铁路改革中的政治可行性和行政可行性
法律快车官方整理
更新时间：
2020-04-17
17:05:18
人浏览
导读：
摘要：结合国内外铁路的改革实践，分析了铁路改革的政策、方案和计划，在政治上要能获得行政机关和立法机关通过，得到社会普遍赞同和支持；在行政上要能得到贯彻实施，实现改革的意图、目标；经济上要有足够的资金，收益率满足要求；技术上要能够执行得通。只有具备这些
摘要：结合国内外铁路的改革实践，分析了铁路改革的政策、方案和计划，在政治上要能获得行政机关和立法机关通过，得到社会普遍赞同和支持；在行政上要能得到贯彻实施，实现改革的意图、目标；经济上要有足够的资金，收益率满足要求；技术上要能够执行得通。只有具备这些条件，改革才能成功、有效。
当前，改革已成为世界各国铁路的共同选择。我国铁路也已确定了“政企分开、网运分离、引入竞争、加强监督”的改革方案，并正在进行主附分离、干支分离及运输业与多元经营企业“三分开”的改革。随着改革的深入发展，改革的可行性问题表现得越来越突出：铁路改革的政策、方案、计划，如何才能被广泛接受，得到贯彻实施，并达到预期的目标?对此的通常分析侧重于经济和技术方面的可行性。现试对改革的政治可行性和经济可行性作一分析。
1 政治可行性
政治可行性主要是指铁路改革的政策、方案和计划能够获得行政机关和立法机关的通过，并能得到社会的普遍赞同和支持。政治可行性应当具备以下特征：
符合铁路的发展方向。铁路作为一种经济的、甚至高效的运输方式，在世界各国越来越得到普遍重视和快速发展。同时，严重的财务问题和激烈的竞争又使得改革势在必行。
基于铁路在国民经济中的重要地位，政府应当在政策、资金、税收等方面给予支持。瑞典铁路改革的成功，主要归因于政府对国家铁路管理署(bv)充分的资金支持；英国铁路改革的失败，则是由于政府对路网公司(railtrack)的支持不足。我国国家难以对铁路进行补贴，但政府可给铁路必要的优惠政策，以及提供与公路平等竞争的环境等等，促进铁路的改革发展。
铁路改革是大势所趋，改革的政策、方案和计划应符合既定改革目标，力戒手段与目标的冲突。例如：政企分开是改革的既定目标，政府应当为企业营造市场环境，使企业真正成为市场主体，而不是过分地主导企业的改革进程。
符合有关的法律法规。经验表明，改革的推进往往由于没有法的保证而难以持续。法律法规的强制性对于消除不必要的分歧、保证改革的持续性具有重要作用。
合法性要求改革的政策、方案和计划应当符合宪法、普通法(如民法)、特别法(如铁路法、劳动法)等法律法规，以及wto国际贸易原则和协定(主要是服务贸易总协定)。合法还意味着对既有法律法规的修订完善，以及新的立法，以确立铁路政企分开的新型关系，实现法律法规与国际接轨，消除现行法律法规相互之间的龃龉。我国加入wto，按照中美、中欧协议，铁路运输服务将在5年内逐步向外资全面开放，当前亟待健全、完善铁路法规体系，规范铁路运输的发展。
由于铁路改革涉及许多重大的经济和技术等专业问题，需要专门的知识，立法还应当注重立法主体的合法与合理，并非立法和行政机关每一位代表都具有同等的表决权。德国铁路由于德铁强调协调轮轨关系，而联邦交通部主张网运分离而引发的争论就是一例；我国三峡工程由普通人大代表投票决定上马，这在当时就已经引起了质疑。铁路改革的政策、方案和计划往往由政治家制定，对此应当予以特别重视。这也是政治可行性与技术、经济可行性的结合点之一。
兼顾有关各方的利益。任何政策所引发的冲突和对立程度取决于其改变原有投入——受益模式并产生损失的程度。当投入和受益的改变集中于特定的群体时会产生最大的冲突，而当投入和受益广泛分散于各种群体时冲突就最小。当改革政策使投入集中于特定群体而同时产生分散受益时，会遇到严重的政治可行性问题，因为损失者会持强烈的反对意见，而大量分散受益者一般不会进行强烈的支持行动；相反，当改革政策使投入广泛分散而受益者为特定群体时，一般能够获得通过，因为没有特定的群体反对，而特定的受益者又会全力支持。故铁路改革的政策、方案和计划应当兼顾以下几方面的利益：
所有者：对国有铁路而言是政府，对合资铁路包括地方政府和其他投资者如企业，加入wto后还将有外资。我国当前保护所有者利益的突出任务是保障国有资产的安全，提高国有资产的经营效益，实现国有资产的保值增值。
铁路企业：铁路企业的法人财产权和经营权应当予以保证，铁路企业的收入、利润、发展空间和竞争力也应当予以保护和关注。例如目前的主附分离和“三分开”改革，就需要规范运输业与多经企业之间的关系，落实多经企业的经营权，并予以必要的支持，以促进多元经济的发展。
经营者：基本办法是建立现代企业制度，完善法人治理结构，形成对经营者的激励约束机制。需要注意的是，对经营者利益的关注，有时不仅是其合法利益，还包括各种既得利益。由于对经营者既得利益的(可能)破坏而引发的改革阻力，在我国(铁路)过去的改革中已经有明白的表现。
相关者：包括与铁路企业存在联系的各个方面，如供方、顾客、银行、合作伙伴等。保护相关者特别应当注重对广大职工合法权利的保护，反对完全由众多普通职工承担改革成本。日本国铁1986年有职工277020人，改革后通过鼓励辞职与退休、优先聘用、加强培训等办法，到1990年除1047人外全部获得新的工作。我国片面强调减员显然不是上策。
竞争者：改革的政策、方案和计划应当有利于公平竞争。包括铁路与其他运输方式的竞争，同一运输方式不同运营商 (包括外商)的竞争等等。例如瑞典铁路的线路使用费，综合考虑了公路等运输方式基础设施费用的水平，乃至欧盟其他国家的情况，而不单是根据本国铁路基础设施的实际成本来确定，这对于我国铁路改革具有重要的借鉴意义。
2 行政可行性
行政可行性主要是从组织上保证铁路改革的政策、方案和计划能够贯彻实施，实现改革的意图、目标。主要内容如下：
组织结构。就推进改革而言，要求(自上而下)具备一定的组织和人员，以贯彻执行改革的政策、方案和计划。组织不必是常设的，人员也不必是专职的，但组织必须有明确的职能，人员必须有一定的资格，各项工作也必须有专人负责，并制定严格的程序和标准，切忌组织虚设、人员虚列和工作的虚应故事。而这在我国铁路似乎并不鲜见。
就改革后铁路企业的运作而言，新的组织结构应当做到：
明确区分。新结构中各企业、各单位、各部门应当有明确的经营区域、工作范围和工作内容，避免交叉。如法国铁路网公司虽代表政府行使铁路基础设施的所有者职能，并对法铁公司的安全、质量和管理具有监督权力，但实际上基础设施的管理、维护，以及运行图的编制和行车调度指挥仍由法铁公司负责，路网公司仅仅是按照委托协议支付费用。两者之间仍然缺少明确的区分。而法铁公司设立干线客运部、巴黎大区客运部、地区客运部、货运部、牵引动力部、快运包裹部等，则显然注意到了不同部门之间的区分。
协调运作。重视各企业、各单位、各部门的相互配合、协调运作。如瑞典铁路改革时，将国家铁路公司(sj)分为客运部、货运部、机械工程部、房地产开发部、计算机系统等部门。由于各部门相互协调，改革进展顺利，最近又将sj按专业重组为客运、货运、房地产、机械工程和维护、客车服务、数据公司等6家独立的公司。
利益平衡。新结构中各企业、各单位、各部门应有必要的利益空间，使其达到新的平衡。我国铁路的主附分离，“三分开”组建多经企业，支线改革成立支线公司，以及将来组建客、货运公司都须考虑这一点。例如，各客、货运公司应有一定的利益空间，使成本和收入的差异减小，不需政府调节，收入直接来自市场，实现独立核算、自负盈亏。平衡不是平均，也不是一成不变，是因各种经济活动而起的发展变化。但在改革之初，为有利于改革的顺利推进，仍然需要予以重视。
促进发展。新的结构应当为各企业、各单位、各部门提供发展的必要条件。例如，在市场化程度最高的美国，联邦法律规定，所有铁路公司的线路都要对客运公司(amtrak)开放，同时联邦和州政府都对其提供补贴，使其得以不断发展。我国铁路的主附分离和“三分开”改革特别应当重视有利于多经企业的发展，而不是简单化的与运输主业脱离，将其推向市场。jr东日本公司的利润基本来自多元经营，可以想象多元经济发展对于运输业的重要作用。
信息流。包括自上而下、自下而上和平行层次3个方面的信息流。自上而下指改革政策、方案和计划从制定者到实施者的传递，改革的宗旨、目标、内容、部署和要求由此得以贯彻执行。自下而上是改革的进展、实效和问题从实施者到制定者的反馈过程，制定者由此对改革的实施效果进行评价并对政策、方案和计划进行修订完善。平行层次则指各实施者之间建立协调运作的关系，通过有效的信息流促进各实施者的工作，同时消除各种衔接部分的问题。
充分的上下之间的信息流可以避免改革流于执行文件，推进改革的深入进行。同时，由于实施者不再是被动的执行者，而是以信息反馈的方式参与了政策、方案和计划的制定，也有利于民主决策，有利于增强政策、方案和计划的可行性。平行层次的信息流则可以使各企业、各单位、各部门之间进行准确、及时、迅速、便利的信息传递，促进整体工作的高效率。一个反面的例子是：英国铁路在短短的4年之间成立了100多家公司，从原来的统一管理变为市场契约关系，信息传递效率因而降低。而路网公司与线路维修7大承包商及再承包商之间信息不畅，甚至慨叹“线路维修承包商们几乎是自我管理”。
过程控制。iso9000标准8项质量管理原则中的“过程方法”和“持续改进”原则说明了过程控制的本质。过程方法要求对诸过程组成的系统中单个过程之间的联系以及过程的组合和作用进行连续控制；持续改进则要求关注变化或更新所产生结果的有效性和效率不断加以改进。铁路改革的过程控制需要确定(并非一成不变)改革的具体目标，随时接收改革实施者的信息反馈，对改革过程及时加以分析和评价，并对后续工作提出要求。这正是“以过程为基础的质量管理体系模式”。
德国铁路原计划2004年起撤消德铁股份公司，5个子公司(路网、货运、长途客运、短途客运、车站和服务公司)分别上市，实现私有化。由于对改革方案的争议，特别是前期改革没有完全奏效，目前已将上市推迟至2004年。这是过程控制的一个例子。我国铁路长期以来实行政企合一的组织结构，往往以下达文件和执行文件的形式推进改革，不善于根据具体情况及时进行调整。对于过程控制的思想应当予以高度重视。
3 可行性分析框架
对政治和行政可行性的强调并不忽视经济和技术可行性的重要性。经济可行性主要对改革政策、方案和计划进行投资收益的分析，例如是否有足够的资金、收益率是否满足要求等等；技术可行性则保证改革的政策、方案和计划，即使无利可图，甚至会造成损失，至少在技术上存在着执行的可能。政治、行政、经济和技术这4方面的可行性，组成了对包括铁路改革在内的许多问题的一种普适的可行性分析框架。成功和有效的政策、方案和计划，通常都具有政治、行政、经济和技术方面的可行性；而具备政治、行政、经济和技术可行性的政策、方案和计划，也将是成功和有效的。
声明：该作品系作者结合法律法规，政府官网及互联网相关知识整合，如若内容错误请通过【投诉】功能联系删除.
