案例案情之一：1996年12月24日清晨，某部师职军官E某携妻子在分园河边散步时，E某的妻子不慎溺水，经抢救无效死亡。为此，军队保卫部门和地方公安机关分析，该案系他杀的可能性极大，于是，以E某和经营饭店的女老板A某（50岁）共同涉嫌“奸情杀人案”为由，分别立案侦查。1997年1月2日中午，某公安机关将A女用警车押至某公安派出所进行传讯，并对其住所搜查。同年1月3日，公安人员继续对A女留置审查，并将A女转押至某招待所审讯，1997年1月4日，正式宣布对A女采取监视居住的强制措施，昼夜有多名军地干警及联防人员对A女监控。同年4月20日又变更监视居住为取保候审，直至同年10月30日解除取保候审。某公安机关以“办理刑事案件需要”为由，对A女监视居住，完全限制人身自由长达109天，取保候审193天，合计302天。

　　案例案情之二：A女经营的饭店生意几年来一直很“红火”。由于其“涉嫌杀人案”被监视居住和关押审讯，完全失去人身自由，饭店也随之被迫关门停业，造成直接经济损失10多万元人民币。

　　案例案情之三：关于某部师职军官E某和饭店女老板A某的“奸情杀人案”，经过连续几个月的侦查，A女和E某始终未承认有“合谋杀人”之情节，最后因证据不足而不能“定罪”，军队保卫部门和地方公安机关也依法分别撤销了对E某和A女的刑事立案侦查。但“奸情杀人案”的“社会新闻”，已在当地百姓中传得“满城风雨”，再加上A女被监视居住期间，为接受审讯曾连续几天几夜不能睡觉，并曾以绝食表示“抗议”……A女的名誉权和健康权，都受到了严重的损害。

　　案例案情之四：A女被解除取保候审后，便委托律师多次以口头和书面形式，向某公安机关提出交涉，要求公开赔礼道歉，并赔偿其经济损失和精神损失。但某公安机关以侦查“涉嫌杀人案”是应“军队保卫部门要求提供协助”和“原负责刑事侦查此案的人员均已调离”为由，没有对A女提出的正当要求引起应有的重视并给予负责的答复。而军队保卫部门的态度是，A女“涉嫌杀人案”由地方公安机关管辖，其提出的赔偿请求与军队无关。

　　管辖冲突

　　由于某公安机关对A女采取监视居住的刑事侦查强制措施，不属于具体的行政行为，因而A女依法不能提起行政诉讼。同样的道理，由于监视居住是刑事侦查强制措施，不属于具体行政行为；又由于《中华人民共和国国家赔偿法》规定的刑事赔偿范围，只限于对“错误拘留”或“错误逮捕”或“错误判罪”等侵犯公民人身权的情形才给予国家刑事赔偿，而对于“错误监视居住”是否给予国家刑事赔偿，现行的《中华人民共和国国家赔偿法》及其有关司法解释，没有具体的规定，有关法院开始也表示不予受理。因而A女也不能依法申请国家行政赔偿或国家刑事赔偿。

　　有鉴于此，A女只能根据《中华人民共和国民法通则》第121条关于“国家机关或者国家机关工作人员在执行职务中，侵犯公民、法人的合法权益造成损害的，应当承担民事责任”的规定，于1998年2月19日向某公安机关提出民事赔偿申请，但该公安机关不予答复。在经过多次协商交涉无效的情况下，A女又于1998年3月21日正式向某基层法院提起民事诉讼，要求依法判令某公安机关为A女公开消除影响、恢复名誉、并向其赔礼道歉，赔偿经济损失和精神损失10万元人民币。

　　某基层法院接到A女的民事诉状后，感到很棘手。于是经“请示”上一级法院之后，于1998年7月31日（A女起诉已4个多月），以“A女与某公安机关之间不是平等的民事主体，本案不属于法院受理民事诉讼的范围”，“不符合起诉条件”为由，对A女的起诉作出“本院不予受理”的民事裁定。但A女对该民事裁定表示不服，又于1998年8月10日依法提起上诉。直至1999年4月27日，A女在经过前后长达一年的焦虑等待和漫长企盼之后，才收到某基层法院的上一级法院以同样的“理由”作出的“驳回上诉，维持原裁定”的终审裁定。

　　A女为此虽然感到失望，但她并没有绝望。仍通过多种形式，坚持不断地向中央和省、市各级人大、政法委、司法机关及其领导同志上访，有关部门及领导同志非常重视，均有“批示”。A女在尝试启动运用申请赔偿、民事诉讼、写信上访等程序，仍不能解决“维权”问题的情况下，经律师帮助，再次启动国家赔偿程序，于2000年5月10日，明确向某地两级公安机关申请国家刑事赔偿，但某公安机关不予答复。2000年12月13日，A女正式向某中级人民法院赔偿委员会提出国家刑事赔偿申请：（1）要求赔偿义务机关赔偿其经济损失和其它损失12万元；（2）要求赔偿义务机关公开消除影响、恢复名誉、赔礼道歉等。

　　某中级人民法院赔偿委员会经研究和“请示”有关方面后作出决定，“认为A女被某公安机关以监视居住为名，限制人身自由109天，属于羁押性质。某公安机关在解除对A女取保候审的决定书中，虽未写明具体的解除理由，但其内部审批手续中，明确是因为认定A女构成犯罪证据不足，故此决定，应视为赔偿义务机关对A女违法羁押的确认”。“某地两级公安机关作出的《不予确认违法决定书》和《对申诉的答复》明显不当，应当予以纠正。A女请求某公安机关对其限制人身自由部分予以刑事赔偿，及请求在侵权范围内对其消除影响、恢复名誉、赔礼道歉与（依）法有据，应予支持。A女提出的其它赔偿请求因不属国家赔偿规定的赔偿范围，不予支持气故决定如下：”一、由赔偿义务机关赔偿A女刑事赔偿金4068.97元，（2000年度全国职工年平均工资为9371元，职工日平均工资为37.33元）。二、由赔偿义务机关在侵权影响的范围内为A女消除影响、恢复名誉、赔礼道歉“。

　　A女被监视居住，限制人身自由109天的申请赔偿和维权问题，经过四年多的努力，终于有了一个明确的结论；尽管A女最后经依法确认或可能得到的赔偿数额远不能弥补她实际遭受的损失，但有一点赔偿总比一点都没有要好一些；也许A女依法申请国家赔偿的路程走得太艰难，姗姗来迟的司法救济还不完全尽如人意，但毕竟我们国家是一个法治的国家。在现代文明和法制社会，如果一个公民的人身权利和财产权利遭受侵害后，竟然沦落到“告状无门”、“法不过问”的地步，那是民主、人权和法治的悲哀。A女的典型案例，虽然可能是极个别的现象，但她的确给国家立法机关和最高司法机关提出了一系列严肃的法律课题。?

　　法律障碍

　　那么，影响A女起诉立案和司法管辖的“障碍”到底有哪些呢？据了解，主要有四种带倾向性的观点在起作用。为此，需要提出研究和商榷：

　　一是“不平等论”。持这种观点的人认为，A女与某公安机关之间不是平等的民事主体关系。公安机关因A女“涉嫌杀人案”而决定立案侦查并对其采取监视居住等强制措施，这是国家法律赋予公安机关的刑事侦查权。而行使这种法定刑事侦查权的公安机关与被立案侦查的对象（公民）之间的法律地位是不平等的。所以，不能适用民法来调整A女和某公安机关这两个不平等主体之间的法律关系。

　　这种观点混淆了“平等主体”与“国家机关职权划分”这两个不同概念的内涵。按照《中华人民共和国民法通则》第36条关于法人的一般规定，法人也包括机关法人。无论是公安机关、检察机关、审判机关或者其他党政机关，它们在参加民事活动（包括民事诉讼活动）或者调整民事法律关系时，都是以法人的“身份”出现的。尽管这些机关法人享有并可以行使国家法律或者国家机构授予的某些职权；如行政权、管理权、司法权、侦查权、监督权、处罚权，等等。但是，这并不意味着国家机关可以不受民法的约束。在参加具体调整处理以财产关系和人身关系为内容的民事活动时，机关法人同企业法人、社团法人之间，机关法人相互之间，以及机关法人和公民之间的法律地位都是一律平等的。正是从这个法律意义上说，A女作为普通公民，在某公安机关执行职务时侵犯其人身权利和财产权利并造成了损害后，要求该机关法人依法进行民事赔偿，完全符合我国民法调整范围的规定，而且双方在民事活动中的法律地位和诉讼地位上都是平等的民事主体。我国民法不允许有特殊的民事主体存在，不允许有只享受权利、不承担义务的法人组织。因而，“不平等论”没有法律依据，某基层法院以“不平等论”为由，“不予受理”A女对某公安机关提起的民事赔偿诉讼是错误的。

　　二是“非民事活动论”。持这种观点的人认为，某公安机关因A女“涉嫌杀人案”而决定立案侦查并对其采取监视居住等强制措施，这不是平等主体之间的民事活动，而是不得附有任何条件并带有强制性的刑事侦查和刑事诉讼活动。因而，刑事诉讼活动不能用民事诉讼方法来调整，A女也不能就刑事诉讼活动造成的人身权利和财产权利的损害，提起民事诉讼。

　　其实，“不平等论”同“非民事活动论”有某些异曲同工之处。前者侧重于强调当事人之间是否具有民法上的“平等主体”关系，而后者则更为强调两种不同诉讼活动之间的区别。其目的都是用来作为“不予受理”A女提起民事诉讼的“挡箭牌”。根据中国侵权行为法理论，国家侵权行为一般分为行政侵权行为、司法侵权行为和其他侵权行为等种类。而“司法侵权行为是指国家审判机关、检察机关、公安机关和国家安全机关，或者其工作人员，在执行司法职务中，侵害公民、法人合法民事权益的侵权行为。如错杀、冤狱、错判民事案件、错误采取诉讼强制措施，给公民、法人造成损害者，都是司法侵权行为。目前，我国现行法律并未规定国家机关执行刑事侦查职务对公民、法人的合法权益造成损害后可以不承担民事责任，也没有修改或废止《中华人民共和国民法通则》第121条的规定。所以，”非民事活动论“的提出也没有法律依据。其论点同样不能成立。

　　三是“无过错论”。持这种观点的人认为，某公安机关因侦查刑事案件需要，依法定程序对A女采取监视居住等强制措施，本身没有过错。虽然A女因涉案受到一些名誉和精神损失，但某公安机关在主观上并无过错，其侦查行为和刑事诉讼活动都是按法定程序进行的。因此，不需要再通过民事诉讼对A女进行赔偿。只要表示道歉就可以了。

　　这是少数公安、司法机关人员对公民人身权利和财产权利的漠视。我国宪法规定，公民的人身自由和人格尊严不受侵犯。国家保护公民合法财产的所有权。公安机关虽因侦查刑事案件需要对A女采取监视居住等强制措施，主观上并无过错，但客观上对A女的名誉、精神等人身权利和财产权利造成了损害。这在民法上讲属于国家侵权行为，应当依法承担民事赔偿责任。众所周知，国家侵权损害赔偿责任，应当适用无过错责任原则，即国侵权损害赔偿不以过错为构成要件，只要国家机关或者国家机关工作人员在执行职务中侵犯公民的合法权益造成了损害，就一律由国家机关承担民事责任，而不论其是否有过错。关于归责原则问题，无论是《中华人民共和国民法通则》第121条，或者《中华人民共和国国家赔偿法》第2条都没有规定主观过错要件。由于国家侵权损害赔偿是特殊主体，对侵权后果承担民事责任的方式主要是经济上的赔偿。因而对国家侵权赔偿适用无过错责任原则，就要求国家机关及其工作人员在因执行职务侵犯公民、法人的合法权益造成损害时，不得以其“无过错”为由，推卸应承担的国家侵权赔偿责任。

　　四是“法律冲突论”。如上所述，持这种观点的人认为，某公安机关因A女“涉嫌杀人案”，对其采取监视居住等刑事侦查强制措施，不属于具体行政行为，也不属于《中华人民共和国国家赔偿法》规定的行政赔偿或刑事赔偿范围。因而，A女既不能提起行政诉讼，也不能申请国家赔偿。至于A女能否根据《中华人民共和国民法通则》第121条的规定提起民事诉讼的问题，“法律冲突论”者又有两种分岐意见：其一，民法通则是普通法，而且已经施行10多年了，当初在制定国家侵权赔偿条款（第121条）时，还没有出台行政诉讼法和国家赔偿法。按照“特别法”优于“普通法”的司法原则，应当按国家赔偿法等特别法规定的原则来确定管辖。如果特别法对A女案没有规定管辖，那么就应当按照普通法即民法和民事诉讼法的规定受理管辖，其二，某地公安机关对A女采取监视居住等强制措施，虽然尚不构成国家赔偿法规定的“错误拘留”、“错误逮捕”、“错误判罪”等国家刑事赔偿条件，但从A女被刑事侦查机关监视居住109天，完全被限制人身自由的具体事实看，实际上等同于被刑事拘留和被逮捕，而且已超出一般刑事拘留和逮捕后的法定侦查羁押期限。所以，对A女应参照适用国家赔偿法的有关规定进行刑事赔偿……A女最终通过申请国家刑事赔偿获得司法救济的事实表明，在目前尚未修改有关现行法律或明确制定司法解释的情况下，选择司法救济即国家赔偿的途径是正确的。这样做，有利于维护当事人合法权益并减少诉累，保障司法公正。?

　　立法建议

　　我们通过剖析A女因“涉嫌杀人案”被刑事侦查机关监视居住作无罪处理后，很长时间未能及时依法获得赔偿的案例及其原因，似乎不难发现：从表面上看这只是一般的司法管辖冲突问题，但实质上却涉及到因我国民法和国家赔偿法的立法缺陷和“法无明文规定”而导致的“无法可依”及“告状无门”等更深层次的司法理论和司法实践问题。为了避免今后再发生诸如A女这样的“犯罪嫌疑人”被刑事侦查机关监视居住并作无罪处理后“告状无门”的尴尬局面；为了从根本上真正地保障公民合法的人身权利和财产权利不受侵犯；同时也为了规范和提高公安、司法机关及其工作人员的法律意识及执法水平；作者呼吁国家立法机关和最高司法机关，尽快组织专家对下列问题和建议进行论证：

　　第一、鉴于《中华人民共和国民法通则》早于《中华人民共和国国家赔偿法》之前8年施行，尤其是迄今为止，全国人大常委会和最高人民法院从未对《中华人民共和国民法通则》第121条的法律适用作出过任何立法和司法解释，作者认为，根据民法通则的立法原义和“特别法”优于“普通法”的司法原则，在国家立法机关和最高司法机关尚未对《中华人民共和国民法通则》第121条和《中华人民共和国国家赔偿法》刑事赔偿的法律适用范围，作出明确的立法解释或司法解释之前，或者国家立法机关尚未对上述有关法律进行修改之前，公民（犯罪嫌疑人）因被刑事侦查机关监视居住、无罪处理后，如要求刑事侦查机关承担国家侵权的民事赔偿责任，应继续适用《中华人民共和国民法通则》第121条的规定，并依法适用民事诉讼管辖。

　　第二、《中华人民共和国国家赔偿法》规定的刑事赔偿范围过于狭窄，在司法实践中有许多弊端。刑事侦查机关因侦查刑事案件的“需要”，可能对犯罪嫌疑人采取监视居住飞取保候审等强制措施。但根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第58条的规定，侦查机关和司法机关对犯罪嫌疑人或被告人监视居住的期限可长达6个月，取保候审的期限可长达12个月。而在司法实践中，侦查机关对犯罪嫌疑人采取监视居住的强制措施，通常是采用完全限制人身自由或变相限制人身自由的看守（或看管、监管措施）。期限短则一二个月，长达五六个月。如果犯罪嫌疑人或被告人经刑事侦查或刑事审判，最后与案件无涉，或者无事实、证据证明其犯罪作无罪处理后，那么，该公民因此而遭受的人身、名誉和财产损失，应当根据特别法-《中华人民共和国国家赔偿法》来申请国家刑事赔偿。所以，作者认为，有必要修改并扩大国家刑事赔偿的范围。据说当初在制定《中华人民共和国国家赔偿法》时，之所以没有将“错误监视居住”和“错误取保候审”也列为国家刑事赔偿的范围，主要是考虑国家财政的负担能力。然而，错误采取监视居住等强制措施，对公民人身自由的限制和公民社会名誉的影响，在某些情况下并不低于被错误刑事拘留所造成的损害程度。如A女案就是典型例子。国家立法机关在划分国家刑事赔偿管辖范围问题上，不能只考虑国家财政的负担能力，而不顾及维护公民的合法权益。否则，就极有可能因此而造成国家司法的混乱，并且成为某些滥用司法权力、侵犯公民合法权益行为的“防空洞”。显然，这是违背《中华人民共和国国家赔偿法》的立法宗旨和立法初衷的。因此，作者建议将“错误监视居住”或“错误取保候审”，也列为国家刑事赔偿的条件和范围。这样有利于保障诸如A女等等公民及时获得国家赔偿的权利；有利于促进公安、司法机关正确依法行使职权，防止冤、假、错案；有利于维护司法公正和维护社会稳定。

　　第三、检察机关作为国家法律监督机关，应当履行宪法赋予的监督法律正确实施的职责。国家立法机关今后在制定或修改基本法律时，也应当明确赋予检察机关法律监督的职责和范围。最高人民法院在制定或修改关系到国家基本法律实施的有关司法解释时，应当和最高人民检察院共同研究，及时征求意见，以防止“法出多门”、“各行其是”。此外，还需要进一步明确当公民的合法诉权通过基层或地方法院不能保障实现时，国家立法机关应赋予检察机关有受理申诉和依法向法院提出抗诉等法律监督职权。

　　第四、通过A女“涉嫌杀人案”提出的司法管辖冲突及与此有关的法律方面的某些立法缺陷，国家立法机关和最高司法机关应当单一反三，加强调查研究，及时完善立法，在尚未提交或通过全国人大及其常委会修改有关法律之前，尽快制定相应的立法解释或司法解释，真正做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。以保障国家司法的权威和统一，促进社会主义民主和法治不断走向成熟。

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