国有森林资源产权制度改革法律问题研究发布日期：2010-03-27 文章来源：北大法律信息网 【摘要】国有森林资源产权制度改革是解决林区“两危”，建设林区和谐社会的必然选择，是促进林业生态效益、经济效益和社会效益平衡发展的必由之路。本文针对国有森林资源产权改革法律缺失的现状，研究了产权改革的法律模式，提供了产权改革的法律原则，分析了产权改革法律程序的重要意义，概括了产权改革的物权依据，构建了产权改革的纠纷解决机制，为产权改革的顺利进行奠定了法律基础。
【英文摘要】Property right institutional reform of state-owned forest resources is the evitable choice of the solution of ‘Two Danger’ in forest area to build harmonious society, providing the important way to balance ecological effect, economic effect and society effect in forest area. Based on law absence status in property right institutional reform of state-owned forest resources, this paper not only analysis law mode of property right reform, but also provide its law principle, analyzing importance of property right’s law process. Moreover this paper summarizes real law basis and build dispute resolution mechanism of property right reform to establish legal basis to property right reform’ carrying out.
【关键词】国有森林资源；产权改革；法律模式；法律原则；法律程序
【英文关键词】state-owned forest resource; property right reform; law mode; law principle；law process
【写作年份】2009年

【正文】
　　国有森林资源产权制度改革是实现国有林区可持续发展的必然选择，是实现林业生态效益、经济效益和社会效益平衡发展的必由之路，是解决林区危机，建设林区和谐社会，达到林区社会主义新农村目标的有效途径。改革的成败事关重大，改革路径的选择尤为关键。从目前改革试点的问题入手，我们可以发现；政策行政的引领占据主导地位，法制规范化存在极大缺陷。因此，为改革提供完备的法律制度成为法学工作者的当务之急。本文拟从国有森林资源产权改革的法律模式、法律原则、法律程序、法律制度、纠纷解决机制等多方位问题进行研究，以期为改革达到既定目标提供切实的法律理论支撑。
　　
　　一、国有森林资源产权改革的法律模式
　　
　　国有森林资源产权制度改革是一项复杂的社会工程，不同的国有林区存在不同的经济条件、社会条件和生态条件，面临的问题和矛盾也存在差异。因此，在进行产权改革时要根据自身的特点选择适当的改革方式，不能追求千篇一律、整齐划一。国有森林资源产权改革法律模式的价值在于使改革走上法制轨道。提供标准的法律模式，就使国家和改革相对人森林资源产权明晰，各方主体权利义务明确，法律责任和法律后果可预测。为实现改革目标奠定良好的制度基础。国有森林资源产权改革的基本模式有三：契约模式、代理模式和共有模式。
　　
　　（一）有森林资源产权制度改革的契约模式
　　
　　所谓契约模式是指在国有森林资源产权制度改革的过程中，国家采取与产权相对人订立契约的方式让与森林资源使用权及相关权利完成产权改革的法律模式。具体契约形式主要是承包合同。国家是最大的发包方，林区职工是承包方。国家收取一定的承包费用，林区职工获得林地使用权和林木所有权。
　　
　　（二）国有森林资源产权制度改革的代理模式
　　
　　所谓代理模式是指在国有森林资源产权改革的过程中，国家将国有森林资源产权委托林业企业代为行使，国家是委托人，林业企业是受委托人，在委托合同规定的权限内，受委托人的一切行为后果均由委托人承担的法律模式。国家拥有森林资源，企业负责使森林资源保值增值。委托期限届满，森林资源产权重新回归国家。企业只是代理人，收取一定的代理费，不享有森林资源产权。 [page]
　　
　　（三）国有森林资源产权制度改革的共有模式
　　
　　所谓共有模式是指在国有森林资源产权改革的过程中，国家、地方政府、企业和个人共同享有森林资源产权，各主体按比例分享权利和分担义务的法律模式。其中，国家和其他主体可以自由组合，其法律后果均为共有。
　　
　　二、国有森林资源产权制度改革的法律原则
　　
　　国有森林资源产权制度改革的法律原则是指在改革过程中指导改革始终的总的指导思想和基本准则。偏离法律原则的改革必然使改革误入歧途。
　　
　　（一）依法改革原则
　　
　　国有森林资源产权制度改革必须依法进行，国家应当制定系统完备的改革法律，使改革有法可依，有章可循。在国家法律的引领下完成改革任务。具体法律应当包括：法律模式，法律原则，法律程序，法律制度，法律解决纠纷机制等。
　　
　　（二）森林资源可持续发展原则
　　
　　森林资源的管理必须坚持依法管理的原则，只有依法办事、依法管理，才能确保森林资源改革规范有序。坚持森林资源依法管理的原森林资源可持续发展原则，是指在改革的过程中，坚持改革既可以满足当代人对森林资源的需求，又不对后代人满足其森林资源需求的能力构成危害的森林资源发展原则。具体内容包括，森林资源的生态可持续性，森林资源的社会可持续性，森林资源的经济可持续性。
　　
　　生态可持续性指要合理地利用和保护森林资源，不断改善生态环境。社会可持续性强调满足人类基本的需要和较高层次的社会文化需求，在充分考虑森林资源的承载能力的基础上，持续不断地提供充足而可靠的森林资源以满足社会需求。经济可持续性主要关注森林资源生产者的长期利益，重点强调森林资源生产中的效益问题，森林资源要持续发展，就必须使生产者有利可图。只有做到三者兼顾和协调，才能实现可持续发展的目标。
　　
　　（三）利益兼顾原则
　　
　　国有森林资源产权制度改革必须兼顾各方利益，确保林业职工得实惠、生态受保护、经济得发展。其重点是要统筹国家、政府、个人三方利益。首先要保证林区职工利益，坚持让权于民、让利于民，确保林区职工在林地、林木产权的初始分配上得“大头”，确保林区职工在林业生产经营的利益分配上得“大头”。同时，要兼顾国家、政府的利益，国家、政府可以收取少量林地使用费，也可以通过提供社会化服务、多渠道盘活各种林业资源，从而分享林业发展的收益，保证林业管理活动正常进行。在处理林区职工得实惠与生态受保护关系上，既要确保林区职工得实惠，又要确保生态受保护，不能以资源的过量消耗为代价，更不能以破坏生态为代价，这是森林资源产权制度改革利益兼顾原则的底线。
　　
　　三、国有森林资源产权制度改革的程序
　　
　　国有森林资源产权制度改革程序是指在国有森林资源产权制度改革过程中，法律规定的林业职工、行政部门、司法部门等主体为完成国有森林资源产权制度改革特定行为所设置的步骤、手续和流程。国有森林资源产权制度改革中的时间及空间构成具有相对确定性。时间上是在国有森林资源改革完成之前；在空间上是国有林制度改革所涉及相应行为只能由被涉及到的主体以公开的形式表现和实施。法律程序是制度化的基石，是现代法律的特征之一。程序是一个复杂的过程，每一个环节都是环环相扣的，任何一个环节的不完善都有可能导致整个程序的失败。程序价值是一个多元的价值关系体系，它包涵公正、效率、安定、和平等多项内容。因此，法律程序对于国有森林资源产权制度改革具有重要的意义。
　　
　　（一）程序有利于维护改革法律的权威性
　　
　　程序有利于保证国有森林资源改革过程中法律、政策等得到正确的实施与遵守，维护法律的权威性。程序在一定程度上依赖于实体法律行为,从属于实体法律行为而存在,是实现实体法律行为的形式和方式。作为形式和方式的法律程序,其目的是实现实体法律所规定的实体权利和义务。没有法律程序,实体法律行为便失去操作的规范性和统一性,而操作的任意性和随意性必然会背离法律设置实体权利义务的宗旨,有损实体法律行为的合法性、正当性。因此，在国有森林资源产权制度改革过程中，必须依靠一个完善的法律程序来保证法律及政策的制定和实施。如果没有一个完善的法律程序，国有森林资源产权制度改革的主体，为了个人私利或者其他原因，就有可能借助程序的不完善，寻找法律的空白，违背法律，破坏法律的权威性，使国有森林资源改革失去法律的有效保障。 [page]
　　
　　（二）程序是保障改革公正进行的有效工具
　　
　　程序是保障社会对国有森林资源产权制度改革公正进行的有效武器。就法律程序与公正的价值而论,正当法律程序是克服专权,维护公正的手段。历史的经验反复表明:权力导致腐败,绝对权力导致绝对腐败。法治社会不允许有绝对的权力,权力的网络必须是一个相互制衡、相互钳制的网络。而对权力实行控制的手段不只是实体法,更重要的是程序法。国有森林资资源在改革之前，虽然在法律上规定是归国家所有的，但是，在实际上是由政府所控制和管理，可谓政府垄断。在国有森林资源产权制度的改革阶段，各种意见的表达需要一个整理的阶段，而在这个过程中原有的体制在一定程度上存在着不安定，而不安定是腐败滋生的土壤，因此，必须加强国有森林资源产权制度改革过程中的程序建设，才能够有效的预防腐败，维护社会公正。
　　
　　（三）程序是化解改革矛盾吸收社会不满的必然选择
　　
　　程序可以给人们一个公正的感染和暗示，吸收不满，减少社会矛盾。国有森林资源产权制度改革，从实质上讲是一个权利再分配的过程。每一个人都希望获得权利，因为在获得权利的同时，不仅仅有法律上的意义还有现实的经济利益。因此，在林改的过程中，如果没有一个合理的程序，必然会给人们一种暗箱操作、不公平不公正的感觉，就会增加人们的反感，同时也会激起人们的不满，引起社会矛盾，使得国有森林资源产权制度改革无法有序的进行下去。而公开的程序，使各个主体了解改革整个过程，在很大程度上，能够保障改革的结果可以被各个主体所接受。
　　
　　（四）程序是提高改革效率降低成本的科学途径
　　
　　程序有利于提高国有森林资源产权制度改革效率，降低改革成本，加快国有森林资源产权制度改革的步伐。程序与效率之间自身就是矛盾的，严格的按照程序进行操作，可能会牺牲一些效率。但关键在于如何看待这种得失。就事情本身的操作过程而言，讲程序会需要更多的时间，但如果不讲程序，出了问题，后续花费的时间以及由此造成损失就更大。我国是一个以国有森林资源为主的国家，对国有森林资源的改革是一个浩大的工程，本身就需要几年甚至是几十年的努力。如果在程序上出了问题，就相当于改革走错了路，需要重新再来。实际上是增加改革的成本，降低改革的速度。
　　
　　国有林区的改革，必须坚持民主、公开、透明、有序的运作；坚持群众参与、民主议事；改革方案必须公开、公示；运作程序必须有序、透明。真正做到合民心、顺民意，切实保障林区职工群众的切身利益，保障林区社会的和谐稳定。
　　
　　四、国有森林资源产权改革的物权依据
　　
　　国有森林资源产权物权是指在尊重森林资源的自然属性和经济规律的基础上，国有森林资源物权人依法或者依合同取得、在法律规定的范围内按照自己的意志支配森林资源、享受其利益并排除他人干涉的权利。物权是一系列权利的种概念，是一系列权利的总称，国有森林资源物权主要包括国有森林资源所有权、国有森林资源用益物权及国有森林资源担保物权。
　　
　　（一）国有森林资源所有权
　　
　　国家所有的森林资源是国家财产的重要组成部分，是发展我国林业事业的主要物质基础，是我国森林资源中的主导力量。国有森林资源所有权主要体现在现有法律的规定中。《宪法》第9条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”《物权法》第48条规定：“森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，属于国家所有，但法律规定属于集体所有的除外。”《物权法》第49条规定：“法律规定属于国家所有的野生动植物资源，属于国家所有。”《森林法》第3条第1款规定：“森林资源归国家所有，由法律规定属于集体所有的除外。”《森林法》第27条规定：“国有企业事业单位、机关、团体、部队营造的林木，由营造单位经营并按照国家规定支配林木收益。国家对属于其所有的自然资源享有占有、使用、收益和处分的权利。”这个权利分别由国务院和省、地两级人民政府分别代表国家行使。这个权利现还具体体现在制定涉及各种规划、许可、收取税收和有偿使用费等方面[1]。在权利的具体行使上，国家对其所有的森林资源实行“统一领导、分级管理”原则，分别交由各级林业机关、企事业单位经营管理，依各自的权限范围对其经营管理的森林资源依法行使占有、使用、收益和处分的权利[2]。国有森林资源所有权按照客体不同还可以分为国有林地资源所有权、国有林木资源所有权、国有森林生态环境资源所有权和国有森林其他经济性资源所有权四种形式。 [page]
　　
　　（二）国有森林资源用益物权
　　
　　国有森林资源用益物权主要体现为国有林地承包经营权和国有林地使用权。
　　
　　国有林地承包经营权是最为典型的用益物权。根据《农村土地承包法》的规定，经营权是指承包人依法享有承包土地的使用、土地承包经营权流转、自主组织生产经营和处置产品的权利。承包经营权流转的权利是指经营权人对经营权进行转包、出租、互换、转让或其他方式流转。其中采取转让方式流转的，应当经发包方同意；采取转包、出租、互换或其他方式流转的，应当报发包方备案。对不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地通过招标、拍卖、公开协商等方式承包。通过招标、拍卖、公开协商等方式承包而取得的承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转、承包人死亡的，其应得的承包收益，依照继承法的规定继承；在承包期内，继承人可以继续承包。林地的承包期为30～70年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准，可以延长。
　　
　　国有森林资源使用权也是典型的用益物权。根据我国《宪法》、《民法通则》、《物权法》、《土地管理法》和《森林法》的规定，我国森林资源的使用权形式多样，但主要有以下几种：一是国有森林资源由国有单位使用，该单位没有森林资源的所有权，但依法享有占有、使用、收益和部分处分权，即享有有限制的使用权；二是国有森林资源由集体以合法的形式取得使用权，如采取联营、承包、租赁等形式获得的森林资源的使用权；三是集体的林地，由国有林业单位使用，经营林业的国有单位没有所有权，但依法拥有使用权；四是公民、法人和其他经济组织依法使用国有的或集体所有的林地发展林业的，如采取承包、租赁、转让等形式依法获得林地的使用权，而不拥有所有权。关于森林资源使用权的流转，《森林法》第15条规定：下列森林资源的使用权可以依法转让，也可以依法作价入股或者作为合资、合作造林经营林木的出资合作条件，但不得将林地改为非林地：一是用材林、经济林、薪炭林；二是用材林、经济林、薪炭林的林地使用权；三是用材林、经济林、薪炭林的采伐迹地火烧迹地的林地使用权；四是国务院规定的其他森林资源的使用权。
　　
　　（三）国有森林资源担保物权
　　
　　担保物权是国有森林资源物权最重要的组成部分。国有森林资源担保物权的限制比较严格，具体体现在两方面：一方面是对抵押权客体范围的限制严格；另一方面是对抵押权登记的规定严格。
　　
　　（1）抵押客体范围的限制。《物权法》第184条第2款规定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押，但法律规定可以抵押的除外。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国担保法>若干问题的解释》第52条：当事人以农作物和与其尚未分离的土地使用权同时抵押的，土地使用权部分的抵押无效。根据《森林资源抵押登记办法（试行）》规定，森林资源抵押是指森林资源权利人不转移对森林资源的占有，将该资产作为债权担保的行为。《森林资源资产抵押登记办法（试行）》第9条对抵押的客体作了严格的限制：“下列森林、林木和林地使用权不得抵押：（一）生态公益林；（二）权属不清或存在争议的森林、林木和林地使用权；（三）未经依法办理林权登记而取得林权证的森林、林木和林地使用权（农村居民在其宅基地、自留山种植的林木除外）；（四）属于国防林、名胜古迹、革命纪念地和自然保护区的森林、林木和林地使用权；（五）特种用途林中的母树林、实验林、环境保护林、风景林；（六）以家庭承包形式取得的集体林地使用权；（七）国家规定不得抵押的其他森林、林木和林地使用权。”。除此以外，该法第8条还规定：“森林或林木资产抵押时，其林地使用权须同时抵押，但不得改变林地的属性和用途。”可见目前我国对国有森林资源抵押权客体的限制是非常严格的。 [page]
　　
　　（2）抵押权登记制度严格。根据《森林资源资产抵押登记办法(试行)》的规定，从事林业经营的单位和个人以其所有或者依法有权处理的森林资源物权使用权作抵押物申请借款或其他目的的，应以书面形式与抵押权人签订抵押担保合同，并持相关文件资料向森林资源抵押登记部门申请办理抵押登记。可见对于森林资源抵押权的规定采取的是登记成立主义。
　　
　　五、国有森林资源产权改革的纠纷解决机制
　　
　　国有森林资源产权制度改革后，原有的纠纷解决机制无法适应改革的需要，新的纠纷形式需要新的纠纷解决机制予以应对。综合性的纠纷解决机制的建立成为必然。
　　
　　（一）法院调解制度
　　
　　法院调解制度，是指在开庭审理的过程中，在法院审判人员的主持下，双方当事人就民事权益争议进行自愿、平等地协商，达成协议，解决民事纠纷的活动。法院调解制度在处理森林资源纠纷中具有调解结果终局性、高效率和低成本的特点。在处理纠纷过程中既可以充分保障社会安定，维护司法形象，提高法院的公信力，又可以减少当事人在诉讼利益和诉讼心理上的对抗性，及时、妥善、有效地解决大量易于激化的社会矛盾，促进社会的和谐稳定。
　　
　　（二）法官调解制度
　　
　　法官助理调解制度，是指案件自移送审判庭到进入开庭审理前，根据法官授权的助理法官审查诉讼材料、组织当事人交换证据、主持调解的一系列诉讼活动的法律制度。法官助理进行调解时必须坚持自愿、平等、合法的原则。不得强制当事人接受调解，不得向当事人透露或暗示法院将来可能做出的实质性处理意见，不得进行诱导和以拖促调。对当事人未达成调解协议的案件，法官助理要将案件卷宗材料及时移送法官，以便进入正式的庭审程序。此时法官助理需做的重要工作是完成庭审报告书。报告书包括调解简明情况、当事人证据目录、争议焦点以及查明的案件事实、确定的庭审日期等。
　　
　　（三）人民调解制度
　　
　　所谓人民调解制度，乃是从中国古代社会的诉讼外调解演化发展而来的，运用说理、疏导的方式来排解民间纠纷的群众性自治制度，也是我国重要的排解民间纠纷的法律制度形式。人民调解制度对解决产权改革过程中产生的纠纷意义重大。在改革过程中，森林资源权属纠纷多发生在林区，而林区又是熟人社会，很多人碍于情面不愿意打官司，而纠纷长期得不到解决矛盾就会激化，成为社会的不稳定因素，不利于生产发展和构建和谐社会。而村委会作为人民调解的主持者恰恰解决了这一问题，村委会具有较强的群众性，其工作性质就是管理林区工作，解决林业职工之间的日常纠纷，维持林区社会稳定，因此，由其调解林区森林资源权属纠纷是最佳选择。
　　
　　（四）律师和解制度
　　
　　律师和解制度，是指在当事人一方或者双方聘请了代理律师的纠纷中，由其代理律师主持和解工作的法律制度。律师和解制度，是通过双方当事人或者律师协商的方式来确定和解的地点，律师在和解过程中应当对己方当事人或对方当事人及其代理律师提出的和解方案的合法性以及合理性进行审查，并告知己方当事人该和解方案将引起的法律后果，及时将和解过程中发现或发生的新情况与己方当事人商议，以保证己方当事人的合法权益。律师和解最终的目的是达成意见一致的和解协议，当事人双方必须亲自在和解协议上签字，一试两份，和解协议自双方当事人签署完毕后发生法律效力，对双方当事人均有约束力。如果一方当事人在和解协议生效后不履行其相应的义务，另一方当事人可以通过诉讼的方式来保护自己的利益，同时和解协议的效力自动终止。
　　
　　由此可见，律师和解制度对于解决林区纠纷具有重要意义：其一，律师和解制度和解的地点和时间的选择性很强。林业职工可以在自己家里进行和解，而且和解的时间可以由双方当事人来协商、约定，非常方便。其二，律师介入和解全过程可以确保和解的合法性，而且律师具有很强的法律专业知识，可以根据现有的证据、材料预见诉讼的结果，从而能够使双方当事人更加客观地处理纠纷、解决矛盾。 [page]
　　
　　（五）仲裁制度
　　
　　仲裁制度，是指当事人根据双方的仲裁协议或者有关规定，将仲裁协议提交给约定或者规定的非司法性质的第三者（一般是仲裁委员会），由其对争议事项所涉及的权利和义务作出裁决的一种法律制度。[3]
　　
　　（六）诉讼制度
　　
　　诉讼制度是指民事诉讼制度，是指森林资源权利主体因森林资源权属纠纷损害其人身权、财产权，向人民法院提出，要求人民法院确认其民事权益或要求相对人履行民事义务,或要求人民法院变更民事权利或义务而提起的诉讼的一种法律制度。诉讼制度是森林资源纠纷解决机制的重要内容，也是森林资源权利主体保护自己合法权利的最有力的保障。诉讼制度一方面可以彻底地解决纠纷、消除冲突。诉讼制度这一特性对于维护社会秩序是非常必要的，有利于从根本上化解矛盾，消除隐患；对于构建和谐社会，保证森林资源长期、健康、稳定的发展具有重要作用。另一方面诉讼制度对于那些案件复杂多变，当事人双方无法通过对话、协商的方式来解决矛盾的林民之间的纠纷也具有积极意义，因为诉讼终结后的判决书具有最高法律效力，能够第一时间确定当事人之间的权利义务关系，从根本上解决矛盾。
　　
　　综上所述，我国是一个人口众多而森林资源相对匮乏的发展中国家，实现森林资源稳定增长，缓解潜在森林生态危机，有效保护环境和促进经济发展是我们的终极目标。构建合理的国有森林资源产权制度改革法律系统，完善国有森林资源产权制度改革法律框架是实现终极目标的必然选择。本文运用规范分析与系统考察相结合的方法，研究了国有森林资源产权制度改革的法律模式、法律原则、法律程序、物权依据和纠纷解决机制，为产权改革的顺利进行提供了法律参考。

【作者简介】
刘文燕，东北林业大学人文学院教授。

【注释】
[1] 中国可持续发展林业战略研究项目组编．中国可持续发展林业战略研究(保障卷)．北京：中国林业出版社，2003：12
[2] 张力等．刍议林权问题．林业勘查设计．2002，4：12
[3] 王斐弘。仲裁概念考。中国对外贸易商务。2002：21