任，已为人们普遍接受。再有随着程序价值越来越被人们所认识，在追求实体公正的同时还要追求程序公正已成为社会人和法律人的共识。在刑事辩护中，不仅要进行实体辩护，也要重视并开展程序辩护的理念，不仅在律师界已经确立，而且在法律上和司法解释上得到了确认。在2010年6月出台的《关于办理刑事案件排除非法证据若干问题的规定》里，就赋予犯罪嫌疑人、被告人及其辩护人对控方证据提出异议，要求并启动非法证据排除程序的诉讼权利，这就是典型的程序辩护内容。[page]

　　因此，笔者多年来一直呼吁《刑事诉讼法》再修改时，应当对第35条进行修改完善，应当取消辩护人承担举证责任的要求。同时，从以往忽视程序辩护转为重视程序辩护，在对辩护人职责的要求上应当体现实体辩护与程序辩护并重的精神。特别是在我国，程序正义的价值虽然在理论上受到了重视，但在司法实践中还没有真正受到重视，违法办案现象诸如律师办案遇到的“三难”、超期羁押普遍存在、刑讯逼供屡禁不止，时有发生。在此情形下，加强辩护人的程序辩护势在必行。令人高兴的是，目前的《修正案.(草案)》将第35条修改为：“辩护人的责任是根据事实和法律，提出犯罪嫌疑人、被告人无罪、罪轻或者减轻、免除其刑事责任的材料和意见，维护犯罪嫌疑人、被告人的诉讼权利和其他合法权益。”可以看出，对该条的修改，其一是在“提出证明犯罪嫌疑人……的材料和意见”中取消了“证明”二字，只剩下“提出犯罪嫌疑人……的材料和意见”，显然不再承担举证责任;其二是最后一句从“维护犯罪嫌疑人，被告人的合法权益”改为“维护犯罪嫌疑人、被告人的诉讼权利和其他合法权益，”程序辩护的内容赫然写在其中。对此应当充分予以肯定。

　　但仍有一点遗憾，如果把“辩护人的责任”改为“辩护人的职责”会更好。从文字上看，“辩护人的责任”是指辩护人份内应该做的事情。而什么是辩护人的“份内”，必须与辩护人的职务相联系加以确定。此外，这里讲的“辩护人”绝非指某一刑事案件中担任辩护人的张三或李四，而是一个抽象的集合概念，泛指所有在刑事案件中担任辩护人的人。而要对这个抽象的“辩护人”的“份内”做出界定，就必须从辩护人在刑事诉讼中的特定职责出发加以说明。总之，离开“辩护人”在刑事诉讼中的特定职责，就无从对何谓辩护人“份内应该做的事情”做出界定。因此，用“辩护人的职责”取代“辩护人的责任”的表述，更能反映出对所有辩护人的职务要求。同时，用“职责”而非“责任”的表述，有利于提高辩护人在刑事诉讼中的地位，表明辩护人在刑事诉讼中是一个重要的职务，是不可或缺的，而不是可有可无的。此外，“职责”还突出了刑事辩护的职业性、专业性特点，并非任何人都可以担任。当今世界法治发达、成熟的国家，辩护人只能由职业律师担任，其他非专业人员不可以担任也不能胜任辩护人的工作。我国目前还不具备条件只能由律师担任辩护人，因此法律上规定非律师的普通公民也可以担任辩护人。但在实践中，绝大多数辩护人都是由律师担任。因此，我国今后发展的方向也应该是所有辩护人都由职业律师担任。

　　总之，用“辩护人的职责”取代“辩护人的责任”，虽然只是一字之差，但“职责”较之“责任”，集中体现了辩护人的职业责任或职务责任，同时也有别于“举证责任”中的“责任”。有助于我们从刑事辩护的诉讼职能上以及辩护人的特定职务上对辩护人的职责重新定位，站得更高，看得更远，界定得更科学、全面。因此，希望在正式通过时予以调整。

为侦查阶段的律师正名

　　1996年修改后的《刑事诉讼法》对律师介入刑事诉讼的时间作了重大修改，该法第96条规定：“犯罪嫌疑人在被侦查机关第一次讯问后或者采取强制措施之日起，可以聘请律师为其提供法律咨询、代理申诉、控告。犯罪嫌疑人被逮捕的，聘请的律师可以为其申请取保候审。涉及国家秘密的案件，犯罪嫌疑人聘请律师，应该经侦查机关批准。受委托的律师有权向侦查机关了解犯罪嫌疑人涉嫌的罪名，可以会见在押的犯罪嫌疑人，向犯罪嫌疑人了解有关案件情况。律师会见在押的犯罪嫌疑人，侦查机关根据案件情况和需要可以派员在场。涉及国家秘密的案件，律师会见在押的犯罪嫌疑人，应当经侦查机关批准。”这一规定打破了以往律师不可介入侦查程序的禁区，对于保障处于侦查程序中的犯罪嫌疑人的人权，增加侦查活动的透明度，加强对侦查行为的制约和监督，具有重要的意义。因此，立法一经公布，就受到社会各界高度关注，成为当时对1996年刑事诉讼法修改给予重点评议的热点之一，国际社会也给予积极评价。从总体上看，这一规定推动了我国刑事侦查的进步，是我国改善司法人权状况的重要成果。

　　但是，在修改后的《刑事诉讼法》上，介入侦查程序的律师并不具有“辩护人”的诉讼地位。《刑事诉讼法》总则编专门设置了“第四章辩护与代理”，其中第33条规定：“公诉案件自案件移送审查起诉之日起，犯罪嫌疑人有权委托辩护人。”这意味着侦查程序中犯罪嫌疑人虽然可以聘请律师但被聘请的律师并不是“辩护人”，而且通读第四章全文，也没有涉及侦查程序中犯罪嫌疑人聘请律师的问题。不仅如此，甚至《刑事诉讼法》第82条规定的“诉讼参与人”中也没有提到侦查阶段的律师，其所规定的“诉讼参与人”是指当事人、法定代理人、诉讼代理人、辩护人、证人、鉴定人和翻译人员。于是，侦查程序中被犯罪嫌疑人聘请的律师的诉讼地位一度成为理论界热议的问题。

　　有人认为，律师介入侦查程序的依据是犯罪嫌疑人的委托，他要根据犯罪嫌疑人的授权进行活动，受犯罪嫌疑人的意志约束。因此不享有辩护人的独立诉讼地位，属一般诉讼参与人，可以称之为法律顾问。也有人从广义辩护人与狭义辩护人的分类视角，认为公诉案件自案件移送审查起诉之日起犯罪嫌疑人委托的律师属于狭义上的辩护人。而侦查程序中的律师是协助犯罪嫌疑人行使辩护权，其所进行的代理申诉、控告以及会见等活动实质上也是在行使辩护职能，因此，属于广义的辩护人。还有人针对理论界关于侦查程序中的律师为“受犯罪嫌疑人委托的律师”、“犯罪嫌疑人的法律顾问”、“法律帮助人”等各种称谓，表示虽然在《刑事诉讼法》上没有规定侦查阶段的律师为辩护人，但其所承担的各项任务，在本质上都是帮助犯罪嫌疑人行使辩护权的，其就应当是辩护人。而直接参与刑事诉讼法修改工作的部分立法工作人员指出：“虽然侦查阶段犯罪嫌疑人的律师和辩护律师都有维护犯罪嫌疑人合法权益的责任，但本条规定的受委托的律师的作用和权利与审查起诉、审判阶段的辩护律师的作用和权利是不同的。”在这种情形下，最后理论界和实务界对侦查阶段的律师形成或默认了一个称谓—“为犯罪嫌疑人提供法律帮助的律师”。一些有影响的刑事诉讼法学教材也采用此称谓。[page]

　　为什么会产生这一问题?笔者认为主要原因有二。其一是理论上的原因。长期以来，在我国刑事诉讼理论上一说到刑事辩护的概念，就是指在刑事审判活动中针对指控的犯罪所进行的实体辩护。譬如上世纪80年代出版的《中国律师制度与律师实务》关于辩护权的概念就是：“辩护权，就是刑事诉讼中的被告人，针对指控、起诉进行辩解、辩驳，以维护他的合法权益的一项权利。”{5}这就把刑事辩护从空间上限定在审判阶段，从内容上限定在针对起诉罪名的辩解、反驳、质疑、否定上。而侦查阶段距审判阶段还有一段时间上的距离，不存在起诉的罪名及相关事实和法律依据，实体上的辩护还无从展开。据此认为侦查阶段的律师要进行辩护，至少还不具备辩护的条件。前述我国1979年《刑事诉讼法》第28条和1996年《刑事诉讼法》第35条关于“辩护人责任”的界定都是这样把刑事辩护等同于实体辩护的;其二是现实上的原因。前已指出，长期以来我国刑事侦查处于高度保密和封闭的状态，除侦查机关及侦查人员外，其他机关和人员是不可介入的。1996年刑事诉讼法修改中竟然有人提出律师有权介入刑事侦查，为犯罪嫌疑人提供法律帮助，这在侦查机关和侦查人员看来是对刑事侦查极大的冲击，势必对侦查破案，打击犯罪造成极为不利的影响。因此，当时有相当一部分人特别是来自实务界的人不同意或公开反对律师介入到侦查程序中。[2]但是，争论的最终结果还是在法律上规定律师可以介入侦查程序，但明确不是“辩护人”。《刑事诉讼法》第96条的规定就是在此背景下形成的。

　　在历经15年之后回顾这段历史，再来看《刑事诉讼法》第96条的规定，应当是两分法：一方面肯定这一规定是一个历史的进步;另一方面指出这一规定存在不可避免的历史局限性。律师的诉讼地位不简单地是一个称谓问题，在我们这样一个非常讲究“名正言顺”文化传统的国家，它涉及到刑事辩护的实质定义及律师辩护的法律定位问题，应当在《刑事诉讼法》的再修改中加以解决。

　　从刑事辩护现代法治涵义的角度看，刑事辩护的内容包括实体辩护和程序辩护两个方面。只要认可这一点，那么，侦查程序中被犯罪嫌疑人聘请的律师的诉讼地位就是“辩护人”。事实上也是如此。即使是现在，侦查程序中的律师既可以从程序上维护犯罪嫌疑人的合法权益，也可以从实体上维护犯罪嫌疑人的合法权益。前者如，当犯罪嫌疑人受到刑讯逼供或超期羁押，律师有权向办案机关提出交涉，要求依法纠正，也可以受委托代理犯罪嫌疑人对刑讯逼供提出控告。后者如，当确有证据证明犯罪嫌疑人没有作案时间、不可能到过案发现场，律师有权向侦查机关及侦查人员指出有关事实和证据，要求依法释放犯罪嫌疑人。

　　正因为如此，近年来多数人对于侦查程序中的律师也应当是“辩护人”的观点已经接受，现在需要的是从法律上加以确立。新《律师法》虽然在律师辩护问题上对以往的规定有很大的修改，但在这个问题上，囿于它的法律性质没有直接明确地进行修改，只是含蓄地留下了伏笔。比如该法第33条规定：“受委托的律师凭律师执业证书、律师事务所证明和委托书或者法律援助公函，有权会见犯罪嫌疑人、被告人并了解有关案件情况。律师会见犯罪嫌疑人、被告人，不被监听”。

　　在这里没有把律师区分为侦查阶段的“律师”和审查起诉阶段及审判阶段的“辩护人”或“辩护律师”，而是统称为“受委托的律师”，贯穿于刑事诉讼的全过程。这实际是期待《刑事诉讼法》再修改时最终明确侦查阶段的律师也是“辩护人”。

　　如前所述，这次《修正案(草案)》对“辩护人的责任”进行了重新定位，明确了刑事辩护包括实体辩护和程序辩护两个方面，这就为解决侦查阶段律师的名分问题奠定了基础，于是将第33条修改为：“犯罪嫌疑人在被侦查机关第一次讯问后或者采取强制措施之日起，有权委托辩护人。在侦查期间，只能委托律师作为辩护人。侦查机关在第一次讯问犯罪嫌疑人或者对犯罪嫌疑人采取强制措施时，应当告知犯罪嫌疑人有权委托辩护人。人民检察院自收到移送审查起诉的案件材料之日起三日以内，应当告知犯罪嫌疑人有权委托辩护人。”显然，这个问题就迎刃而解。律师可以在刑事侦查中名正言顺地为犯罪嫌疑人进行程序辩护和实体辩护。

破解“会见难”、“阅卷难”困局

　　(一)关于“会见难”

　　在我国，长期以来犯罪嫌疑人、被告人与律师的会见始终不顺畅，特别是侦查阶段的会见更是困难重重，被视为当今中国律师办理刑事案件的“三难”之首。为此，多年来中央及地方有关部门多次制定文件，发布通知，为解决这一问题做出了种种努力。最早是1998年1月19日中央六机关做出《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》，其中提出了一般案件“48小时内”、特殊几种案件“5日内”安排律师会见的要求。2003年12月30日最高人民检察院发布了《关于人民检察院保障律师在刑事诉讼中依法执业的规定》，其中强调“在人民检察院审查起诉期间，辩护律师可以持委托书、律师事务所函会见犯罪嫌疑人。辩护律师会见犯罪嫌疑人时，人民检察院不派员在场。”除了中央有关部门做出努力外，有些地方的政法机关也积极努力解决这一问题。如2003年4月4日北京市高级人民法院、北京市人民检察院、北京市公安局、北京市司法局联合制定发布了《关于律师会见在押犯罪嫌疑人、被告人有关问题的规定(试行)》，其内容基本上是重申《刑事诉讼法》的有关规定及中央有关部门的有关规定，也有新增的内容，“对办案机关或看守部门违反法律或其他有关规定的，律师本人，该律师所在律师事务所可直接向办案机关或看守部门的主管机关投诉，接受投诉的主管机关必须在10日内予以答复”。该文件被誉为“涉及内容的广泛性居全国之首”，有关媒体以“北京告别律师会见难”为题作了报道。{6}但问题并没有真正解决，“会见难”在北京仍然存在特别是在审前程序中。于是，人们寄希望于国家法律对此做出规定。

　　正是在此背景下，2007年10月28日全国人大常委会通过的新《律师法》对这一问题做出了突破性的规定：“犯罪嫌疑人被侦查机关第一次讯问或者采取强制措施之日起，受委托的律师凭律师执业证书、律师事务所证明和委托书或者法律援助公函，有权会见犯罪嫌疑人、被告人并了解有关案件情况。律师会见犯罪嫌疑人、被告人，不被监听”。这一规定的突破性在于：其一，把律师与犯罪嫌疑人、被告人的会见问题统一规定，不再区分侦查阶段、审查起诉阶段、审判阶段;其二，律师会见犯罪嫌疑人、被告人不再需要办案机关的批准，不论是涉及国家秘密的案件还是不涉及国家秘密的案件，一视同仁，凭媒体所称的所谓“三证”就可会见;其三，会见时不被监听，既不可通过技术手段监听，更不可派员在场监听。但是，如前所述，新《律师法》一公布就受到非议，特别是来自侦查机关、侦查人员的非议。非议之一是，《律师法》是由全国人大常委会通过的普通法，《刑事诉讼法》是由全国人民代表大会通过的基本法，在《刑事诉讼法》没有修改的情况下，《律师法》对律师会见问题做出如此规定是无效的。非议之二是，《律师法》的规定太超前，不适合中国国情。非议之三是，律师会见在押人员如果不被监听，将会对侦查工作造成极大不利，影响打击惩罚犯罪。也有人不直接否定《律师法》的规定，但试图对《律师法》的规定做出对自己部门有利的解释，譬如对会见时“不被监听”的规定，有人从“监听”二字的字意出发解释为不能采用技术手段在会见现场之外获悉会见谈话内容，并不包括“派员在场”，如此等等。在这种非议声中，迎来了2008年6月1日新《律师法》正式生效施行的日子。但是当律师们按照该法的规定持相关证件到看守所要求会见在押的犯罪嫌疑人时，仍然被拒之门外，“会见难”仍然是活生生的现实。[page]

　　为什么从国家法律到中央有关部门的司法解释，再到地方政法机关的红头文件，三令五申都不能解决“会见难”的问题?原因到底在哪里?如果不从根源上分析，并且有针对性地制定对策，“会见难”恐怕今后还会继续存在。笔者认为最主要的是以下几方面原因：

　　1.办案机关、办案人员思想认识上的原因。

　　“会见难”的直接阻力来自办案机关及其办案人员，特别是侦查机关及其侦查人员。长期以来，他们在惩罚犯罪与保障人权的关系上，高度重视惩罚犯罪而严重轻视保障人权，并且把二者完全对立起来，认为强调惩罚犯罪就得牺牲保障人权，强调保障人权就要牺牲惩罚犯罪。在他们看来惩罚犯罪当然不可以轻视，那么保障人权就可以牺牲。他们没有深刻认识到，保障人权对惩罚犯罪的积极意义和重要作用。譬如犯罪嫌疑人与律师的会见不仅体现了程序正义和司法文明，而且对他们依法履行辩护职能，维护实体正义也有着重要的意义。合法、充分、有效的刑事辩护不仅不会妨碍惩罚犯罪，而且非常有助于合法、准确、公正地惩罚犯罪。

　　其次，在国家利益和部门利益上，他们重视部门利益而忽视国家利益。在刑事诉讼中，公安、检察、审判等机关作为刑事诉讼的专门机关，都直接担负着国家赋予各个部门的相关任务，而在任务之外又涉及各部门的利益，因此，在刑事诉讼中他们更重视、更强调各自的部门利益，而忽视刑事诉讼活动中还蕴含着更广泛、更深刻的国家利益，诸如国家应当保障无罪的人不受刑事追究，使有罪的人受到公平、公正的刑事追究，国家还肩负着与其联合国常任理事国的国际地位和国际影响力相称的推动世界人权事业的重要使命。就犯罪嫌疑人与律师会见而言，一些侦查机关和侦查人员只看到了可能对他们的工作造成一定不利的方面，因而千方百计地妨碍甚至阻挠会见，以维护他们的部门利益，而忽视甚至不在乎这样做对于维护公民的合法权益、实现司法公正以及我国在国际上的地位和形象造成什么样的损害。

　　2.管理体制上的原因。其实，犯罪嫌疑人、被告人与律师的会见有法律明确的规定为依据。

　　没有人能够提出什么正当理由反对会见，公安、司法机关也没有任何道理不依法办案，但是为什么又会形成“会见难”呢?一个非常重要的原因就在于会见场所—看守所是由对于犯罪嫌疑人与律师会见最抵触的公安机关直接管理。一方面他们直接管理着大大小小几千个看守所，另一方面，他们又肩负着侦查破案，维护社会治安的重担，因此，仅从本职工作而言，他们并不欢迎犯罪嫌疑人与律师的会见，于是就人为地制造各种“理由”、借口甚至不需要任何“理由”、借口拖延、阻止、干涉犯罪嫌疑人与律师的会见。试想，如果看守所不归公安机关管理，而由别的机关管理，新《律师法》的规定现在是不是已畅行无阻?

　　3.法律上的原因。

　　有权利就要有救济，有违法就要有制裁，否则，权利就是一句空话，法律就是虚设。这是最普遍、最朴素、最基本的法律原理。但是，在犯罪嫌疑人、被告人与律师会见的问题上，权利没有救济，违法没有制裁，“会见难”在中央、地方的法律和文件的三令五申之下始终解决不了，深层原因就在于此。试想，如果犯罪嫌疑人、被告人以及律师遇到“会见难”有救济的权利和途径，“会见难”被确认违法后有制裁的机制，“会见难”还会如此严重地存在吗?

　　当然，解决“会见难”还有一个会见权本身需要立法完善的问题。首先，应当明确会见权首先是犯罪嫌疑人、被告人的权利，其次才是律师的权利。在我国不少人甚至法律上把犯罪嫌疑人、被告人与律师的会见看作是律师的权利。如在现行《刑事诉讼法》、《律师法》上关于会见问题都表述为律师或辩护律师有权或可以会见犯罪嫌疑人、被告人。理论界在讲到会见问题时也往往说成是律师的权利。这种定位和理解是片面的。在《联合国公民权利和政治权利国际公约》里以及许多国家的法律上，会见首先是犯罪嫌疑人、被告人的权利，其次才是由此派生出的律师的权利。例如《公约》第14条在讲到被指控人应当享有的“最低限度的保证”时，其中就是被追诉人“有相当的时间和便利准备他的辩护并与他自己选择的律师联络”，此处的“与他自己选择的律师联络”就包含了与律师会见的权利，司法当局应当给予保障。又如《日本刑事诉讼法》第39条规定：“身体受到拘束的被告人或者被疑人，可以在没有见证人的情况下，与辩护人或者受可以选任辩护人的人委托而将要成为辩护人的人会见，或者授受文书或物品。”我国刑事诉讼法应当调整这一权利定位，首先它是犯罪嫌疑人、被告人的权利，其次才是由此派生出的律师的权利。这样定位二者的关系是非常重要的。作为第一顺位的犯罪嫌疑人、被告人的权利，当他们行使这一权利时，羁押场所应当为其提供便利，同时他委托的律师获悉这一要求应当无条件服从，前来会见而不能拒绝。作为第二顺位的律师的权利，当辩护工作需要会见犯罪嫌疑人、被告人时，羁押场所也应当为他们的会见提供便利。

　　其次，应当确保犯罪嫌疑人、被告人与律师会见不被监听的特权。犯罪嫌疑人、被告人与律师的会见，从性质上分析具有两重性。从犯罪嫌疑人、被告人方面来看，会见涉及他们是否犯罪、如何犯罪以及有关案件事实，在无罪推定的原则下，这些都具有私人性;从律师方面来看，他们作为法律工作者与犯罪嫌疑人、被告人的会见是为了依法履行法定的辩护职责，具有公务性。这两个方面都排斥他们会见的内容受到他人的监控。正因为如此，刑事辩护的国际标准及各国刑事诉讼制度都不允许犯罪嫌疑人、被告人与律师的会见内容受到监听，看守人员或其他人员只能“观其行”，不能“闻其声”。也正因为如此，新《律师法》明确规定，“律师会见犯罪嫌疑人、被告人，不被监听”。

　　再次，应当保证犯罪嫌疑人、被告人与律师的会见不受阻挠。犯罪嫌疑人、被告人与律师的会见是他们依法享有的一项重要的诉讼权利。从权利的属性上讲是准备辩护的权利。为此，要保证会见的及时、畅通。否则，势必影响他们充分、有效地行使辩护权进而影响司法公正。这也是刑事辩护国际标准的要求和各国刑事诉讼制度的普遍做法。我国新《律师法》遵循国际惯例，规定律师与犯罪嫌疑人、被告人的会见不需要经过办案机关的批准或安排，只要持有效证件和相关手续就可以直接到看守所会见。但这项规定在实践中基本上未获得执行。[page]

　　这次《修正案(草案)》不仅吸收了新《律师法》的规定，而且还有所突破，具体内容为“辩护律师可以同在押的犯罪嫌疑人、被告人会见和通信。其他辩护人经人民法院、人民检察院许可，也可以同在押的犯罪嫌疑人、被告人会见和通信”;“辩护律师持律师执业证书、律师事务所证明和委托书或者法律援助公函要求会见在押的犯罪嫌疑人、被告人的，看守所应当及时安排会见，至迟不得超过四十八小时”;“辩护律师会见在押的犯罪嫌疑人、被告人，可以了解有关案件情况，提供法律咨询等;自案件移送审查起诉之日起，可以向犯罪嫌疑人、被告人核实有关证据。辩护律师会见犯罪嫌疑人、被告人时不被监听”;“危害国家安全犯罪案件、恐怖活动犯罪案件、重大贿赂犯罪的共同犯罪案件，在侦查期间辩护律师会见犯罪嫌疑人，应当经侦查机关许可。对于上述案件，侦查机关应当事先通知看守所”。可以看出，该规定除坚持了《律师法》的规定外，突破在于在会见时，律师“可以向犯罪嫌疑人、被告人核实有关证据”，这意味着会见时，律师可以就有关指控事实及相关证据告知犯罪嫌疑人、被告人，必要时还可将有关证据出示给对方，让其辨认，与其核实。而以前有人认为，律师如果这样做将涉嫌犯罪。这是完全错误的。试想，律师并没有参与犯罪，只让他阅卷，而不能告知当事人、不能让其辨认，该事实能否成立，该证据真实、合法与否?律师怎样判断，如何确定并如何为犯罪嫌疑人、被告人进行辩护?现在《修正案(草案)》如此规定，是完全正确的突破。

　　当然，我们注意到，对于律师与犯罪嫌疑人及被告人的会见，也规定了一些例外，在遇到三类案件时会见需取得侦查机关的许可。鉴于这几种案件的特殊性和我国的实际情况，并考虑到国外也有类似情况，笔者认为这样规定是可以理解的，对当事人与律师的会见影响很有限。

　　(二)关于“阅卷难”

　　现代刑事诉讼是由控诉、辩护、审判三项基本职能组成的。其中控诉是主动进攻的一种诉讼职能，辩护是被动防御的一种诉讼职能，而防御必须具有针对性，必须了解进攻的“武器”和“目标”是什么。在刑事诉讼中，所谓“进攻武器”就是检控方对被告人提起指控的事实和证据，所谓“进攻目标”就是指控的罪名及刑责。如果犯罪嫌疑人、被告人及其律师不了解这些，就无从防御、无从辩护。

　　正因为如此，刑事辩护的国际标准赋予辩方获悉控方证据的权利，同时要求检控方有义务向辩方提供其指控信息和证据材料。当今世界各法治国家，检控方在向被告人提出起诉之时，都要向被告人披露其指控所依据的事实和相关证据材料，只是不同法系的国家一般采用不同的披露方式。大陆法系国家一般实行卷宗移送主义，辩方通过开庭前查阅案卷材料的方式获悉控方的证据材料，而英美法系国家采取证据开示制度，即由控方向辩方全面开示证据，辩方在有限的范围内也向控方开示一定的证据。在此过程中，由于犯罪嫌疑人、被告人身份的不便及法律知识和诉讼经验的不足，控方向辩方披露证据一般都是以辩护律师为对象，而辩方律师获悉控方证据后，则与犯罪嫌疑人、被告人通过会见进行沟通并有针对性地进行辩护的准备。两种方式虽有所不同，但都保证辩方获悉控方证据的权利。

　　笔者几年前到美国、加拿大考察访问时，曾就证据开示制度与当地法官、检察官及辩护律师进行交流。他们表示向辩方开示证据是控方天经地义的义务。加拿大的一位律师还打开电脑向笔者展示了他正在办理的一个案件中，控方以电子数据形式向他开示的所有证据，其中还有一份经扫描的办案警察的工作笔记。至于辩方是否必须向控方开示证据，他们回答在法律上并无强制性的要求。有的州或省要求如果律师掌握被告人没有作案时间、没有到过案发现场等足以排除被告人参与犯罪或负刑事责任的证据，要开示给控方，其他证据则不必开示。之所以如此，原因有二：一是因为这是无罪推定原则及控方应当承担举证责任的必然要求;二是因为控方是依靠国家的强大力量获取的证据，辩方则没有这种能力。日本刑事诉讼过去实行起诉状一本主义，传统上，检察机关起诉案件只提供起诉状等少量材料，使辩方庭前掌握控方的证据材料有限，以致庭审中辩方不时要求休庭以针对刚看到的控方证据进行辩护准备。法官为了保障辩方的辩护权不得不中断庭审，造成庭审效率很低。2004年，日本进行司法改革，国会通过修改刑事诉讼法法案，其中确立了庭前证据开示制度，并且建立了庭前会议由控辩双方对证据发表意见，法官整理出争点作为法庭审理的重点。这样做不仅保障了辩方庭前获悉控方证据的权利，而且提高了庭审效率。这些值得我国吸收借鉴。

　　我国刑事诉讼法在辩方有权获悉控方证据的问题上走过了一条否定之否定的道路。在1979年《刑事诉讼法》上，当案件起诉到法院决定开庭后，辩护律师可以到法院查阅全部案卷材料，之后与被告人进行沟通以做好出庭辩护的准备。这是肯定辩方获悉控方证据的权利。1996年《刑事诉讼法》修改后，案件在侦查阶段律师看不到任何证据材料，如果有鉴定结论侦查人员应当告知犯罪嫌疑人。案件进人审查起诉阶段后，辩护律师只能查阅诉讼文书和技术性鉴定材料。即使案件到了审判阶段，辩护律师在开庭之前也只能查阅所谓“主要证据”的复印件或者照片以及证据目录和证人名单，其他证据在庭前是不知悉的。这是第一次在一定范围上否定辩方获悉控方证据的权利，由此造成了过去不曾有过的“阅卷难”问题。经过十余年的呼唤，2007年10月完成修改、2008年6月1日正式生效实施的新《律师法》则明文规定受委托的律师自案件审查起诉之日起，有权查阅、摘抄和复制与案件有关的诉讼文书及案卷材料;案件到了审判阶段，受委托的律师自案件被人民法院受理之日起，有权查阅、摘抄和复制与案件有关的所有材料。不难看出，新《律师法》的上述规定又重新确立了犯罪嫌疑人、被告人及其律师全面获悉控方证据的权利，这是对1996年《刑事诉讼法》相关规定的否定之否定。

　　应当说，新《律师法》的上述规定虽然在文字表述上不无推敲之处，但其立法精神则应当充分肯定。它不仅重新确立了犯罪嫌疑人、被告人及其律师获悉控方证据的权利，与刑事辩护国际标准的要求相接轨，而且从中国的实际出发采取或者说恢复了以前的阅卷制度，而没有简单照搬英美国家的证据开示制度。但是，由于《刑事诉讼法》还没修改，以致实践中有的办案机关以此为由不执行《律师法》。因此，这个问题有待《刑事诉讼法》再修改加以解决，而解决的思路就是吸收《律师法》的立法精神，充分保障辩方获悉控方证据的权利。[page]

　　这次《修正案(草案)》不仅吸收了《律师法》的规定，还做了一些补充、完善，明确规定：“辩护律师自人民检察院对案件审查起诉之日起，可以查阅、摘抄、复制本案所指控的犯罪事实的材料。其他辩护人经人民法院、人民检察院许可，也可以查阅、摘抄、复制上述材料”;“辩护人认为在侦查、审查起诉期间公安机关、人民检察院收集的证明犯罪嫌疑人、被告人无罪或者罪轻的证据材料未提交的，可以申请人民检察院、人民法院调取有关证据”;“辩护人收集的有关犯罪嫌疑人不在犯罪现场、未达到刑事责任年龄、属于不负刑事责任的精神病人的证据，应当及时告知公安机关、人民检察院。”这样规定，一方面充分保障了辩方了解、掌握控方证据材料的诉讼权利，另一方面也兼顾了诉讼效率问题。

扩大法律援助的范围，提前法律援助的时间

　　仅从立法上看，我国现行刑事诉讼法关于法律援助的规定与刑事辩护国际标准的要求并无明显差距。但是，从刑事诉讼实际运行的情况看，我国律师参与刑事辩护的比例还是比较低的，一般认为不到30%。这意味着70%以上的犯罪嫌疑人、被告人在刑事诉讼中没有律师辩护。同时，我国犯罪嫌疑人、被告人的文化程度、社会地位比较低，自我辩护的能力也很弱。以笔者于2010年至2011年4月在北京市组织开展的一项刑事辩护法律援助实证研究为例，被调查的300名被告人的文化程度及有关情况是：在文化程度方面：小学57人，占19%，初中168人，占56%，高中55人，占18%，大专11人，占4%，本科8人，占3%，研究生1人，占0.3%;在职业方面：34人有固定职业，占11% 266人无固定职业，占89%;在户籍方面：58人有北京户籍，占19%,242人是外地户籍，占81%;在住所方面：91人在北京有稳定住所，占30%，209人在北京无稳定住所，占70%。

　　从以上数据可以看出，该300名被告人文化程度低，高中以下学历的占93%;没有固定职业的人多，占8900;外地人口多，在北京无户籍的占81%，在北京无稳定住所的占70%。这些特点反映了当前我国大城市以及经济发达地区刑事案件的共同特点和趋势，不仅对于研究现行刑事政策和对策，完善刑事司法制度有意义，而且对于完善刑事辩护制度包括刑事法律援助制度也具有参考价值。此外，我国律师业的发展与其他行业一样很不平衡，据周永康同志于2010年11月22日在全国律师工作会议上的讲话，全国还有200多个县没有一个律师。这些都表明在我国加强刑事法律援助制度的建设是多么迫切!

　　从另一方面看，现在想要加强我国刑事法律援助制度的建设又是可行的。

　　首先。经过30多年的改革开放和经济建设，我国总体经济实力已位居世界第二。

　　这就为加强刑事辩护制度的建设奠定了物质条件。譬如目前办理一个刑事法律援助案件一般补助律师800元。全国每年有刑事被告人120万人左右。如果为其中一半即60万人提供法律援助，即使按每个案件补助1000元计算，每年需要6个亿的经费。从目前我国的财力来看应该完全能够解决。据《中国青年报》2011年7月26日报道，截止7月25日，按照国务院有关文件的要求，已有79个部委先后公布了本部门的所谓“三公经费”，数据是非常惊人的。如国家税务局系统2010年“三公”支出21.66亿元，其中仅公务接待一项就达6. 6亿元。可以设想，即使不用国家单列预算，仅从每年“公务接待”支出中挤一挤，相信也能解决法律援助的经费。

　　其次，从实际情况来看，司法实践中也有不少案件并不是迫切需要律师帮助。

　　如笔者主持开展的上述项目，专门针对没有聘请律师的被告人为他们免费提供律师辩护。经逐一征询300名被告人的意见，表示“同意”律师为其辩护的234人，占78%，表示“不同意”律师为其辩护的66人，占22%。在22%表示“不同意”的被告人中，认为案件事实清楚，律师辩护没有必要的41人，占62. 200;担心律师辩护会起反作用、可能加重刑罚的8人，占12.200;不说明理由的9人，占13.6%;认为律师辩护没用的3人，占4.500;其他原因(如家属已经委托了其他律师或家属不同意等原因)的5人，占7. 5%。由此可见，理想的做法应当是为所有没有聘请律师的犯罪嫌疑人、被告人提供法律援助。但是，当条件还不具备时，可以先为那些自己表示需要律师，同时从案件性质、案情复杂程度、可能判处刑罚的严重性以及犯罪嫌疑人、被告人的个人特点等方面表明“司法利益有此需要”的案件提供法律援助则是切实可行的。

　　目前我国刑事诉讼法上只是在审判阶段向被告人提供法律援助，并且仅限于三类案件，即被告人是盲、聋、哑人、未成年人而没有委托辩护人的案件以及被告人可能被判处死刑而没有委托辩护人的案件。如果说在1996年修改刑事诉讼法的时候，囿于我国的财力尚不能向更多的被告人提供法律援助可以理解的话，那么在15年后的今天，适当扩大法律援助的范围则是完全可行的。笔者认为，可以在现有三类案件的基础上增加两种，即可能判处无期徒刑的案件和由于精神因素被认定为限制刑事责任能力的人。之所以扩大到可能判处无期徒刑的案件，主要是因为自2007年1月1日起死刑核准权收归最高人民法院统一行使后，司法实践中判处死刑案件的数量逐渐减少，而判处无期徒刑的案件数量逐渐增加，而无期徒刑也是一种相当严重的刑罚，对这部分被告人提供法律援助，应当属于“司法利益有此需要”的案件。至于扩大到被认定为“限制刑事责任能力的人”，是因为他们本来在精神上就有缺陷，更需要律师的帮助。

　　此外，我国目前刑事诉讼法上规定的法律援助不仅范围上只限于三类案件，而且直到审判阶段才提供，时间比较晚。因此，完善刑事法律援助制度，不仅要扩大范围，还应当提前提供法律援助的时间。对所涉案件应当从侦查阶段就开始为没有聘请律师的犯罪嫌疑人提供法律援助。这样做既有现实的需要，又有法律上的基础。

　　从现实需要来看，审前程序中的犯罪嫌疑人对法律援助的需求程度并不比审判程序中的被告人对法律援助的需求程度低或弱，相反，需求程度更高、更迫切。这一点在有关人员对北京市海淀区200名在押人员的一项调查结果中足以得到说明。该项调查中有一个问题是：“你最希望在哪个阶段获得律师的帮助(可选择一个诉讼阶段)?”对此问题有143人做了回答，其中109人选择了侦查阶段，占76. 200;15人选择了审查起诉阶段，占10. 5% ;19人选择了审判阶段，占13.300。对于做出如此选择的原因，调查问卷列出了诸多选项，其中对于选择侦查阶段的原因，被调查人员选择的选项及其比例分别是：71%的人希望通过律师在侦查阶段介入可以更早地了解案情，更充分地准备辩护;70%的人表示由于侦查阶段自己刚刚被关押，不知道自己的案件有多重，希望得到律师提供的法律咨询;66%的人担心侦查阶段可能存在刑讯逼供、诱供、骗供等违法行为，希望通过律师帮助反映情况，维护合法权益;45%的人希望律师在侦查阶段为自己申请取保候审。[3][page]

　　在笔者本人主持的刑事法律援助实证研究项目中，针对个人付费聘请律师的问题也进行了问卷调查，在已获取的有效数据中，侦查阶段聘请律师的占14%，审查起诉阶段聘请律师的占8%，而到审判阶段则没有一个人聘请律师。也说明如果让犯罪嫌疑人、被告人自己花钱聘请律师，他们也是首选侦查阶段。为什么会如此?其实，这样选择完全符合陷入刑事诉讼中的犯罪嫌疑人、被告人及其家属对刑事诉讼活动的心理认识过程。立案侦查阶段是刑事诉讼的初始阶段，在我国一旦案件被破获往往对犯罪嫌疑人采取人身强制措施而失去自由，这对于犯罪嫌疑人及其家属来说是天大的事情，他们需要律师向侦查机关了解案情，需要律师尽快会见在押的犯罪嫌疑人了解他的现状，安慰他的情绪，需要向律师咨询有关法律问题特别是对案件结果的预测，更需要律师能为犯罪嫌疑人取保候审，如此等等。而随着诉讼的进展，案情的明朗，犯罪嫌疑人与其家属对案情的了解逐渐增多，对诉讼的过程逐渐适应，对案件结果不切实际的想法也逐渐打消，考虑问题开始变得比较务实，于是在审查起诉和审判阶段对律师的心理需求就不再那么强烈。

　　从法律基础来讲，早在2003年7月国务院通过的《法律援助条例》上，就已规定处于侦查程序中的犯罪嫌疑人因经济困难没有聘请律师的，可以申请获得法律援助。这表明现行《刑事诉讼法》已落后于《法律援助条例》。普通案件如此，前述五种特殊案件更应如此。因此，有必要把五种特殊案件获得法律援助的时间提前到侦查阶段。

　　当然，在侦查阶段为五种特殊案件的犯罪嫌疑人在他们自己没有聘请律师的时候提供法律援助，从操作性上看有的案件有一定的难度。具体来讲，未成年及盲、聋、哑犯罪嫌疑人在他们被查获归案时就能确定。而可能判处无期徒刑、可能判处死刑以及限制刑事责任能力人在侦查归案时有些案件很可能难以确定，因为此时案情还不确定、不明朗、难以判断可能判什么刑罚，或者还没有进行鉴定，难以确定是否为限制刑事责任能力人。笔者认为，对这几种犯罪嫌疑人提供法律援助的具体时间可以灵活掌握_，能在归案时确定的就在归案时提供，不能在归案时确定的，什么时候能确定就在什么时候提供法律援助。确定工作应当由办案机关负责，但犯罪嫌疑人及其家属有权向办案机关提出要求，反映情况。至于这五类案件以外的其他案件，犯罪嫌疑人、被告人也可以申请法律援助，但是否提供由办案机关及法律援助机构根据案件具体情况及当地法律援助的资源情况酌情决定。

　　《修正案》关于法律援助的完善基本上如笔者所愿。首先，法律援助的范围从现在的三类人扩大为四类，增加了“可能被判处无期徒刑的人”;其次，提供法律援助的时间从现在的审判阶段提前到从侦查阶段开始直至审判阶段。应该说这又是一次很大进步。遗憾的是没有惠及“限制刑事责任能力人”。其实，从需要上看，这类人不比盲、聋、哑以及未成年的被告人差;从数量上讲，应当不会超过盲、聋、哑以及未成年被告人的人数。因此，把法律援助范围扩大到这一类人，既满足了现实需要，又不会增加多大负担。希望在正式通过《修正案(草案)》时增加进去。

　　除以上外，还要加强对刑事法律援助律师的执业培训。从世界范围来看，由于多方面的原因，从事法律援助律师的整体素质与私人开业律师的整体素质具有一定的差距。客观地说，我国也是如此。针对这一问题，笔者认为，应当从以下几方面着手解决：

　　首先，加大对法律援助工作及法律援助律师的宣传力度。

　　要通过各种媒体大力宣传法律援助制度的意义，宣传优秀的法律援助律师，营造一种从事法律援助工作光荣的社会氛围。在这方面国家司法行政机关已经做了不少工作，其中包括在全国开展的评选、表彰“十佳法律援助工作者”的活动。通过宣传从思想认识上提高广大律师维护社会公平、正义的使命感，引导、鼓励他们积极参与法律援助事业。

　　其次，加大对广大律师特别是从事法律援助工作的律师的业务培训和质量管理的力度。

　　目前在我国从事法律援助工作的律师主要是两支力量，一支力量是隶属于各级司法行政机关设立的法律援助中心的律师，另一支力量是社会执业律师。这两支队伍虽有不同特点，但也有共性，一方面他们都有从事法律援助工作的热情和公益性，另一方面，他们一般都比较缺乏办案经验，业务能力不是很强。因此，加强对法律援助律师的业务培训和质量管理就非常必要。这方面主要应由司法行政机关、律师协会以及法律援助机构负责进行。要针对法律援助案件的特点，从诉讼技能、技巧等方面入手对法律援助律师进行业务培训，并对办案情况进行交流、评比，奖优罚劣。在此过程中，要吸收有经验、负责任的社会执业律师积极参与，发挥作用，通过他们的传、帮、带，提高法律援助案件的办案质量。开展这项工作目前正遇到一个大好形势。2010年11月中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《司法部关于进一步加强和改进律师工作的意见》。在这个文件中提出，要大力加强律师教育培训工作，使广大律师精通法律、熟悉国情、了解社会，不断提高业务素质，提高业务质量。为此，要加大律师培训投入，将司法行政机关开展律师培训工作所必需的经费纳入中央和地方财政预算，依托司法行政系统现有教育资源建立律师培训基地，将律师继续教育工作纳入专业技术人才继续教育体系。

　　再次，加强宣传教育和培训管理固然重要，同时国家还应提高对法律援助事业的经费投入，适度提高办案律师的补助。

　　就目前情况看，我国的法律援助经费及办案律师的补助明显过低。这种情况势必会影响法律援助工作人员及办案律师的积极性。当然目前我们不能期望提高过多，但适度提高还是能够做到的。关键在于各级政府是否重视这项事业。譬如2007年最高人民法院实行二审死刑立即执行案件全面开庭审理后，山西省人民政府财政厅根据实际情况将法律援助人员办理死刑二审案件的补贴标准从原来的每件1000元提高到每件1500-2000元，这对提高法律援助人员的办案积极性，提高死刑案件的办案质量起到积极的促进作用。应该说这一问题已得到中央的高度重视。在前述中共中央办公厅、国务院办公厅转发的《司法部关于进一步加强和改进律师工作的意见》中还提出，要完善律师工作经费保障政策。建立健全律师担任政府法律顾问和从事公益性法律服务经费保障机制，对律师从事公益性法律服务给予必要的补贴。合理确定律师承办法律援助案件经费补贴标准，使其与律师承办案件的成本、律师的基本劳务费用相适应。对在经济欠发达地区国家出资设立的律师事务所，财政部门要继续予以必要的支持。[page]