法院诉前调解机制构建之探析
导读：
诉前调解是指立案前的调解，就是在当事人提起诉讼后，人民法院立案受理前，立案法官在征得起诉人同意的情况下，暂缓立案，将纠纷交由诉前调解组或社会矛盾纠纷调处中心等人民调解组织进行调解;如果调解不成，再由人民法院立案受理的制度。诉前调解主要包括两种情形，一是不具有法院审理性质，即由在法院立案庭设立的人民调解工作室来调解;一是具有法院审理性质，即由法院立案 庭的法官来调解或法官与人民陪审员、人民调解员共同来进行调解。
一、诉前调解的概念及特征
诉前调解是指，在当事人将纠纷交付法院解决之前，由法院安排专门的调解员进行调解，若调解成功，当事人可以请求法院出具民事调解书;若调解不成功，则由法院予以立案进入诉讼程序进行解决。
其特征表现为：
第一、诉前调解本质上是一种通过调解来解决纠纷的模式和过程，纠纷的客观存在，并且当事人自愿需要第三人介入解决，因为中立的第三人的介入明显可以增强纠纷对立双方的沟通理解，从而以利促成最终解决纠纷方案的形成，这是诉前调解的前提条件;
第二、进行诉前调解是在纠纷并未被法院作为诉讼案件进行立案受理，纠纷当事人自愿选择了在法院主导下的调解解决纠纷的方法，这是诉前调解的时间条件;
第三、进行诉前调解是在人民法院的专门诉前调解室内进行，并依据有关的程序规则进行。目的是为了维护纠纷当事人程序和实体权利，这是诉前调解的空间条件;
第四、诉前调解的结果可能解决了纠纷，也可能没有解决纠纷，这完全取决于纠纷当事人自愿选择，若没有解决纠纷则仍可以通过诉讼解决纠纷，若解决了纠纷则可以不再向法院起诉也可以向法院申请出具民事调解书，以确认巩固调解的结果。
二、诉前调解的原则
诉前调解程序重点要处理好当事人主体处分权的保障与司法裁判权的关系。其应遵守的程序原则是：
1、双方自愿原则。由于诉前调解在立案前进行，调解主持人无审判权，更多体现的是民间调解人的角色特征，使纠纷解决脱离审判的影响，具有决定意义的是当事人的处分权和合意，法院不能强制调解。
2、过程快捷原则。诉前调解因其程序的非正式性而较诉讼调解更应当快捷、灵活、简易，一旦调解破裂，不应拖延而迅速转入诉讼程序，这种程序的转换应确定时限并由法院自动完成，当事人无需另行申请。
3、调处灵活原则。诉前调解具有纠纷解决基准上的非法律化特征。由于诉前调解尚未进入诉讼程序，调解行为无需机械适用实体法规定，在法律规定的基本原则框架内，可以有较大的灵活运用。
4、效力确认原则。由于诉前调解是在法院主导下进行，所达成的调解协议应当以法律文书形式赋予法律效力，从而有别于人民调解协议，达到一次性解决纠纷的效能。
5、费用节约原则。对于起诉至法院而选择诉前调解并且调解成功的，法院收取的费用应当低于诉讼费用，减少当事人为解决纠纷付出的成本，以此鼓励当事人达成调解。
6、保密原则。诉前调解中产生的双方当事人进行协商妥协的信息，应当进行严格的保密。调解若不成功，诉前调解法官应将这些材料单独封存，不应流转至最后作出裁判法官，以避免对法官的中立性判决产生先期性的不当影响。
三、诉前调解的现实意义
首先，从当事人角度来看，诉前调解减轻了当事人的诉讼负担。一方面，节约了当事人的时间。另一方面，节省了当事人的费用。对诉前调解案件可不预收诉讼费用;对达成协议并当场结清或原告撤回起诉的，可不收取费用;对需要法院出具调解书的，大幅减收诉讼费用。
其次，从法院角度来看，诉前调解优化了法院的纠纷化解功能。诉前调解分流了一大批事实清楚、争议不大的案件，以较少的司法资源有效快捷地解决了大量的纠纷，使法官能够对复杂案件投入更多的时间和精力。针对繁简不同的案件配置相应的司法资源，更加符合司法规律和当前的社会现实，进一步完善了法院院的纠纷多元化解机制。
第三，从社会角度来看，诉前调解促进了纠纷的案结事了。诉前调解案件相比同期诉讼案件，自动履行率大为提高，有力缓解了审判、执行工作压力。有利于妥善处理邻里纠纷等引发的轻微刑事自诉案件，有效防止了“民转刑”案件的发生。
第四，从制度层面来看，诉前调解践行了司法的民主公开。可通过聘请社会人士担任诉前调解员，将社会资源引入司法领域，使得来自法院以外的大众思维和群众工作方法与司法的权威性、专业性形成了有效的互补与结合，强化了法院调解社会化、社会调解法律化的特色。诉前调解员通过处理纠纷，一方面强化了对法院审判工作的社会监督，另一方面也促进了人民群众对法院工作的理解。
四、诉前调解的适用范围
诉前调解虽然具有灵活和简易等优点，但却没有法律规定且在程序上也呈现出非法律性、非正式性，所以为了当事人的利益应该严格控制其适用范围。根据司法实践，参考各地法院的做法，笔者认为诉前调解只适用于以下一些调、撤率较高的案件：(1)家庭纠纷类，如：婚姻、抚养、赡养、收养、监护、继承等。(2)相邻关系类，如：宅基地和不动产纠纷等。(3)小标的额案件，如：小额的债务纠纷、小额的合同纠纷等。(4)人身损害赔偿类，如交通事故和工伤事故引起的权利义务关系较为明确的损害赔偿纠纷。(5)民间借贷纠纷类，如诉讼标的额较小，当事人之间权利义务关系较为明确的民间借贷案件。(6)其他事实清楚、法律关系简单、权利义务明确、争议不大的纠纷。
五、诉前调解程序的启动、进行和终结
首先，诉前调解的程序只能由当事人启动，且是双方同意。但这并不是说要双方当事人主动申请调解，这种机率在实践中很小，更为合理的做法是立案法官在接受当事人提交的诉状材料时，向当事人发放《选择诉前调解或审判意见征询表》，告知当事人两种结案方式的法律后果和优劣，鼓励当事人调解，在征得当事人同意后，启动诉前调解程序。
其次，确定调解日期，尽快送达。对于立案时一方同意诉前调解的案件，调解法官应当场或尽快与当事人协商确定调解时间和地点，在三日内将诉状和《选择诉前调解或审判意见征询表》送达对方当事人。对于同意调解的当事人告知调解时间和地点，通知诉前调解员和当事人来院在专门的诉前调解室进行调解。[page]
再次，进行调解。在确定的调解日期，根据纠纷情况由调解组法官独自进行或与诉前调解员共同进行调解。诉前调解的性质决定其必须迅速调结，为防止久调不决，必须设定必要的期限。依据民事诉讼法有关期限的规定，参考实践中各法院的做法，可以规定诉前调解的期限为自接受起诉材料之日起的10至15个工作日。
最后，诉前调解程序的终结。根据调解结果的不同，分为调解成立和调解不成两种终结程序。当事人在调解期限内达成调解协议的，记明笔录，由调解法官制作调解书并送达双方当事人。调解不成立的，就案件是否进入诉讼程序征询当事人意见，并记明笔录，当事人要求起诉的，将案件转入正式立案及诉讼程序。
六、诉前调解工作存在的不足和问题。
1、诉前调解制度缺乏明确的法律规定，立案庭负责诉前调解违反了立、审分离的原则。由于我国现行法律对诉前调解制度没有明确规定，导致诉前调解案件的适用范围、原则、时限、程序等难以固定和把握。
2、诉前调解人员不足，制约了诉前调解工作的发展。基层法院立案庭一般担负着立案、收费、信访接待、法律咨询、流程管理、司法统计等大量繁重而艰巨的工作任务，缺乏足够的人力与物力开展诉前调解工作，导致对那些当事人不愿交由人民调解组织进行调解工作的案件得不到很好的诉前调解，甚至不得不直接立案而进入诉讼程序。
3、诉前调解制度降低了审判业务庭的调解率，影响了案件的办理期限，增加了诉讼中调解的难度，导致法院内部矛盾加大，影响了审判庭法官开展诉讼调解工作的积极性。
4、诉前调解民事商事案件涉及面较广，对法官和人民调解员的素质要求较高;特别是那些乡村民调组织力量比较薄弱的地方，诉前调解案件的质量难以保证。
七、诉前调解的完善
1、加快立法进程，确立诉前调解的法律地位。建议以法律或司法解释的形式明确诉前调解案件的适用范围、原则、时限、程序等，使之成为规范的具有较强可操作性的独立程序。
2、增加人员配备，理清诉前调解职能。增加立案庭人员配备，在立案庭内设立专门的诉前调解机构，或在立案大厅设立人民调解室，与具体负责立案的人员分离，以便能在短时间内正确运用法律及时高效的化解矛盾，调解纠纷。同时加大对诉前调解法官和受托人民调解员的业务素质培养，提升其业务素质，同时建立一定的激励机制，使其诉前调解的质量和效率不断得到提高。
3、尊重当事人选择，坚持依法调解。在开展诉前调解前，要充分尊重当事人的选择权，不得强制、违法调解。一旦双方当事人达不成调解协议的，应立即立案进入诉讼程序处理，防止久拖不结。同时，对于当事人达成的诉前调解协议在出具调解书时，要进行严格的审查，防止当事人利用诉前调解恶意损害国家、集体和第三人的合法权益。
4、实行有限强制原则。应当严格界定适宜诉前调解案件的范围，从目前我国基层纠纷实际来看，应主要为那些未经基层调解组织调解而直接起诉到法院的家庭、邻里纠纷和简易的债权纠纷。这类纠纷如果最终判决的话并不利于解决矛盾，而通过诉前调解更易达成合意，从而达到“案结事了”的理想效果。
5、过程要快捷。诉前调解较诉讼调解更应当快捷、简易，一旦调解破裂，不应拖延而迅速转入诉讼程序，这种程序的转换应确定时限。超过时限诉前调解组法官或人民调解组织仍未调解成功的，应立即转立案人员启动相应诉讼程序，当事人无需另写诉状申请。并且，对于起诉至法院而选择诉前调解的，法院可比照诉讼预收费用，但诉前调解一旦达成，应当减免收费，相应的也应规定律师费用的减少，以此鼓励当事人达成调解。
6、明确诉前调解的方式。根据当前一些基层法院的成功实践，在调解方式上可分为两种：一种是法官调解，在立案庭专设调解法官，负责主持诉前调解工作。目前在基层法院，有一部分不适合从事审判工作而完全有能力调处一般纠纷的人员，还有一些退休法官，具有丰富的人生阅历和社会经验，比较适合做调解工作。另一种就是适度社会化调解。由调解法官在征得当事人同意的前提下，委托相关基层调解组织依法调解，最大限度地发挥人民调解工作的优势，为当事人降低诉讼成本，为法院减轻负担，这种方式应成为基层法院的优先选择。
八、几点措施
1、拓展诉前调解的广度。在稳妥、有序的原则下，逐步扩大诉前调解化解纠纷的规模。在立案窗口、信访接待窗口加强引导，对当事人有调解意向并且有一定调解基础的纠纷，尽量将其纳入诉前调解程序，低成本、高效率地予以解决。借助广播、电视、报纸、网络等媒体，深入街道、村委、大型企事业单位等基层组织，结合专题或典型案例，加强对诉前调解程序和特点的宣传，提高人民群众对诉前调解机制的了解和接受程度，引导更多当事人选择诉前调解程序解决纠纷。
2、挖掘诉前调解的深度。强化诉前调解机制的矛盾化解功能，将诉前调解与立案及信访矛盾化解工作紧密结合，前移矛盾化解的关口，对于敏感性纠纷、群体性纠纷、矛盾激化纠纷，尤其是涉及面广泛、影响社会稳定的动拆迁矛盾，以及虽符合起诉条件但现阶段不宜通过诉讼程序解决的纠纷，更多地将其纳入诉前调解程序，利用诉前调解的优势，使特殊矛盾能快速有效地平息在萌芽状态，以此充分发挥诉前调解的优势。
3、强化诉前调解的力度。在实践探索的过程中，不断创新诉前调解的方式方法，完善诉前调解笔录的制作要素、需要查明的基本事实、调解主文的内容和表述等操作规范，促进诉前调解工作的执法统一。注意防范调解风险，防止当事人利用诉前调解侵害社会和他人利益。完善诉前调解与诉讼程序的衔接流程，加强与司法局、民政局、妇联、工会等职能机构的沟通，进一步促进调解工作的合力。
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