服务贸易总协定下的审慎监管制度述评
导读：
金融是现代经济的核心, 在国内与国际经济中都占有重要地位。随着经济全球化与自由化的进程加快, 国际间的金融服务在经济发展中的作用进一步突现。最近10 年, 全球外汇市场上的日交易额从不足2 000 亿美元增至15 万亿美元。目前, 全球银行业的资产总额高达20 万亿美元, 保险公司的保费收入达2 万亿美元, 各国股票市场的上市股值达10 万亿美元。金融业的发展与发达, 极大便利了资金的融通, 资本的优化配置, 从而大大促进了贸易与投资的发展, 金融服务业已无可置疑成为现代经济的“引擎”。因此, 各国放松金融管制、扩大金融开放已成为金融自由化的必然趋势, 而将各国间进行协调与合作的成果纳入国际法律框架, 成为金融自由化的一种最优化选择。世界上最早出现涉及金融服务贸易的国际协议是1989 年生效的《美加自由贸易协定》(FTA ) 和1994 年生效的《北美自由贸易协定》(NA FTA )。GA TT 缔约方在1986 年开始的乌拉圭回合谈判中, 把服务贸易纳入谈判内容, 最终达成《服务贸易总协定》(下文简称GATS) ,是继FTA 与NA FTA 协议之后世界上第三个涉及金融服务的国际协议, 并于1995 年1 月生效实施。
一、GATS 框架下的金融自由化与金融监管
金融服务贸易是服务贸易的重要组成部分, 与金融服务贸易有关的规则与纪律包含在GATS、《金融服务附件》、《有关金融服务的谅解书》、《金融服务协议》等文件中, 这些多边性的国际协议构成了第一个全球性的金融服务贸易规则群。其中最重要的是1997 年达成的《金融服务协议》。新协议要求参与谈判的70 个成员都保证其银行、保险和证券市场对外国公司开放。具体内容包括: 协议签署国允许外国在其国内建立金融服务企业并按竞争规则运作; 外国金融服务企业享有同国内企业同等的市场准入权; 取消对跨边界金融服务的限制; 允许外国在金融服务项目中的投资比例超过50%。《金融服务协议》的达成有利于国际资金的流动, 并加速了各国金融体制的调整, 并为各成员创设一个更有预测性、更安全和更透明的商业环境, 朝全球金融市场开放和服务贸易自由化的方向迈出了关键的一步。但是, 由于服务贸易本身的特殊性, 各国政府仍普遍希望对服务贸易特别对待。正如GATS 序言所言,“在对国家政策目标维持应有尊重的同时, 逐步达到更高水平的服务自由化。”因此, GATS 为服务贸易自由化构筑了必要的“安全阀”体系, 包括逐步自由化原则、发展中国家特别待遇原则、GATS 第10 条紧急保障措施、第12 条收支平衡保障措施、第14 条一般例外与安全例外等内容。就金融服务贸易而言, 由于其经济战略的重要性、政治的敏感性、金融危机的传染性及不对称信息的道德风险性等因素的综合作用, 极易诱发金融风险, 导致金融危机, 各国政府更有必要对金融服务严格规制。因此,《金融服务附件》第2 条a 款特别授权成员方可基于审慎目的采取监管措施, 这些措施不受GATS 其他条款的限制, 这就是著名的审慎例外条款(prudential carve- out)。它保证成员方在享受金融自由化利益的同时, 尽可能尊重其国内政策目标, 维护金融体系的稳定, 避免金融风险, 在金融自由化与金融监管之间再次作了谨慎的平衡。这样, 在GATS 的一般“安全阀”体系之外, 针对金融服务贸易的特殊性又构筑了一道强力“安全阀”。金融自由化与金融有效监管是GATS 规则体系在金融服务贸易领域的两大目标。但由于成员方可单方面自行认定并采取金融监管措施, 而且可以优先适用, 使得成员方在金融服务自由化承诺的统一、稳定与可预见性的法律前景变得暗淡下来。两大基本目标之间的明显对立, 使金融服务成为G TS 规则下最具争议的部分。因此, 正确理解与合理运用prudential carve- out 条款, 就成为认识与处理GATS 规则下金融服务自由化与金融监管两大目标的关键。
二、GATS 框架下审慎监管制度的法律特征
W TO 主要规制政府行为, 就金融服务而言, 就是要达到规范化竞争与规范化监管的目标。具体而言, 就是要求政府履行自由化承诺的义务, 减少金融管制, 实现由政府单方面任意管制到市场机制下的审慎监管的顺利过渡。GATS 的各种附录是根据不同服务贸易部门的不同特点和需要而制订的, 是对GATS 的补充完善或修改。按照特别法优于一般法的法律适用原则,《金融服务附件》中的审慎例外应优先适用。“无论本协定其它条款如何规定”的文义足以表明, 审慎例外条款不受GATS 规则金融自由化条款, 包括GATS 一般性条款与具体承诺表的约束, 而处于最优先适用地位, 即允许成员方自由援引审慎例外原则, 采取金融监管措施。典型的审慎措施包括资本充足率、偿付能力边际要求、信用或证券配置限制、维持资产质量要求、流动资金比例、市场风险控制、管理控制以及披露和报告要求。[ 1 ]
但在GATS 规则中对审慎措施这一重要概念及范围没有加以明确界定。GATS 既没有采取抽象概括的方式定义,也没有采取清单列举方式定义, 因而各国对审慎监管的理解只能借助于GATS 有关文件, 主要是从《金融服务附件》文本中推导出的一些具体标准, 做出相应的学理解释。
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