浅议民国时期的民事调解制度
导读：
民国时期，在构建现代法律体系、彰显现代法治意识、推进司法体制改革进程中，中国传统法律文化的历史印记逐渐褪去，而唯一幸存的民间息讼方式得到进一步完善，逐渐确立了包括民间调解、行政调解和司法调解在内的民事调解机制。
首先，在民间社会积极推行息讼会、息争会等组织，将传统社会各种息讼组织融为一体，建立规范划一的民间调解组织。通过亲族、邻里、士绅和各种社会组织居间调解，是中国古代社会解决纠纷的一大传统，为缓解地方诉讼压力、减少民间讼累、恢复当事人之间原有的和谐关系，创造了有利条件。清末民初以来，虽然建立了现代法院体系，但县知事兼理司法现状仍然占据广大区域，司法资源匮乏的矛盾没有得到根本解决。要及时有效地化解民间纠纷，必须积极利用已有的各种息讼资源，构建更加完备的民间调解机制。如民国初年江西省各地方的漕会、众会、祠会、宾兴会、清明会、茶山社、禾田社等会社组织，虽然其特定的历史使命渐告终结，却仍然在乡村社会发挥着断事评理、化民息讼的调解功能，许多乡村“话事人”成为劝息纠纷的核心人物。1928年江西省在各县乡镇推行息争会，该会章程第四条规定“息争会专为排解人民争端而设”，选举乡村初通文墨、为人正直者为公断员，专门调解域内民众的日常纠纷。延伸到各村的息争会组织，往往都是由以往各种会社改造而来。通过推行息争会，使民间调解更加统一规范。民国时期，在规范民间调解方面声势浩大、举办最力者莫过于阎锡山在山西村治建设中推行的息讼会。早在1927年山西省就制定和推行《息讼会章程》，明确要求各村必须建立息讼会，选出村中三至五名素孚名望者为公断员，并尽可能借重村中有调解纠纷经验的老成者。按照时人赵正楷《整理息讼会之管见》所论，“息讼会是村中主张公道、调解争执以消灭诉讼为目的的自治机关。”一直把民间讼累和贫苦看成村治两大难题的阎锡山对推广息讼会不遗余力，不仅亲自为《息讼会章程》写感言，恶斥民间健讼陋习，勾画“村村无讼”的愿景，还把息讼业绩规定为村治六项要政之一。息讼会建立了观察员定期汇报、考察员巡回检查的考成制度，业绩好的公断员被嘉奖为“息讼模范”并赠“主张公道”牌匾，而推行不力者受到严谴和责罚。在山西、江西推行息讼会、息争会的同时，全国各地也在渐次规划建立类似的民间调解组织。息讼会、息争会将传统社会亲族乡党之间的调解角色和功能作用加以改造和利用，使之成为现代基层社会一种稳定的民间调解机构，为减少民间讼累、维护和睦秩序做出了积极贡献。
其次，在地方自治组织的行政系统中，设立专门的纠纷调解机关，发挥行政调解的积极影响。民国时期，国家政权的神经末梢已经从县延伸到区、乡、镇，甚至村庄之中。在县知事兼理司法体制下，这些地方自治机构都承担着处理域内各种纠纷的职责。1929—1930年南京国民政府先后制定和修订《乡镇自治实施法》、《区自治实施法》，明确规定在乡镇公所、区公所内设立调解委员会办理民事调解。1941年颁布的《地方自治实施方案》把“调解纠纷，和邻睦族”列为厉行新生活的基本理想。翌年内政部公布的《乡保应办事项》34项，其中第32项即为“调解纠纷”。在各级自治机构内设立调解委员会调解纠纷已成定制，如何规范这些调解机构的权限和程序，需要相关的法律授权和限制。为此，1931—1935年先后制定和修订了《区乡镇坊调解委员会权限规程》，1940年之后又将其进一步修正完善为《乡镇调解委员会组织规程》。根据《区乡镇坊调解委员会权限规程》规定：各县之区乡镇公所及各市之坊公所设立调解委员会，并接受区、乡镇监督;正在法院民事调解处调解的民事案件，不得同时调解;除民事案件外，妨碍风化罪、妨碍自由罪、妨碍名誉及信誉罪等也得调解;调解本区域为限，当事人不同区域时，得由民事被告所在地的调解委员会调解;民事调解日期为十天，当事人申请可再延长十天;已经法院受理的民事案件，经调解成立后应向法院申请销案;民事调解须得当事人同意，不能阻止告诉和强迫调解等。随后各县也设立调解委员会，受理和调解各区无法调解的纠纷，厉行行政调解。如1942年江西省余干县在东山禅林观景台设立县调解委员会，该会章程宣称“本会以协助县政府暨司法处调解地方纠纷，力求息事宁人，减少诉讼为宗旨。”推选调解员37人,常务委员15人,轮流驻会调解,作为县司法处受理民事诉讼前的最后一道行政调解程序。通过制定这些行政调解的具体细则，使县、区、乡、镇、坊等自治机构的民事调解有法可依，而借助自治行政的组织网络，全面推动和扩张了民事调解的事业空间，使民事调解制度的社会基础更加稳固。
最后，在基层法院内部设立民事调解处，突出司法调解的极端重要性。自清末制定《民事诉讼律草案》以来，法庭调解始终是民事纠纷解决的重要途径，民国初期制定的《民事诉讼条例》和《民事诉讼律》也对法庭调解作出了明确的规定。不仅如此，为了突出民事调解在解决纠纷中的独特地位，北京政府还先后制定和实施了《民事公断暂行条例》和《商事公断章程》，将民商事纠纷置于法院民事公断处和商会商事公断处进行调解或仲裁，公断结果经双方当事人当场签字同意后即视为与民事判决具有同样的法律效力。1930年南京国民政府公布《民事调解法》，根据该法规定，为杜息争端、减少讼累，于第一审法院设立民事调解处，除人事诉讼事件和已经法庭调解无效案件外，所有民事诉讼案件均应调解。民事调解成为一般民事纠纷进入诉讼程序之前的必经门槛，这种强制性规定无疑凸显了民事调解在民事司法中的极端重要性，但对于涌入诉讼程序的绝大多数民事纠纷，往往容易产生重复调解而影响审判的公正和效力。1935年新的《民事诉讼法》公布之后，虽然将《民事调解法》消解其中，法庭调解已非强制性的司法程序，但是民事调解在法院司法审判工作中仍然占居非常重要的地位。法院在民事案件受理之后至判决之前，根据当事人申请或依职权认为必要时，均可进行调解，而且调解既可以在法庭内进行，也可委托当事人亲族或所在乡镇村保调解委员会实行庭外调解，只要当事人合意并签字认可调解结果，即可到法院申请销案，产生法律效力，从而实现司法调解与民间调解、行政调解联动互补的优势。
民国时期民事调解制度有这样一些共同点：一是调解都是为了迅速有效地化解纠纷，使当事人在互让互助中恢复原有的和睦。二是调解必须遵循自愿、合法原则。三是尊重调解结果的法律效力，实现民事调解与民事诉讼之间的联动对接。[page]
总之，从制度构建和推行力度上来看，民国时期在民事调解方面所取得的成绩应该得到积极肯定，但切不可过分高估。且不说当时的政治背景、社会状况。仅就这种制度本身来说，虽然民国时期民事调解组织星罗棋布，调解法规章程也一应俱全，却未必能够真正做到减少人民讼累。如阎锡山倡导的息讼会所追求的“村村无讼”的理想，在当时就遭遇到其属下的质疑：息讼会公断员即使人品公正公道，但因缺乏起码的法律常识而调解失据;公断员固然熟悉和了解案情实际，但因亲邻关系和宿嫌旧怨往往影响他们调解的公正性、权威性。而附设于各级自治机构的调解委员会，为追求行政调解业绩，则往往借助行政强权勒逼当事人，强迫调解，以致纠纷解而幽怨结。设立专门的司法调解机构，使民事调解成为民事诉讼系属前的关口，虽然有利于化解民事纠纷，减少诉讼量，但对于一些没有调解希望的民事纠纷，在同一法院经过调解未果后再进入诉讼程序，实际上不如直接进入诉讼程序，在诉讼系统中进行调解，调解不成便径行判决，反而大大减少了诉讼成本。(作者单位：江西财经大学)
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