健全完善我国劳动争议调解制度与体系探讨
导读：
劳动争议调解有广义与狭义之分，广义的劳动争议调解是指法定的劳动争议处理机构在处理劳动争议的过程中，对劳动争议双方当事人所进行的协调、调停，促进劳动争议当事人进行和解的活动。包括企业劳动争议调解委的调解、劳动争议仲裁委的调解和法院所进行的调解。狭义的劳动争议调解仅指劳动争议仲裁委员会的调解。这里指广义的劳动争议调解。
一、劳动争议的企业调解委调解、仲裁调解与法院调解的特点
相同点：1、都是以说服教育、劝导的方式，促使劳动争议双方当事人在分清是非、民主协商的基础上达成协议;2、都必须遵循当事人自愿的原则，是否愿意调解、调解是否达成协议，完全由当事人自主决定;3、都必须在查明事实分清是非的基础上，依照法律进行调解;4、调解的目的都是为了及时迅速地解决劳动争议，建立和谐的劳动关系。
不同点：1、企业劳动争议调解委的调解。《企业劳动争议处理条例》第七条规定：“企业可以设立劳动争议调解委员会，调解委员会负责调解本企业发生的的劳动争议。与劳动争议仲裁委受理劳动争议的范围相同，即：(1)因企业开除、除名、辞退职工和职工辞职、自动离职发生的争议;(2)因执行国家有关工资、社会保险、福利、培训、劳动保护的规定而发生的争议;(3)因履行劳动合同发生的争议;(4)法律法规规定应当调解的劳动争议。企业劳动争议的调解是群众性调解，不是法定的处理程序，也不具备法律上的强制力。企业劳动争议调解委员会调解形成的调解协议书，不具有法律效力。
2、仲裁调解，是指劳动争议案仲裁委受理劳动争议案件后，作出仲裁裁决前进行的协商、调和以解决劳动争议的活动和制度。仲裁调解必须在仲裁委、仲裁庭主持下进行。仲裁调解贯穿于劳动争议仲裁的全过程。仲裁调解原则：一是自愿原则。二是查明事实、分清是非。三是仲裁调解应先行，不经调解不得裁决。仲裁调解达成后：第一，当事人不得再以同一理由向劳动争议仲裁委申诉;第二，当事人不得向法院起诉;第三，当事人可以请求法院强制执行。
3、法院调解。法院调解与劳动争议仲裁委调解基本相同，不同点在于，仲裁程序上的调解是仲裁的必经程序，而诉讼程序上的调解则不是必经程序，法院审理劳动争议案件应当而不是必须调解。
二、目前劳动争议企业调解委调解、仲裁调解和法院调解制度与体系存在的主要问题
近年来，随着市场经济体制的逐步确立，我国经济结构战略性调整步伐加快，社会经济成分、组织形式、利益关系和分配方式等日趋多元化，各种利益矛盾进一步显现，劳动关系发生深刻变化，企业内部利益磨擦不断增多，违反《劳动法》、侵犯职工合法权益引发的劳动争议特别是集体劳动争议逐年增加，劳动争议调解具有及时、便捷、经济、安全等特点，在协调劳动关系，维护社会稳定，促进经济发展方面，发挥着独特的重要作用。但由于目前我国劳动争议调解制度不尽完善，难以适应市场经济条件下运用非诉讼手段调处劳动关系的需要，劳动争议调解工作正面临着前所未有的困难，难以充分发挥职能作用。具体主要体现在以下几个方面：
1、劳动争议调解组织残缺不全
近几年，在改制过程中，大批国有企业转制、兼并、分立、破产，原有的劳动争议调解委员会大幅度减少，组织名存实亡。新建企业特别是小型非公企业工会组建缓慢，劳动争议调解组织难以建立。一些企业化管理的事业单位和其他社会组织基本没有设立劳动争议调解组织。而一些地区和行业适应实际需要设立的区域性、行业性劳动争议调解组织，则因法律规定不明确，工作开展缺乏保障。据有关统计数字表明，截止2004年，全国建立企业劳动争议调解委员会十五万多个，同比减少一万多个，下降7.2%，组建率仅为11.2%。而小型非公企业集中的乡镇、街道、社区和行业，区域性、行业性劳动争议调解组织则发展较快，全国已建立区域性、行业性劳动争议调解组织近万个，人员8万余名。
2、企业劳动争议调解组织作用削弱不能充分胜任
一是一些用人单位领导对劳动争议调解工作缺乏正确认识，不重视，不支持;二是劳动争议调解委员会工作受制于企业行政，一些工会干部和调解人员怕得罪领导，不敢大胆依法公正调解，工作处于被动;三是因改制等原因引发的劳动争议特别是集体争议矛盾尖锐，调委会无力调解;四是一些劳动争议调解组织缺乏必要的制度和规范，工作开展无序;五是一些劳动争议调解人员缺乏必要培训，政策业务水平偏低，难以胜任工作需要;六是劳动争议调解协议书缺乏法律约束力，履约率低，当事人不积极申请调解。据有关统计数字表明，2004年，企业劳动争议调解委员会受理劳动争议近二十万件，同比约下降24%，调解成功率仅约为27%。
3、工会代表在企业劳动争议调解中的主体身份名存实亡
《企业劳动争议处理条例》规定，企业劳动争议调解委员会由职工代表、用人单位代表和工会代表组成，工会代表担任调解委员会主任，主持调解劳动争议。这种调解制度在计划经济条件下曾发挥过巨大作用。但随着市场经济体制的逐步确立，劳动者和用人单位成为劳动力市场中的平等主体，工会是劳动者合法权益的代表者和维护者，不再是企业内部协调劳动关系的中立者，原有的劳动争议调解委员会三方性已经不复存在，工会和职工完全是一方。这使得企业劳动争议调解委员会中的工会代表难以或无法居中调解用人单位和自己所代表的劳动者之间的劳动争议。
4、劳动争议调解体系不完善
我国目前的劳动关系正处在新旧体制交替、转轨的重大历史变革之中，劳动争议的增幅、表现形态、覆盖范围和复杂性，在整体上明显呈逐年上升、显现化和不断发展的趋势。这种发展态势，是当今工业化市场经济国家难以比拟的。面对这种新情况，我国目前的调解程序选择自愿制度体系，已不能适应形势发展的要求，大量未经调解的案件，很快进入仲裁与诉讼程序，对目前有限的仲裁和诉讼资源造成很大的压力，使他们难以适应这种需求，造成劳动争议案件大量积压，劳动争议问题矛盾激化等情况，即不利于纠纷的及时解决，也不利于社会的稳定和企业经济的发展。
5、立法滞后不能适应现实需要
现行《劳动法》、《企业劳动争议处理条例》、《企业劳动争议调解委员会组织与工作规则》等法律法规和规章，虽然对劳动争议调解作出了相关规定，但由于《条例》和《组织与工作规则》发布距今已10多年，《劳动法》实施也近10年，相关规定具有明显的计划经济色彩，难以适应市场经济条件下劳动争议调解工作发展的需要。而与《劳动法》配套的《劳动争议处理法》至今未能出台，制约了劳动争议调解工作的有效开展。[page]
三、健全与完善我国劳动争议调解制度与体系的建议
1、建立多层次广覆盖的劳动争议调解组织
为实现通过调解、协商等手段，妥善处理各类社会矛盾，努力构建和谐社会主义社会的目标，应采取有效措施，构筑多层次、广覆盖的劳动争议调解网络，最大限度将劳动争议解决在基层。
一是在非公有企业较集中的开发区、工业园区、出口加工区和农村的乡镇、村以及城市的街道、社区，偿试建立独立于企业的区域性、行业性的多层次劳动争议调解组织，由地方行政或政府代表、地方工会或工会联合会和企业工会(职工)代表组成，规范调解组织建设与调解程序，取信于劳动者与企业，覆盖本区域内的所有企业，减少基层调解组织对企业的依赖，充分发挥多层次的劳动争议调解组织的预防和处理争议的作用。二是将“三方机制”在基层调解各个层次上得以落实。我国的《劳动法》、《工会法》确立了劳动关系调节与劳动争议处理的三方协商机制，在企业以上建立多层次的调解网络，在各个层次上探索“三方协商机制”的构建，对于在新形势下预防、减少劳动争议，消解群体性劳动酿发，无疑是十分重要而有效的。三是继续推进已经建立工会组织的企业和实行企业化管理的事业单位依法建立、健全劳动争议调解委员会，努力使调解委员会组织健全，人员到位。企业调委会的工作重心更重要是采取多种手段，加强劳动争议预防，及时化解纠纷苗头，防止争议发生。
2、完善与规范劳动争议调解工作制度建设
一是建立调解委员会例会制度。每半年调解委员会举行一次例会，集中听取调解办汇报工作，于针对带倾向性、普遍性的问题研究解决对策，同时部署下步的重点工作。二是建立案件通报制度。一方面坚持对调解的结果通报，由调解工作人员将调解书送达每个调解委员会成员，以使他们便于对案件进行监督、指导，及时掌握劳动争议的新动向;另一方面对个别案件情况及时通报，主要是对有影响的个别案件或重大集体争议案件以及个别单位、个别人不支持、不配合调解工作的，要在一定范围内进行通报，促进调解工作的顺利开展。三是建立重大、疑难案件由调解委员会会审制度。这一制度不仅保证重大疑难案件公正、合理的调解，而且可以维持调解工作的严肃性，同时还可以使调解意见得到尽快落实。四是建立健全签订劳动合同制度。工会应配合劳资部门制订出实用的劳动合同样本，通过企业主管部门来大力推行劳动合同制度同时加强签证，纠正无效合同及条款，使企业劳动关系从一建立就比较规范。五是建立对调解员、调解活动的监督制度。即用人单位通过培训、考核、聘任数名劳动争议专兼职调解员，张榜公布，允许当事人选择自己信任的调解员处理其发生的劳动争议。调解委员会对授权调解员处理的争议案件，结案签发一律由调解委员会主任审批，并及时向企业有关部门调解委员会员通气，发现问题及时纠正，保证调解工作有序地进行。六是逐步建立健全劳动争议调解员考录制度，通过社会公开招聘，建设专业化调解队伍。七是建立下至企业、上到地方的自下而上的劳动争议预警机制，有效排查争议隐患，及时化解突发性事件，最大限度减少社会振荡。
3、借鉴工业化国家经验，探索建立与实施强制性争议调解程序。
强制性争议调解程序作为工业化市场经济国家劳动争议处理制度的一种独特作法，对于我国劳动争议处理实务具有重要启示。这就是有助于鼓励和倡导争议双方力求通过调解的方式使矛盾得以解决，从而避免凡遇争议唯经仲裁和诉讼程序这一条路子。具体做法：一是强制性调解程序应主要针对利益争议和集体争议，以及情节重大的个人争议和冤情;二是对现行有关劳动争议处理的法律法规适时加以修订和补充;三是加强和完善基层劳动争议调解委员会和各级劳动行政部门，在实施强制性争议调解中的作用和工作机制。四是将调解作为劳动仲裁和劳动诉讼的必经程序。未经调解不得进入仲裁和诉讼程序，最大限度地化解劳资纠纷，疏导和截流劳动争议案件。
4、尽快制定《劳动争议处理法》和《调解法》。
现行劳动争议调解制度已难以适应市场经济条件下调整劳动关系的需要，迫切需要通过立法加以完善。根据《立法法》的规定和现实需要，尽快制定《劳动争议处理法》，以期建立符合中国国情和经济发展要求的、完善的劳动争议处理制度。《劳动争议处理法》和《调解法》应对劳动争议调解(协调)作出专章规定。具体包括：一是组织、人员、职责、原则、程序、效力、责任、职务保护、监督管理等内容。二是企业等用人单位设立由工会代表和用人单位代表组成的劳动争议协调委员会，发生劳动争议后，双方应当协商解决;三是在市、区、县、乡镇、街道、开发区、社区和相关行业等建立劳动关系三方代表组成的区域性、行业性劳动争议调解组织，调解未建立工会组织的用人单位和跨区域、跨行业用人单位之间的劳动争议，以及协商不成的劳动争议;四是经协商和调解达成的劳动争议协议书和劳动争议调解书具有劳动合同效力，一方不履行的，另一方可依法申请仲裁或起诉;五是劳动争议仲裁委员会可以向区域性、行业性劳动争议调解组织派出仲裁庭，调解组织中的兼职劳动仲裁员可以独任调解，制作调解书，调解书具有法律效力。一方不履行的，另一方可以申请强制执行。六是组建一批专业的劳动法律法规和劳动政策咨询服务中介机构，为弱势群体提供无偿或优惠的法律、政策咨询服务，最大程度地实现《劳动法》对劳动者的保护职能。政府则要对这些专业机构提供资金和财税上的扶持。七是完善地方性劳动争议调解专项法规和政府规章的制定。对劳动争议调解制度迫切需要解决的实际问题，提出立法意见和建议，努力解决诸如区域性、行业性劳动争议调解组织的法律地位、工作程序和制度;劳动争议调解协议书的法律效力等问题，为劳动争议调解工作提供必要的法律保障。
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