中国船舶油污损害赔偿基金法律制度研究

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中国船舶油污损害赔偿基金法律制度研究

法律快车官方整理更新时间： 2019-01-08 11:12:44 人浏览

导读：

前言我国有着绵长的海岸线，诸多优良港口。随着我国经济的发展，航运业和石油进口量都呈现出良好的增长趋势。但随之而来的油污污染威胁也日益严重。为此，我国亟需在法律制度、技术装备、应急队伍、国际合作等方面做出积极的回应。根据我国《海洋环境保护法》第66条的

　　前言

　　我国有着绵长的海岸线，诸多优良港口。随着我国经济的发展，航运业和石油进口量都呈现出良好的增长趋势。但随之而来的油污污染威胁也日益严重。为此，我国亟需在法律制度、技术装备、应急队伍、国际合作等方面做出积极的回应。根据我国《海洋环境保护法》第66条的明文规定，“国家完善并实施船舶油污损害民事赔偿责任制度;按照船舶油污损害赔偿责任由船东和货主共同承担风险的原则，建立船舶油污保险、油污损害赔偿基金制度。实施船舶油污保险、油污损害赔偿基金制度的具体办法由国务院规定。”目前，我国船舶油污保险、油污损害赔偿基金制度尚未建立。而我国沿海石油运输业却出现了溢油事故多、清污能力差、赔偿无保障等情况，形势十分严峻。

　　从已经现实发生的油污事故来看，我国船舶溢油事故发生量处于上升态势。1976～1986年10年间，我国沿海共发生386起油轮溢油事件，平均每年发生事故35起;1987年到1996年10年间，共发生了溢油事故1,856起，平均每年186起，相当于每两天发生一起。[1]从潜在风险来看，我国海域内发生大规模石油污染事故的潜在可能性较大。原因在于以下几个因素：首先，我国海上石油运输量不断上升。自1993年我国成为石油纯进口国以来，石油进口量不断攀升。2004年我国经海运共进口原油1.1亿吨，沿海石油运输量超过2亿吨。随着我国石油战略储备计划的实施，近期内我国的石油进口量还将上升。其次，我国现有油轮情况复杂。我国现有从事国际运输的油轮111艘，总载重吨约350万吨;从事国内沿海运输油轮有676艘，总载重吨约270万吨。目前从事国际运输的油轮运力尚不能完全满足进口石油运输总量的需求，吸引了大量外国油轮。此外，我国沿海尚存在一定数量的单壳油轮和低质量油轮，更加大了发生油污事故的风险。[2]

　　限于我国财政能力和制度安排方面的不足，溢油事故发生后，清污费用得不到保障，我国自有的海上清污力量始终没有得到发展。在1987～1996年间，经记录在册的1,748起溢油事故中，仅有131起进行了清洁，占事故的7%。发生在国轮及码头的26起50吨以上重大溢油事故中，仅有7起进行了清洁，占事故总数的26%，溢出的10,172吨油类，有8,346吨未作任何处理便进入了海洋。即使事故进行了清污处理，水平也很低。[3]我国清污费用缺乏稳定的资金来源，往往是海事部门用行政命令的方式，调动清污队伍进行清污，事后又无力偿还，极大地影响了清污的积极性。1973～2000年间发生的油轮溢油量50吨以上的重大溢油事故中，清污率只有41%。最近几年在国家、地方政府和交通部的共同努力下，对新近发生的船舶重大溢油事故都进行清污，方使得油污事故的清污比例上升到44%。[4]

　　由于油污损害赔偿法律体系不健全，我国油污事故的受害人始终难以获得充分赔偿。就我国油污损害赔偿法律制度来看，在国内法制度中，目前我国尚无直接针对油污损害赔偿的国内立法。在国际层面上，目前我国已经是1992年《国际油污损害民事责任公约》(以下称《民事责任公约》)和《国际油污损害赔偿基金公约》(以下称《基金公约》)的缔约国。然而，就1992年《基金公约》而言，考虑到我国(大陆地区)的摊款额度过高，而我国目前已经发生的案例对油污事故的索赔要求在1992年《民事责任公约》的责任限制之下基本都能获得满足，所以目前该公约尚未适用于大陆地区，而只适用于我国香港特别行政区。[5]在这种情况下，目前我国所属的油轮中，仅有载运量2000吨以上的油轮依据1992年《民事责任公约》的规定进行了强制保险，而2000吨以下的油轮则没有此要求。对后一类油轮而言，一旦发生溢油事故，单靠船东自身财力，是很难满足数额巨大的油污损害赔偿请求的。而且，在我国发生的船舶油污事故，无论在国际层面还是国内层面，都无法享受到油污损害赔偿基金的赔偿。因此，我国船舶油污事故的受害者，其获得圆满赔偿的比率非常低。

　　鉴于上述严峻的现实情况，以及《海洋环境保护法》第66条的规定，针对油污基金问题，财政部和交通部已经联合起草制定了《船舶油污损害赔偿基金征收和使用管理办法》(以下称《基金管理办法》)，目前已三次征求意见和修改。从我国目前的立法准备工作来看，针对油污损害赔偿基金，在摊款额度、赔偿限额等具体政策方面已经有了较为充分的调研和探讨。[6]但是，从法律角度对油污基金制度的研究则较少。而相对完善的法律制度又是油污基金有效运转所不可欠缺的。因此，本文试图对油污基金的法理根源，运作前提，构建模式，具体制度设计等主要法律问题进行研究，提出相关的立法建议，以期对我国正在进行的《基金管理办法》的制定工作有所助益。

　　第一章油污基金的法理根源

　　船舶油污损害赔偿基金的基本内涵，是指由从海上石油运输中受益的石油货主，依照其进口石油量的多少，分摊资金，共同出资，建立一个专门用于油污损害赔偿的基金。当船舶油污事故的受害者无法从船东或保险公司那里获得足额赔偿时，可以向这一专门设立的特别基金求偿。油污基金的本质既为石油货主参与分摊油污事故之赔偿责任的制度模式。关于油污基金的法理根源，可以在对下列3个问题的分析中找到答案。

　　一、石油货主为何要承担责任

　　在传统的侵权行为法的理论逻辑下，海上油污事故仅仅由船方承担责任，而与货主无关。原因在于，在海上石油运输过程中，油轮实际处于船舶管理人的占有和控制之下。无论是故意造成油污损害的行为，或因过失导致船舶碰撞、触底，进而引发溢油事故的行为，其直接的行为人都是船舶管理人。根据“自己责任”原则，油污污染事故发生后，船方应对自己所造成的污染损害承担赔偿责任。

　　然而，随着大型油轮的载运量越来越大，重大溢油事故所溢出的原油量非常大，在波浪、洋流的作用下，原油极易扩散，清污难度大，污染范围广。一旦发生油污事故，不仅对渔民、养殖业者、滨海旅游业者等人造成了巨大的经济损失，而且还会造成生态灾难。面对油污事故造成的惊人损害，船方往往无力赔付。对于因船方财务能力局限而无法获得赔偿的损失，则只能由受害人承受。但这对于无辜的受害人而言，是极不公平的。

　　不仅如此，为了保护脆弱的航运业，海商法上有着历史悠久的“海事责任限制”制度。无论船舶造成的侵权损害有多大，船方所要承担的损害赔偿都被限定在特定的范围之内。对于后果极其严重的油污事故而言，其造成的损害数额往往远远高于船方所享受的海事责任限额。超出限额之外的损失，船方不予承担。亦即由油污事故的受害人所承受。

　　鉴于海上油污事故所造成后果的严重性，以及航运业的特殊性，人们意识到，仅仅由船方承担损害赔偿责任是无法妥善的解决问题的。在这种情况下，有人提出，在油污事故中，船舶所运载的石油是造成污染的真正根源。如果没有石油运输，溢油事故也就不会发生。对于完全因不可抗力造成的溢油事故，由于没有人的过错在其中，海上石油运输本身便成了唯一受责备的对象。因此，应当由石油货主承担一部分损害赔偿责任。

　　这种观点似乎并没有法律依据。根据传统侵权行为法原理，货方托运石油的行为只能算作油污事故发生的条件，而非原因。[7]造成海上油污事故的直接原因在于船舶管理人驾驶船舶或管理船舶过程中的过失。依据近因原则，油污事故的损害赔偿责任应由船方承担，而非石油货主。然而，侵权行为法的主要功能之一便在于弥补受害方的损失。在海上油污事故的特定情形下，侵权行为法的传统思路对受害者所遭受的困境无能为力，因此，必须寻找新的解决方案。

　　根据概率论可知，在海上石油运输过程中，必然有一部份石油会因各种事故而泄入海中。从宏观上来看，这是无可避免的。因此，从这一意义上讲，石油货主为油污事故承担一定的责任是情有可原的。毕竟没有石油运输便没有油污污染。而石油正是这个星球上最赚钱的行业之一，当石油货主赚取滚滚利润的同时，为遭受油污污染损害的受害者作出一定的补偿，不论从企业家的社会责任感而言，还是从狄骥的社会连带思想出发，都是合情合理的，甚至是责无旁贷的。随着国际环境法的发展，“受益者付费”的原则得到了国际社会的普遍认同。[8]这为石油货主承担责任提供了更为充分的法律依据。因此，石油货主作为石油海上运输的直接受益者。必须对油污损害承担一部分赔偿责任。[9]

　　二、石油货主所承担责任的性质

　　尽管，石油货主与船方需共同分担油污事故所引发的赔偿责任。但是，二者所承担责任的性质却是截然不同的。根据上述分析，船方所承担的责任是侵权行为法下的责任，是针对具体的船舶所有者和船舶管理者言的。这一责任的法律功能有二，一为补偿受害者，二为惩戒施害者，以避免类似事件的再次发生。而石油货主所承担的却并非侵权行为法下的责任，而是为了确保受害者的损失能够获得赔偿，基于法律特殊规定而引发的责任，我们可以将其理解为环境法或海事法之下的法定特殊责任。这种责任并非针对某一个特定的石油货主，而是针对石油货主整体而言的。尽管这种责任发生的事件、地点、严重程度无法预知，但其发生却是必然的。由于石油货主所承担的责任的上述特性，因此它也就不具备惩戒功能，而只能具备补偿功能。

　　石油货主与船方所承担责任之性质不同，也就决定了这两种责任在发动顺序上的不同。这可以从以下两个角度来加以探讨。

　　1、赔偿责任之惩戒功能来看，在船货双方分担责任的机制中，仅有船方责任具有惩戒功能。为了保证惩戒功能的实现，有必要让船方责任位于第一顺序发动。否则，石油货主责任之过早介入，会使船方责任因有人分担，而削弱其惩戒效果。

　　2、从赔偿责任之补偿功能来看，尽管船方责任与油方责任都具有此项功能，但其在法律上所承担补偿责任之严重程度是有所不同的。船方责任来源于船方本身的加害行为，而油方在油污事故中本身并无过错，石油公司之所以要作为受益者承担一定的油污损害赔偿责任，是因为船东责任无法独立满足受害人索赔需求。因此，石油公司所负担的赔偿责任，其在法律上受责备的力度要明显弱于船方责任。这一责任，也理应后于船方而发动。只有当船方的赔偿能力被穷尽时，方才由补偿受害人的角度出发，发动油方的赔偿责任。

　　从法律制度的实施角度来看，侵权行为人承担责任，是历史悠久、在各国法律制度中都得到公认的一般法律原则，此原则也成为各国油污案件之处理的普遍做法。油方责任制度作为新创制的法律制度，应顺应现有制度而运作，否则会给法律实施带来诸多困难。因此，油方责任也就顺利成章的成为船方责任的补充，作为第二位发动的责任。

　　综上所述，在油污案件中，船方承担第一位的赔偿责任，而石油货主承担第二位的补偿责任。

　　三、石油货主为何要以油污基金的形式承担责任

　　在法理上明确了石油货主所需承担的责任之后，即需要探讨此责任实现的具体方式。寻找到具体的赔偿责任承担者，为实现此责任的关键。在船方责任之下，赔偿责任由肇事船舶之所有人或管理人承担。而在油方责任之下，因为石油货主完全没有过错，因此难以寻找某一特定的石油货主来承担责任。油方责任来源于石油这一货物的特性，以及石油货主由此受益的事实。因此，油方责任是针对石油货主整体而言的。如何在具体案件中确定责任承担者，便面临着宏观责任具体化的问题。

　　既然任何特定的石油货主都不应为油污事故单独承担责任，因此，解决问题的方法在于以石油货主这一整体共同承担责任。既然油污损害赔偿责任的承担方式主要为给付金钱，则由全体石油货主共同分摊所需给付的赔偿金便为可行。又由于油污事故之发生不可预见，因此，由石油货主提前交纳其分摊的金钱份额，设立一项特别基金，在油污事故发生后，由此特别基金直接对受害者进行赔偿便可。石油货主所承担的责任来源于石油本身。通过海运运输的石油越多，对海洋造成的污染危险也就越大，因此，按照经由海运运输的石油吨位来决定各个石油公司所分摊的金额，便合理而科学。

　　这种共同出资设立基金的责任承担方式，并非仅见于船舶油污损害赔偿制度。这种方式，主要用于解决无过错的赔偿责任承担问题。与此相似，我国台湾地区设立了注射疫苗致人伤亡的损害赔偿基金。[10]疫苗注射是疾病防疫的有效措施，然而，由于不同人之间体质差异，会有极小比例的人会因注射疫苗而引发伤亡事件。对于因注射疫苗而伤亡者，理应给予赔偿，但负责注射疫苗的卫生机构以及生产疫苗的公司皆无法律上过错。为此，台湾卫生署下令设立一专门基金，由生产疫苗的公司按照其销售的疫苗数量分摊资金而产生，专门负责对注射疫苗而引发伤亡的受害者进行赔偿。这一基金之设立，与油污基金之设立，皆为遵循共同的法律原理。

　　四、构建油污基金的国际实践

　　(一)、国际油污基金制度

　　1971年的《国际油污损害赔偿基金公约》(以下称《基金公约》)是国际社会首创的油污基金制度的实践，它与1969年的《国际油污损害民事责任公约》(以下称《民事责任公约》)共同构建了船货双方分担责任的双层责任机制。

　　1967年利比里亚籍油轮TorryCanyon在英吉利海峡触礁，12万吨原油溢入海洋，造成了巨大的经济损失和生态损害。[11]这次事故促使国际社会着手建立能够使油污事故受害人切实得到补偿的油污损害赔偿制度。1969年，国际社会签订了《民事责任公约》，确定了以严格责任、强制保险和责任限制三大原则为特色的船东责任制度。但局限于船东责任的制度建构，仍然难以满足对油污事故的索赔请求。因此，国际社会经协商，于1971年签订了《基金公约》。此公约建立了“国际油污损害赔偿基金”(InternationalOilPollutionCompensationFund,IOPCF)，并规定：当油污损害超出船东责任限额，或因法定免责理由船方不负责任的情况下，由此特别基金负责赔偿。[12]该基金由缔约国石油公司摊款建立，在具体油污案件中代表石油公司承担赔偿责任。[13]

　　这一机制由修订后的1992年《民事责任公约》和《基金公约》所继承。截止到2005年11月1日，全球共有96个国家同时加入了这两个公约。[14]

　　(二)、美加两国的国内油污损害民事责任制度

　　1989年，ExxonValdez号油轮在美国阿拉斯加附近海域触礁，大约3.7万吨原油溢出。[15]这次事故使得美国认为国际油污公约体系无法真正保护其海洋环境，因此制定了严厉的1990年油污法(OilPollutionAct)，以严格责任原则规定了船方的第一位责任。并依据《1986年国内税收法典》(InternalRevenueCode)第9509节的规定，美国财政部设立了总金额为10亿美金的“溢油责任信托基金”(OilSpillLiabilityTrustFund,OSLTF)，用以实现货主的补充赔偿责任。

　　加拿大则独辟蹊径，既参加了国际公约体制，又建立了自己国内油污损害赔偿基金。1971年加拿大航运法(CanadaShippingAct,CSA)，在传统的船舶所有人责任之外，设立了“海洋污染求偿基金”(MaritimePollutionClaimsFund,MPCF)，从而在1971年《基金公约》生效前7年，便率先建立了自己的国内油污损害赔偿双层责任机制。[16]

　　第二章油污基金的运作前提

　　从前文的分析中可知，在油污损害赔偿法律制度中，船方承担的是第一位的、首要的赔偿责任，而油污基金所承担的则是第二位的、次要的赔偿责任。在这种制度构建下，船方责任的实现与否，便成了油污基金得以有效运作的前提条件。如果船方责任始终无法落实，则油污基金必将过多的承担责任。在油污基金的财务能力有限的情况下，必将影响该基金的长久运作和发展。对于我国而言，要想从无到有创建油污基金制度，更要为其运作的前提条件做好充分准备。

　　一、船东责任实现的制度设计

　　确保实现船东责任的制度设计，主要是指“强制保险”和“责任限制”。二者相辅相成，密不可分。

　　对于船方责任而言，要想保证船方在油污事故发生后有充分的赔偿能力，最为行之有效的办法是参加保险。保险本身是一种集体分担风险的方式，对具体船东而言，只需交纳少量的保险费，便可以将赔偿责任转移给保险公司，而保险公司凭借其强大的财务能力，能够更好的满足油污事故的偿付要求。如果没有保险可以依仗的话，不论法院判决船东承担多少赔偿责任，对于油污污染的受害者来说都是没有保障的。一旦侵权责任人破产，则受害者将无法得到补偿。而油污损害造成的巨额损失，很难想象有哪家船公司可以独力承担其赔偿责任。此时，受害者的赔偿则极易成为泡影。

　　强制保险，则是通过法定的投保义务，扩大参与保险的投保人范围，从而增强抵御风险的能力。针对油污事故而言，因其影响范围广、后果严重、索赔巨大，单一的船东断然难以承担此类赔偿。因此，强制保险便成为了保障船东偿付能力的必要手段。

　　必须指出的是，强制保险这一制度的推行仍然有其先决条件。保险公司只有在面对可以明确估量风险的情况下才能厘定出科学的保险费率。而油污事故的特殊性在于，其造成损失的严重程度，是完全难以预计的。溢入海中的石油对生态环境的损害、对中长期渔业资源的损害、对旅游资源等纯经济损失的损害，其造成的损失往往是天文数字。因此，若要使保险公司接受油污损害的强制保险制度，必须使其明确其承担责任的边界。

　　此时，便引入了船方所享有的“油污损害赔偿责任限制”制度。这一制度来源于传统海商法中船舶所享有的“海事责任限制”，而其诞生的直接推力，则是保险安排的要求。在制定1969年《国际油污损害赔偿民事责任公约》的外交大会上，与会各国代表达成共识，如果船东所承担的油污损害赔偿责任没有限额，采用无限责任制度，则世界航运保险市场的金融能力很可能难以面对强制保险所带来巨大风险。那么船舶所有人将很难、甚至是不可能就油污损害问题获得保险。[17]考虑到保险市场的承受能力(capacityoftheinsurancemarket)，最终1969年民事责任公约采纳了责任限制制度。[18]而超出船舶所有人责任限制的损害赔偿，便交与将来成立的国际油污基金负责赔偿。

　　目前，在确保船东油污损害赔偿责任的实现问题上，强制保险与责任限制两项制度相得益彰，发挥了较好的作用，取得了国际范围内的认同。不论是1992年修订的《民事责任公约》和《基金公约》这一国际体系，还是美国、加拿大的国内法制度，都采用了这一制度搭配，取得了较好的效果。

　　二、我国目前法律制度之不足

　　就涉外油污案件而言，我国作为1992《民事责任公约》的缔约国，适用该公约中的相关规定。对于国内油污案件而言，由于我国没有专门的油污损害赔偿立法，国内油污案件则适用《海商法》和《海洋环境保护法》。[19]在国内法体制下，我国船东责任之实现尚存在诸多问题。

　　一方面、从船方偿付能力来看，除了载运量2000总吨以上的国际航行油轮依据1992《民事责任公约》实行强制保险之外，我国尚未建立油轮强制保险制度。而我国油轮的实际情况是小船多，事故多，赔偿力差。在我国沿海油轮中，1000总吨(可近似认为载运量2000吨)以下小油轮占油轮总数的71%。通过对我国沿海1973-2003年发生的溢油量50吨以上的重大溢油事故统计，小油轮占66%。有些事故多发水域如广东省，小油轮事故占事故总数的78%，事故风险很大。国内沿海航线1000总吨以下小油轮投保油污险的占此类油轮艘数的5.2%，占总吨位的5.3%。所能统计到的内河航线油轮投保油污险的油轮艘数只占内河油轮总数的2.2%，占总吨位的0.7%。这些数量众多的小油轮许多都是单船公司或个体船东，既没有保险，经营状况又不好，一旦发生油污事故，没有任何赔偿能力。[20]

　　另一方面，从责任限制来看，我国尚无专门针对油污事故的船舶责任限制，仅有《海商法》第210条之下的一般海事责任限制。这一限额远远低于1992年《民事责任公约》的标准。从我国近年来油污案件的索赔情况来看，此责任限制，对吨位小的油轮限制太低，发生事故后，连清污费都不够。[21]对吨位较大的油轮，暂时能够满足索赔要求，但能否适应我国经济和石油运输量的发展情况，则仍是疑问。

　　针对上述问题，我国正在进行相关的立法工作。据中国海事局船舶监督处鄂海亮副处长介绍，油轮强制油污保险制度将通过颁布实施新修订的《中华人民共和国防治船舶污染海洋环境管理条例》施行。[22]该条例的送审稿已经于2005年6月3日通过了交通部部务会议审议。还有待报国务院批准发布。就强制保险而言，针对我国国内航线小油轮众多，清偿能力差的特点，我国应当制定国内航线油轮，不论大小，一律强制进行油污保险的制度。采取广保险、低保费、低保险限额的政策。而对于油污案件归责原则和责任限制制度，应尽快通过修改《海商法》或采用司法解释的方式，明确规定油污损害赔偿的严格责任制度，提高责任限制。

　　在建立我国的油污基金制度的同时，应当同时(或提前)建立适合我国国情的船东强制保险制度，完善船东责任限制制度。只有这样，方能确保船东责任的实现，建立起较油污损害赔偿法律制度下的第一道防线。只有这样，才能为处于第二赔偿序列的油污基金的有效运作提供前提条件。

　　第三章我国油污基金制度之构建模式

　　油污基金是石油货主承担赔偿责任的实现形式，这一责任能否有效实现，与设计油污基金时所选择的构建模式有很大关系。这种构建模式，便是油污基金对受害人进行赔偿的具体实现方式。尽管可以通过立法来明确油污基金的法定责任，但是，仅单纯的规定一项法定责任并不能够保证其圆满实现。为了确保这一立法的实效，仍然需要在我国现行法律制度框架下，为其寻找合理的实现方式。因为，如果不加以具体解释，仅规定赔偿而不规定如何赔偿，则在现实的运作过程中，原有的法理、思维必然会介入其中，参与解释，甚至可能曲解最初的立法目的。

　　我国《油污基金管理办法》第三次征求意见稿中认为，油污基金属于政府性基金。[23]上海海事大学的胡正良教授也赞同这一观点。[24]但笔者和厦门大学的博士研究生彭晋平先生则认为，以信托基金为模版构建油污基金，更符合其自身的特性。因此，政府性基金与信托基金这两种不同的构建模式，对于油污基金制度而言，孰优孰劣，便成为了本章讨论的重点。

　　第一节政府性基金模式之可行性分析

　　一、政府性基金简介

　　政府性基金，是指各级人民政府及其所属部门根据法律、国家行政法规和中共中央、国务院有关文件的规定，为支持某项事业发展，按照国家规定程序批准，向公民、法人和其他组织征收的具有专项用途的资金。包括各种基金、资金、附加和专项收费。[25]

　　政府性基金的性质是财政性基金，[26]属于预算外基金的范畴。[27]根据1996年7月6日国务院《关于加强预算外资金管理的决定》和《预算外资金管理实施办法》的规定，所谓预算外资金，是指国家机关(包括国家权力机关、国家行政机关、审判机关和检察机关)、事业单位、社会团体、具有行政管理职能的企业主管部门(集团)和政府委托的其他机构为履行或代履行政府职能，依据国家法律、法规和具有法律效力的规章而收取、提取、募集和安排使用的未纳入国家预算管理的各种财政性资金。

　　根据上述我国现行的财政法规，可以简单总结为：政府性基金是以政府为主体，以履行政府职能为目的，以征收方式设立的具有专门用途的财政资金。

　　根据财政部发布的《2004年全国政府性基金项目目录》[28]，目前我国尚在征收的全国政府性基金共有33大项。[29]依据其性质，基本可以分为三大类：

　　①以“三峡工程建设基金”、“南水北调工程基金”为代表的国家建设基金，此类建设基金也有直接以“费”命名的，如“港口建设费”、“民航机场管理建设费”;

　　②以“国家蚕丝绸发展风险基金”、“中央对外贸易发展基金”为代表的专项发展基金，此类资金的目的在于扶助某一特定行业的发展;

　　③以社会公益为目的的扶助基金，如“残疾人就业保障金”、“帮困基金(陕西)”、“三峡库区移民后期扶持基金”等。

　　曾经一个阶段，为了弥补资金不足，各级政府曾以各种名目设立多项政府性基金。近年来随着我国财政体制的改革，正在逐步加强对政府性基金的管理。财政部明文规定：“今后，除法律、国家行政法规明确规定外，国家原则上不再设立新的政府性基金项目”。[30]在这样的背景下，若要以政府性基金的模式创建我国的油污基金制度，更需要有充分的法理根据。

　　二、政府性基金模式的优劣

　　以政府性基金模式构建我国的油污基金制度，其显而易见的好处是，依托现有的行政制度，设立快捷，管理方便，征收效果好。并且，在此方案下，依据我国相关法规，需要将油污基金收取的资金全额上缴国库，由财政部统一管理。[31]在中国的特殊法律环境之下，这种模式可以赢得更多的信赖。

　　然而，判定以何种模式构建中国的油污基金法律制度，除了实际操作层面的考虑，其决定因素的主要是这种模式是否适合油污基金制度的本质特征。油污基金制度的实质是石油货主承担民事赔偿责任的实现方式，而政府性基金是以行使国家职能为目的，前者体现了私主体间的法律关系，后者则为公共行政范畴内的制度。这种本质上的差别，使得政府性基金模式难以有效实现油污基金的设立目的。这主要从以下两个方面体现出来。

　　(一)、从责任承担者来看

　　在政府性基金模式下，油污基金的建立，首先以“征收”的方式从石油货主手中筹集资金，上缴国家财政，然后以政府为主体负责偿付油污受害人的索赔请求。[32]“征收”是公法意义上的概念，是指“行政主体凭借国家行政权，依法向行政相对人强制地、无偿地征集一定数额金钱或实物的行政行为”。[33]征收之后，征收款项的所有权归国家所有，而国家是以自己的名义对油污事故受害人进行偿付。然而，针对海上石油污染事故而言，国家并非油污事故法律关系的主体，由其承担赔偿责任，于法无据。

　　依据税法原理，国家“征收”的款项，须以公益为目的。而油污基金的目的是为了赔偿油污事故受害人的损失，此为私益。以公益目的下征收的资金来弥补私益所遭受的损失，于法理不通。

　　从油污事故的索赔来看，由于国家往往是自然资源的公共受(信)托人或所有人，是油污案件中对自然资源损害(环境损害)进行索赔的主体。[34]其法律地位与一般油污受害者完全一致。这种情况下，如果国家一方面以自己名义对油污受害人进行赔偿，另一方面又就油污事故造成的自然资源损害对自己进行索赔，无疑会发生身份混同，不利于解决问题。

　　(二)、从受害人索赔权来看

　　在油污基金制度下，油污受害人享有法定的索赔权利。在其损失不能从船方获得妥善赔偿之时，有权向油污基金提起索赔请求，而油污基金有义务对此进行赔付。但在政府性基金模式下，油污受害人的索赔权并不能得到法律保障。

　　原因在于，政府性基金以政府职能为目的，政府以何种方式、在何种程度上履行其职能，由其自主决定，由现代民选政治制度来加以监督，不受法律规则的约束。以扶助基金为例，扶助基金的目的是对生活困难的公民予以补助，如残疾人、贫困人口等。这种补助的具有赠与的性质。是否补助、补助多少，由政府视其财政能力和政策而定。受补助者仅得享受此项利益，或可请求政府加以扶助，但确定没有法律上的权利而直接要求政府为一定的行为。

　　但对油污事故受害人而言，他们并非原本生活困难，而是因油污事故对他们造成了直接损害，他们对油污损害享有法定的求偿权。这种法定的求偿权不仅仅是针对承担第一顺序责任的船方而言，同样也是针对承担第二顺序责任的油污基金而言。一项权利之所以成为法律上权利，在于其受到法律上之力的保护。当权利人行使权利受到障碍时，得向司法机关提出请求，保障此项权利的实现。但在政府性基金模式下，是否赔付，决定权在政府机关手中，在其拒绝赔付时，油污事故的受害人无法获得司法救济。

　　三、结论

　　综上所述，尽管政府性基金在实际操作层面有诸多优势，但其本质属性并不适合油污基金制度。

　　第二节信托基金模式之可行性分析

　　一、信托制度简介

　　信托制度起源于普通法系，但现已为很多大陆法系国家所接受。我国2001年也颁布了《中华人民共和国信托法》(以下简称《信托法》)。依据该法第二条，信托是指委托人基于对受托人的信任，将其财产权委托给受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名义，为受益人的利益或者特定目的，进行管理或者处分的行为。日本《信托法》、《布莱克法律辞典》和《美国信托法第二次重述》都对信托做了类似的界定。[35]

　　信托具有以下特征：[36]

　　1、信托是一种以财产为中心的法律关系。信托的成立必须以委托人将信托财产转让给受托人占有为前提。信托的目的是为了对信托财产进行最有效地管理，以给受益人带来最大的受益。信托关系人的权利义务表现为各关系人对信托财产的权利和义务。

　　2、信托是一种以委托人、受托人和受益人三个关系人构成的三方法律关系。委托人是信托财产所有人和设立信托的人;受托人是为了受益人利益占有信托财产并加以管理或处分的人;受益人是对信托财产享有利益的人。

　　3、受托人不享有对信托财产的完全所有权，只享有一定范围内的处分权。信托设立时，委托人虽将信托财产的所有权转移给了受托人，但受托人在管理或处分信托财产时，并不能像管理或处分自己的固有财产那样，不受第三人的限制。它对信托财产的处理必须受信托目的和受益人利益的约束。因此，受托人对财产的所有权是不完全和受限制的。

　　4、信托是一种以信任为基础的法律关系。信托必须以委托人将自己所有的某一特定财产(信托财产)转移给受托人占有才能有效成立，但委托人的真正目的并非在于使受托人取得该信托财产，而是要通过这种转让，使信托财产得到有效管理而成立信托关系。由此可见，委托人与受托人之间的互相信任是信托关系成立的基础。

　　二、信托基金模式的优劣

　　相比于政府性基金模式，信托基金的一个基本属性在于，此模式下构建的油污基金，将以纯粹民事主体的身份发挥作用。油污基金与其他油污损害赔偿相关主体之间的关系，也是纯粹的民事关系。考虑到中国“政府主导”的社会模式，我们必须承认，在建立、运作等方面，信托基金模式所面临的难度都将大于政府性基金模式。从交通部、财政部等主管部门的角度来看，构建一个政府行基金，更为轻车熟路一些，更容易让油污基金在中国启动。而从长期以来积淀的社会心理感受而言，中国大陆的人们也总觉得，一个有政府背景的机构的信赖程度要好一些。然而，除了这些实务层面的难度和阻力，我们必须看到，在本质层面，信托基金模式更加符合油污基金的要求。以信托基金模式来构建油污基金，有以下三大优点。

　　(一)、理顺了相关各方的法律关系

　　油污基金法律制度主要涉及到三个利益相关方：作为基金摊款者的石油公司、基金本身、受害者。石油公司与基金之间，前者需向后者缴纳摊款;基金与受害人之间，前者在特定条件下满足后者的索赔要求。在信托基金模式下，这三者之间的法律关系有了妥善的安排。

　　1、从石油公司与油污基金之间的法律关系来看，石油公司承担摊款责任，将自己所有的财产转移给油污基金，符合设立信托的形式要件。摊款的目的是为了保证油污事故发生后，受害人可以获得妥善的赔偿，符合“为了受益人的利益”之特征。

　　2、从油污基金本身来看，油污基金在此有双重含义。首先是石油公司的摊款所形成的资金集合。其次是这笔资金的管理者。在信托基金模式下，就管理者与资金之间的关系而言，资金由管理者所占有，但不是其自有财产，管理者不能象处置自己的财产那样自由地使用这笔资金，而只能按照以信托目的，在油污事故发生后，赔付给油污受害者。这与受托人对信托财产所享有的权利和义务是一致。

　　值得注意的是，在信托制度下，油污基金作为受托人，应以自己的名义，而非石油公司(信托人)的名义对受害人进行赔付。这一制度也恰恰符合了油污基金本身的特行，因为油污基金是石油货主集体承担责任的体现，而非某个具体的石油货主应当承担责任，故而应以油污基金自己的名义进行赔付。

　　3、从油污基金与受害人之间的法律关系来看，信托原理可以合理解释二者之间的关系。从传统侵权行为法的视角着眼，油污基金与受害人之间，本无直接法律关系。但在完善油污损害赔偿法律制度的过程中，油污基金要创造性的对受害者承担赔偿责任。这种责任的依据，尽管我们可以说这种责任是法定的，但在法律关系的解释上，毕竟有失牵强。而“受益者付费”原则，更多的体现为一种理念，而非法律的具体运作制度。只有在信托基金模式下，这种不足方可以得到妥善解决。信托关系下，油污基金为受害人的利益而设立，受害人所享有的索赔权，便转化成信托法下的受益权。受益权得以行使的条件，便为受害人依据《海洋环境保护法》、《油污基金管理办法》等法律规范下获得赔偿的条件。由此，受害人的索赔便有了符合法理的解释。由此还可以引出信托基金模式的另一个优点。

　　(二)、受害人的索赔权得到保障。

　　在信托基金模式下，受害人的索赔权得以受益权的方式实现。从受益人享有的权利来看，信托关系下受益人可以强制受托人履行其义务。按英美法系的规定，信托委托人将所有权一分为二，名义上之所有权(普通法上所有权)由受托人享有，而实质上之所有权(衡平法上所有权)则由受益人享有。对信托财产而言，受益人所享有的权利高于受托人所享有的权利，因此受益人可以强制受托人履行其义务。[37]在大陆法系下，实行一元所有权原则，英美法二元所有权的理论无法得到适用。因此大陆法系的法学家便以种种理论对信托法律关系加以解释，但不论是那种学说或立法实践，都尊重英美法下受益人所享有的受益权，并以保障此权利的实现作为信托法的根本要件之一。[38]

　　从设立油污基金的角度看，油污受害人作为信托受益人，其所享有受益权能够得到司法救济，能够以诉讼的方式实现，有力地强化了对油污受害人的保护。有此实体权利保障，油污受害人所享有的便非单纯的利益，而是可以请求强制执行的权利。解决了政府性基金模式下受害人无法获得司法救济的问题。同时，由于诉讼方式的介入，对社会公众而言，可以借用司法模式对油污基金运作进行监督，有利于规范其赔偿行为。

　　(三)有利于保障油污基金的财产独立

　　从对信托财产的管理来看，信托能够将财产隔离保护。当受托人的债权人向受托人提出请求时，信托财产并不属于受托人的个人财产。除了为受益人服务外，信托财产只能用来偿还合理地管理信托财产过程中产生的有关债务，或者受托人以受托人身份行事所产生的债务。[39]受托人必须将信托财产与自己本人拥有的财产，分别管理。在管理中负担善良管理人的注意义务。[40]

　　对油污基金而言，若能将由石油公司摊款形成的、基金所拥有的资金特定化，并且使这笔资金与基金管理者本身所有的财产、债务相区别，则能够更好的保证其资金的安全。同时，该资金特定化之后，可以更清晰的界定资金自身的增值收益，将此部分增值受益自动归属于油污基金，可以更有效的利用这笔资金。因此，信托原理完全可以符合油污基金的运作需求。

　　在政府性基金的模式下，油污基金通过征收方式，由国家所有，因而其孳息也归属国有。在国家财政统一调配下，油污基金的孳息混同于其它财政收入，这笔资金的专为偿付油污受害人索赔的特殊目的便无法体现出来。

　　第三节小结

　　综上所述，依据信托法理建立我国的油污基金的法律制度，可以理顺油污基金相关各方之间的法律关系，保障受害者的索赔权，更为有效的保护、利用油污基金的资金。由此可见，信托基金模式远比政府性基金模式更能符合油污基金的需要。

　　从国际实践来看，目前国际上已建立的油污基金，皆是以顺应信托法理的模式进行运作的。如1990年美国油污法所规定的“溢油责任信托基金”(OilSpillLiabilityTrustFund,OSLTF)，直接以信托基金命名，其法律性质一目了然。1992年国际《基金公约》创建的国际油污基金制度，由于其自身性质为国际组织，由各个主权国家缔约构成，具有特殊性，因而没有直接冠之以信托基金的名称。尽管如此，但其本身各项制度、运作方式都是按信托法理设计的。国际油污基金主要以私法主体的身份展开与摊款者、油污受害者之间的关系。其核心目的亦是转移财产、管理财产，为受益人的利益服务。国际油污基金作为摊款资金的管理者，以自己的名义处分此财产，但又必须符合《基金公约》的目的，仅能为对油污受害者的偿付。这些特性，皆符合本文对信托基金之属性的分析。

　　第四章我国油污基金主要的具体法律制度设计

　　第一节设立油污基金的目的

　　设立油污基金的目的有二，其一为赔偿油污事故受害者的损失，其二为保护我国的海洋生态环境。前者为私益目的，后者为公益目的。

　　《信托法》第6条规定，设立信托必须有合法的目的。我国的国内油污基金是依《海洋环境保护法》规定设立的，属于法定信托，因此，设立油污基金必须符合该法的相关规定。根据该法第66条的规定，国家设立油污基金是为了由货主与船东共同分担油污损害赔偿责任。因此，油污基金的首要目的为赔偿油污受害者的损失。此为油污基金的私益目的。

　　必须指出的是，油污基金之设立，还有其公益目的，即保护我国的海洋生态环境。其中的原因在于，保护海洋生态环境，与赔偿受害者损失之间，二者存在着内在的统一关系。尽管补偿受害者为油污基金的最初目的，但实际上，油污事故发生之后，常常会发生不可逆转的生态环境和自然资源损失。以金钱方式进行的赔偿，并不能使环境和资源恢复原状，而只是对受害者的一种替代补偿。此外，由于赔偿限额的存在，受害者实际得到的金钱损失实际上是有限的。因此，仅仅着眼于补偿，是无法取得真正理想的补偿效果的。

　　正确的做法为，动用油污基金的资金力量，在油污事故发生时，以充分的积极应急措施，及时控制污染范围，减少损失。由此，污染造成的损失会大大降低，而将来油污基金需要支付的赔偿也就会因而减少。客观上，积极应急措施也保护了海洋生态环境。此即油污基金公益目的与私益目的的统一。

　　从这个意义出发，油污基金还需承担公益目的下的责任。如在应急措施中垫付清污费用，在资金力量许可的前提下进行海洋环境保护的科学研究等等。在本章第4节中会继续讨论这一问题。

　　第二节信托财产之确定

　　《信托法》第7条和第11条规定，设立信托必须有确定的信托财产。在油污基金制度的创建过程中，应根据油污基金设立的目的和我国的现实情况，对石油摊款的范围、额度、征收渠道等重要问题作出规定。并且，需明确除石油摊款之外的其他资金来源，建立多元化的资金来源机制。

　　一、摊款油类的范围

　　首先必须明确的是，在国内法制度下创设的油污基金，并非完全由委托人自愿设立，而是基于委托人在环境法下的责任，属于法定信托。因此，石油公司负有承担摊款责任的法定义务，油污基金(受托人)则享有收取摊款的法定权利。而根据本文在第一章第三节中的分析，石油货主应该根据其通过海洋运输的石油的数量来承担相应的摊款责任。

　　目前，对于承担摊款责任的油类的范围，存在两种意见。一种意见主张只有持久性油类才须摊款。我国目前的《油污基金管理办法》(第三次征求意见稿)中便接受了这种意见，规定为：凡在我国港口接受从海上运输的持久性油类货主及其代理商，都需要交纳油污基金;[41]对于在中国港口过境的持久性油类物质不征收油污基金，对于同一货主接受的中转运输的持久性油类物质只征收一次油污基金。[42]另一种意见则主张所有通过船舶运输获得的原油和燃油都需摊款。[43]值得注意的是：摊款油类的范围应与摊款的标准的确定应当作为一个整体统筹考虑。如果摊款实行低标准，则摊款范围应尽可能广。相反，若摊款实行高标准，摊款范围可适当缩小。目前，我们石油价格由政府决定的情况下，若油价不变，油污基金摊款将完全由石油公司承担，而不会转移给下游产业和最终消费者，因而需考虑石油企业的承受能力。若油价因此上涨，则需考虑油价对国民经济整体状况的影响。在石油价格形成机制短期内难以完全引入市场机制和国际石油价格呈上涨趋势的情况下，现阶段实行高标准摊款不是很可行。因此，应将所有原油和燃油都纳入摊款范围内。[44]

　　二、定期核准摊款标准

　　虽然现阶段实行摊款低标准比较合理，但随着石油价格市场化进程加快和因石油进口量的激增带来的油污事故风险的加大，必然要求对摊款标准进行调整。为了避免频繁标准导致不稳定和增加不必要的管理成本，应当明确规定，摊款标准每2年核定一次。

　　对摊款标准核定程序，应当明确规定每次核定新标准前半年，由基金管理机构拟出书面建议初稿，建议中应说明核定新标准的依据、理由，以及新标准实施对摊款货主经营的影响，经征求国务院有关部门和石油货主意见后进行修改，形成正式的书面建议提交基金的权利机关表决，通过后形成送审稿报国务院审查决定。对大多数货主提出的意见没有采纳的，在提交的送审稿中要说明理由。如果多数货主意见与建议初稿中的新标准出现严重分歧的，基金管理机构应进行听证，并根据听证意见对建议初稿进行修改后提出正式的书面建议报基金的权利机关表决。

　　三、油污基金资金收缴制度。

　　按信托法理和《信托法》的规定，信托财产必须由委托人将其转移给受托人取得。[45]油污基金的资金作为信托财产，来源于上述五个方面，涉及的对象相当广，既有征缴违法所得和罚款的国家行政机关，也有自愿捐款的社会各界人士和组织，还有作为资金主要来源的众多的石油货主。由于石油货主的摊款是基金资金最大部分，而且，成员多分布广，因此，保证其足额及时缴交摊款是实现信托财产高效率低成本的转移使基金得以顺利设立的关键。为了保证石油公司履行此义务，应该有强制履行的措施。方能保证石油公司不会逃避此义务。如美国因为采用石油税的形式，由税务机关代征。由于税务机关拥有较全面的征税信息和较高的管理技术，大大降低了管理成本，提高了效率。[46]从我国的实践情况来看，基金摊款仅仅针对经由海上运输的石油而产生，不能照搬美国的模式。因为税务机关对石油运输途径、产地等信息欠缺，以它为代征机构，必将大大增加执法难度和成本。而按照《中华人民共和国海洋环境保护法》规定和国家机关职责分工，我国的海事部门负责船舶载运危险货物(包括原油和燃油)的监督管理，熟悉油品运输业务;船舶载运原油和燃油货物需向海事部门办理申报和进港签证或进口查验。因此，海事部门掌握的数据齐全，工作比较有利，我国油污基金摊款由海事部门代为征缴，是一个比较好的选择。[47]此外，我国《油污基金管理办法》(第三次征求意见稿)中规定：对于不及时足额缴纳分摊基金的石油货主及其代理商，各级海事管理机构有权禁止其船舶进行装卸作业。[48]这种在海事部门原有职责基础上施加的违法责任，很好的保证了将来油污基金的征收。

　　四、油污基金的其他资金来源

　　依据油污基金的性质，石油货主所承担的摊款构成了油污基金的最主要来源。但除此之外，依据信托法原理，以及油污基金的目的，可以油污基金的资金来源进行相应扩展，将油污基金的自身受益，以及与海洋油污相关的政府收入纳入到油污基金的资金范围之中。并且可以鼓励公民、法人对油污基金进行捐款。从而建立起多元化的资金来源制度。具体各个项目的确定方案如下：

　　(1)基金的投资收入。由于基金的资金性质是信托财产，按《信托法》第14条第2款规定，因信托财产的管理运用、处分或者其他情形而取得的财产，也归入信托财产。因此，基金不论是通过存入银行所获得的利息收入，还是通过国家投资政策允许的投资所获得的收入，都应当成为基金资金组成部分。

　　(2)海洋环境违法行为的罚款和违法所得。按《海洋环境保护法》第76条、第88条规定，对违反该法，造成海洋生态资源破坏或船舶有不按该法规定配备防污设施、持有防污证书等行为时，有关海洋管理部门有权给予罚款和没收违法所得。这些资金可以转入油污基金，专门用于海洋生态环境保护。

　　(3)海洋生态资源损害的追偿款。按《海洋环境保护法》第90条第2款规定，国家有权要求造成海洋环境重大损害的责任者赔偿损失。当油污事故造成损害时，国家可以要求责任人赔偿损失。这项资金亦转入基金，专门用于海洋生态资源的保护。

　　(4)海洋环保捐款。为了扩大油污基金的资金来源，应当鼓励法人或自然人向基金捐赠。

　　必须加以说明的是，前述各项资金来源，将其列入油污基金的主要目的，并非为了赔偿油污事故的受害者，而是为了保护海洋环境，即主要基于油污基金的公益目的。关于油污基金之公益目的的具体实现方式，在本章第4节第7目中有具体论述。

　　第三节关于油污基金管理机构的制度设计

　　油污基金管理机构在信托法律关系中就是信托的受托人，是信托事物的执行者。信托法上受托人的基本义务是必须遵守信托目的，忠实于受益人。我国《信托法》规定，受托人有“忠实履行受托义务”、“不得以信托财产为自己谋利”、“将信托财产与自己财产分别管理”、“亲自履行信托义务”、“损害赔偿责任”等义务。[49]《欧洲信托法原则》(PrinciplesofEuropeanTrustLaw)第5条中，对受托人的权利和义务也做了类似规定，其中，特别强调受托人最重要的义务是，严格遵守信托条款的规定，采取合理的注意以管理信托财产、为了受益人的最大利益行事，或者在目的信托的情况下，为了促进实现该目的而行事。

　　基金管理机构作为信托基金的受托人，根本任务对基金进行有效的管理。核心是忠实履行受托人的信托义务。为了保证我国的基金管理机构制度能够有效使基金管理机构最大程度地正确履行作为信托受托人的各项义务，应当通过立法对如下问题做出明确规定。

　　一、基金管理机构的法律地位

　　本文认为，需建立独立的油污基金管理机构，并且明确该机构的法律地位为事业法人。

　　如前所述，油污基金兼具保护环境和满足油污事故受害者索赔的双重目的，它兼有为公益和私益服务的双重性质。因此，其管理组织既不能由按照《信托法》第六章中公益信托规定的纯粹的公益机构担任，也不能由按一般信托关系中由委托人基于信赖而选任的其他组织或个人充任，而必须根据《信托法》第四条的规定，由特定的信托机构担任。该信托机构的组织和管理办法由国务院规定。这与《中华人民共和国海洋环境保护法》第66条的规定也是相一致。因此，设立独立的油污基金管理机构，在法律上是可行的。

　　此基金管理机构是为了管理油污基金而专门设立的组织，它以油污基金作为自身的财产，在油污事故的处理中，也是以自身财产独立承担责任的，这完全符合法人应当具备的条件。同时，由于基金设立的目的，此机构并不以营利为目的，所以，应当赋予其事业法人地位。

　　赋予基金管理机构以事业法人地位，首先保证了基金管理机构与受害人之间法律关系为民事法律关系。如果基金管理机构没有独立的法人地位，则当国家主张自然资源损害赔偿之时，抑或基金管理机构与受害人因赔偿发生诉讼时，基金管理机构都可能遭致不正当的行政干预。若基金管理机构拥有独立法人地位，则可以较好的避免这种状况。

　　此外，赋予基金管理机构以事业法人地位，还可以使基金资金与征缴机构的财产独立，也与国家的财政资金独立，为实现信托法关于信托财产独立性的要求提供了最有效的保障。

　　从国际上现有的实践看，国际油污基金公约就明确规定，国际油污基金本身应被各缔约国承认为独立的法律人格者。[50]

　　二、基金管理机构内部组织及其职责

　　作为具有法人地位的基金管理机构，必须具有完善的法人治理结构，才能保证它切实履行其受托人各项受托义务。鉴于公司的治理结构比其他各种法人治理结构更为严密，基金管理委员会的组织结构及其职责，可以借鉴公司的内部治理结构模式，进行制度设计。

　　公司治理结构的通常模式，股东大会、董事会、监事会三位一体的治理结构。股东大会由所有出资人组成，是公司的最高权力机关，负责公司的重大事项的决策;股东大会之下设有董事会，由股东大会选举产生，是公司的经营决策机关。就财产关系而言，股东大会与董事会之间是信托关系，董事会作为股东的受托人负责经营管理受托管的财产，负有忠诚义务和审慎管理义务。[51]监事会也由股东选任，负责对公司经营管理活动的监督。有的大型的公司还雇佣职业经理人，负责公司的日常经营管理事务。规模较小的公司，一般不设职业经理人，常由董事会中的一个或部分成员负责日常经营管理事务。

　　以上述模式为基础，考虑到基金的公益性，以及作为出资人的石油货主和公司股东各自与信托财产的利益关系不同等特点，借鉴国际经验，油污基金管理机构可以设立三个层次的组织机构：即作为出资人代表的基金管理委员会，负责基金管理决策和日常事务的执行委员会，以及对基金管理活动进行监督的基金监督部。[52]

　　(一)、基金管理委员会的组成和职责

　　基金管理委员会应由财政部、交通部、农业部、国家海洋局、国家环保总局、国家旅游局以及缴纳船舶油污损害赔偿基金的石油货主代表等组成。[53]在石油货主代表之中，应保证规模较大的石油货主，如中国石油、中国石化、中国燃料总公司、中国电力总公司等的代表职位。并且应有中小石油货主的代表。由于基金管理委员会被赋予摊款费率标准建议权，而这对国家宏观经济具有重大的影响，财政部作为国家宏观经济的主要管理部门参加，是其履行职责的需要;交通部、农业部、国家海洋局、国家环保总局、国家旅游局都具有管理海洋环境事务的职权或受其影响，可能收缴违法所得或罚款，他们具有出资人的资格，理应参加。[54]中国石油、中国石化、中国燃料和中国电力四大公司是最大的石油货主，理应具有代表资格;[55]另外，其他中小石油货主由于数量太多，虽然出于管理效率的考虑，不能都派代表参加，但也应当有权选派代表参加。大会每年至少召开一次会议。

　　值得注意的是，在管理委员会中，应将石油货主的席位控制在50%以下。原因在于，石油货主虽然是摊款人，但并不是其出资的受益者，这与公司股东是公司经营利益的享有者是截然不同的。在个人利益的驱动下，他们很可能滥用其表决权，所以，从基金管理委员会成员组成上，必须避免其掌握多数表决权。如此，才能既保障石油货主作为主要出资人的正当权利，同时又能够防止其损害受害人权益，或逃避其应尽的义务。

　　基金管理委员会行使下列职责。

　　第一、提出摊款费率、基金赔偿责任限额和委员会主席人选建议，报国务院批准;

　　第二、审议、通过主席关于设立任何临时性或永久性的附属机构的提议，报国务院批准。

　　第三、根据主席提名，批准执行委员会人员的任免;

　　第四、制定委员会议事规则;

　　第五、审议批准基金索赔指南、索赔程序、财务管理等关键性文件;

　　第六、审议批准基金的年度预算;

　　第七、审议批准对基金索赔的重大偿付。

　　第八、从石油货主代表选任基金监督部成员。

　　摊款费率、委员会主席人选和机构设立等事项，都是涉及宏观经济政策和重大人事、机构的带有全局性的问题，所以，应当由国务院决定。

　　(二)、执行委员会的组成和职责

　　执行委员会成员应由基金管理委员会委派而产生。执行委员会下设秘书处。[56]秘书处可以由油污清理处、损害理赔处、研究发展室、政策法律处和财务行政处等处室组成。[57]秘书处在执行委员会的领导下开展工作。

　　依据《油污基金管理办法》(第三次征求意见稿)中规定，秘书处挂靠在交通部海事局。这种规定是比较合理的。原因在于，依据我国相关法规的规定，国家海事行政主管部门(海事局)负有规制船舶造成污染的职责。[58]为了提高效率，节约成本，秘书处可以与海事局合署，充分利用现有资源。

　　执行委员会行使下列职责：

　　第一，采取各种适当措施，按法律法规和基金索赔指南、索赔程序的规定，处理对基金的索赔;

　　第二，拟订基金索赔的重大偿付方案;

　　第三，拟订基金索赔指南、索赔程序、财务管理等文件方案，提交基金管理委员会审议批准;

　　第四，提出摊款费率核定方案;

　　第五，根据本基金索赔和完成其他任务的需要，聘请法律、财务和其他专家担任工作;

　　第六，拟订基金的上年度财务报告和年度预算，提交基金管理委员会审议批准;

　　第七，编制上年度基金活动报告;

　　第八，采取各种适当措施正确管理基金资产;

　　第九，完成基金管理委员会分配的其他工作。

　　上述关于基金管理委员会,、执行委员会以及秘书处的机构和职责的设计，充分借鉴了1992年国际油污基金组织和美国油污基金中心的实践经验。如国际油污基金即是由一个作为最高权力机关的全体会员国的大会(Assembly)，一个作为决策和管理机构的由15个会员国组成的执行委员会(ExecutiveCommittee)组成，其各自职责也有类似规定。[59]美国“国家污染基金中心”是一个综合性的管理机构，而非单纯的基金管理者。其不仅负责管理针对油污污染的“溢油责任信托基金”，而且还负责签发船舶财务保证证书(CertificateofFinancialResponsibility,COFR)，并且在油污事故中代表美国政府主张自然资源损害索赔(NaturalResourceDamageClaims)，其职责范围甚至包括海岸警卫队内部或外部培训计划、海岸警卫队下属单位和用户IT系统维护等内容。该中心下设8个分支部门，分别为：船舶证书部、案件管理部、索赔裁定部、自然资源损害索赔部、财务管理部、客户服务部、信息技术部、法律部。[60]

　　(三)、基金监督部的组成和职责。

　　监督部由来自石油货主的代表组成，由基金管理委员会决定。监督部的职责为：

　　第一，监督基金征缴、管理和使用情况;

　　第二，审计或委托会计师事务所对基金管理机构的基金使用和财务管理活动;

　　第三，向基金管理委员会报告管理中心或工作人员的违反基金管理规定的行为，并提出处理建议;如基金管理委员会不处理或认为其处理不当时，有权向人民法院起诉，要求撤消违反基金管理规定的行为;[61]

　　第四，向基金管理委员会提出罢免中心副主任以下工作人员的建议;

　　第五，向基金管理委员会提出完善基金管理机制和方式的建议。

　　石油货主作为基金的主要出资人，他们最关心自己的摊款使用情况，虽然应当限制其在基金管理委员会中的表决权，但可以赋予他们积极监督其摊款的管理和使用情况的权利，通过赋予他们监督部成员的资格，既有利于加强对基金的征缴、管理和使用的监管，保证基金征缴、管理和使用的合法进行，也有利于他们与征缴机构、受害人之间建立起比较和谐的关系。这样的制度设计更能符合法人治理结构的要求

　　从《信托法》原理来看，大陆法系国家的信托法，基于信托关系是由委托人出自一定目的设立，信托目的又是通过受托人对信托的执行来实现的事实，确认委托人为信托的利害关系人之一。[62]我国《信托法》规定，委托人在信托关系中享有对基金管理的知情权、对管理方法的调整权、对受托人违反信托义务行为的撤销权、损害赔偿请求权，对受托人的解任权等诸多权利。[63]基于这种规定，赋予石油货主在基金管理机构中的监督权，是有积极意义的。

　　第四节油污基金使用的法律制度

　　油污基金之使用，其本质是油污基金所承担之赔偿责任的实现。如前所述,设立中国油污损害赔偿基金的目的，是为了对发生在我国管辖海域的油污事故所造成的损失进行赔偿和补偿。一方面，由于我国管辖海域既有内水、领海，还有专属经济区，油污事故既可能是原油也可能是燃油，而且，基金的赔偿只是对船东赔偿责任的补充，因此，基金的使用法律制度首先必须对这些问题做出明确规定，这从基金使用角度看，就是基金的适用范围问题，从信托关系的角度考察，就是基金信托的受益人的确定。由于设立时油污事故尚未实际发生，事故受害人是不特定的，必须对有权获得赔偿的受害人的资格事先做出明确规定，才能使信托受益人获得受益权从而实现信托目的。另一方面，由于油污事故造成的损失是多种多样的，而且往往数额巨大，而基金的资金又有限，不可能承担全部的损失赔偿和补偿，因此，基金使用法律制度还必须对基金的赔偿范围做出明确的规定。从信托关系分析，这实质上就是受益人的受益权及其实现方式问题。由于基金中的信托属于法定信托，信托受益人的受益权的内容、取得方式等不可能从信托文件确定，必须根据法律法规的规定。

　　一、油污基金所适用的事故范围。

　　(一)、在空间范围上，应明确规定我国油污基金应适用于我国所有管辖水域，即内水、领海和专属经济区，以最充分的保护我国油污受害人。在目前《基金管理办法》(第三次征求意见稿)中，没有对基金适用的空间范围作出规定，此实为立法漏洞，在将来的实际运作中必然会因适用范围缺乏明确界定而引发争议。

　　(二)、在时间范围上，目前《基金管理办法》(第三次征求意见稿)以明确规定3年的时效期间，以督促受害人行使其索赔权。这与我国现行法律对于环境污染损害赔偿的3年时效期间的规定是一致的。[64]

　　值得注意的是，《基金管理办法》(第三次征求意见稿)第22条中的表述为：“船舶油污损害基金的索赔时效为3年，自油污损害发生之日起开始计算。”此间的用语为“索赔时效”，而非“诉讼时效”。由此可见，对油污基金而言，3年时效乃实体权利的除斥期间，逾期受害人丧失索赔权(亦即信托关系下的收益权)。此与一般环境侵权的3年诉讼时效期间存在性质上的差别。这种规定与1992年油污基金公约中的规定是一致的。[65]

　　(三)、在事故的种类范围上，明确规定基金应适用于所有的原油和燃油污染损害。因为前文已论及，为了扩大基金的摊款范围，设立油污基金的摊款对象应包括所有的以海上运输方式获得原油和燃油的货主。故而燃油污染损害也应涵盖在油污基金的赔偿范围之内。而且在海上油污事故中，燃油污染损害也是必须加以解决的问题。

　　二、油污基金的赔偿范围

　　关于油污基金的赔偿范围，我国《油污基金管理办法》(第三次征求意见稿)第十五条规定：“船舶油污损害赔偿基金专项用于赔偿或者补偿船舶油污事故造成损害超过船舶所有人油污损害赔偿责任限额部分的开支，年终结余结转下年安排使用。”尽管该条文未明确规定油污基金内的赔偿范围，但已经清楚的表明，油污基金的赔偿范围与船舶所有人对油污损害所承担的赔偿责任范围一致，二者仅在数额上存在补充与被补充的关系。

　　令人疑惑的是，该办法第十八条规定：“船舶油污损害赔偿基金按照申请时间顺序依次赔偿。其中，对任一事故的赔偿按照下列范围和顺序进行：1、应急救助费用;2、控制或清除污染所产生的费用;3、对渔业、旅游等海洋资源造成的直接损害赔偿费用;4、监测监视费用;5、经财政部批准的其他费用。”这一条款规定的是对不同赔偿项目的赔付顺序，但是，面对这一条款，我们不禁要问，不属于该条明列出的五大类索赔项目，是否能够得到油污基金的赔偿?而确定损害赔偿项目的权利，又为何归于了财政部?

　　事实上，根据本文第二章对油污基金的法理根源所作的分析，我们可以看到，该法第18条与第15条之间存在着矛盾，也违背了油污基金的法理根源。首先，油污基金所承担的责任性质为法定的民事责任，是船舶所有人承担的油污损害赔偿责任的补充。因此，油污基金所承担责任的范围与船舶所有人所承担责任的范围在索赔项目上应为完全一致的，二者仅在数额上存在补充关系。而《油污基金管理办法》第18条对赔偿顺序的规定仅限定了部分项目可以向油污基金索赔，事实上排除了其他项目的索赔权利，违背了油污基金本身所承担责任的法律属性。其次，对于民事责任，是否属于赔偿范围的决定权在于法律规定，以及个案中的法院判决。财政部是没有权力，也没有适合的能力来做这一判断的。因此，从民法理论而言，该法第18条存在着巨大的立法缺陷。该条款反映出过强的行政主导的思维模式，不符合基本的法理逻辑。但必须指出的是，第18条的出台有其现实根源，这一问题将在本部分的第6小节中具体讨论。

　　排除第18条的干扰，从第15条这一正确的法律规定出发，要想确定我国油污基金的赔偿范围，就必须确定船舶所有人所承担的赔偿责任范围。目前我国国内立法中尚未对船舶所有人油污损害赔偿责任范围作出规定。因此，此处尚属立法空白，可能会由尚在修订中的《中华人民共和国防治船舶污染海洋环境管理条例》加以规制，或有待于修改《海商法》。

　　从国内法与国际法的关系来看，由于我国已经加入了1992年《民事责任公约》，在涉外油污事故中有义务遵循其规定的赔偿范围标准。因此，在国内油污损害赔偿案件的处理中，出于法制统一、方便司法的目的，有必要借鉴1992年《民事责任公约》中规定的赔偿范围。

　　1992年《民事责任公约》之中，损害赔偿的范围是通过对“污染损害”的概念定义来加以界定的。在公约中，“污染损害”是指：

　　(a)油类从船上的溢出或排放引起的污染在该船之外所造成的灭失或损害，不论此种溢出或排放发生于何处;但是，对环境损害(不包括此种损害的利润损失)的赔偿，应限于已实际采取或将要采取的合理恢复措施的费用;

　　(b)预防措施的费用及预防措施造成的新的灭失或损害[66]

　　1992年《国际油污基金公约》完全遵循了《民事责任公约》中对“污染损害”的定义。然而，鉴于1992《民事责任公约》中关于赔偿范围的规定比较宽泛，国际油污基金在自己的索赔手册中，列明了主要的赔付项目，以方便索赔。国际油污基金对各个赔付项目的相关规定每年都会加以修订。因为其并非法律，而是对公约的适用参考，我国油污基金也可以借鉴这些规定。2005年最新颁布的《1992基金索赔手册》将船舶油污事故造成的各种污染损害分为以下几类：[67]

　　1、清污作业费用和预防措施费用(costofclean-upandpollutionpreventionmeasures)

　　2、财产损害(propertydamage)

　　3、直接经济损失(consequentialdamage)

　　4、纯经济损失(pureeconomicalloss)

　　5、环境损害和研究费用(environmentaldamageandpost-spillstudy)

　　6、专家顾问费用(useofadveisers)

　　从我国司法审判实践来看，我国水域发生的船舶油污损害赔偿诉讼的赔付项目中，往往包括了直接财产损失、预期利润损失、中长期渔业资源损失等等。这些损失都可以涵盖在《基金索赔手册》的赔付项目之下，考虑到国际油污基金在油污损害赔偿领域内的权威性和成功经验，我国可以充分借鉴其在索赔指引中的经验。

　　目前，在我国司法审判实践和法学学术界中，对油污损害赔偿中“清污费用”和“环境损害”(在我国更经常的表现为“中长期渔业资源损失”)两个项目的赔偿问题存在较大争议。这两个问题在本部分第6、7小节中专门展开论述。

　　三、油污基金承担赔偿责任的条件

　　在油污损害赔偿制度中，船方责任是第一位的，基金赔偿责任是第二位的，只有在船方已承担或无法承担赔偿责任后，方才启动第二位的赔偿机制。因此，应当明确规定基金只有在特定条件下才承担赔偿责任。[68]

　　《油污基金管理办法》(第3次征求意见稿)第十六条对油污基金承担赔偿责任的条件做了如下规定：

　　第十六条下列情况，可从船舶油污损害赔偿基金中提供赔偿或者补偿。

　　(一)船舶油污损害超过船东赔偿责任限额时;

　　(二)船舶所有人免除赔偿责任时;

　　(三)船舶所有人已参加保险但在财务上不能履行其全部义务时;

　　(四)溢油损害无法找到肇事船舶时。

　　1992年《国际油污基金公约》第2条，则对此问题作了如下规定：

　　基金对受害方的补偿：如果由于下列原因，受害方不能按照民事责任公约从船舶所有人处得到损害的全部和足够赔偿，则国际基金给予赔偿：

　　(1)按照民事责任公约的规定，船舶所有人可以免除对油污事故的责任;

　　(2)按照民事责任公约的规定，船舶所有人应对损害承担全部责任，但因财力不足，无法赔偿或只能赔偿其中一部分时;

　　(3)按照民事责任公约或其它国际公约的规定，油污损害超过了船舶所有人的责任限制时。

　　通过比较可以发现，我国国内立法之征求意见稿与国际经验，二者在立法精神上是完全一致的，都明确了油污基金所承担的仅为第二位的、补充性的赔偿责任。

　　值得注意的是，征求意见稿中提出了特定条件下油污基金将承担第一位的赔偿责任。原因在于，在实践中，常常会产生在海上发现溢油带，但难以确定排污者的情况。尤其是船舶操作性溢油，现场证据易人为破坏，事故调查困难。由此催生了“油指纹”鉴定等技术手段。[69]然而，鉴于海上油污源头鉴定的难度、船舶流动性强的事实，时常会发现难以确定肇事船舶的情况。针对这种情形，我国国内法征求意见稿，特地对此做出明确规定，规定无法找到肇事船舶时油污基金亦承担赔偿责任。这一规定的目的在于保护海洋环境，保障受害者利益。与国际公约相比，体现了国内立法较好的保障力度。

　　我国《油污基金管理办法》征求意见稿与国际公约还有一处微妙的差别。公约规定，在船舶所有人财力不足，无法全部赔偿之时，即由国际油污基金承担赔偿责任。而我国国内立法的征求意见稿则规定，“船舶所有人已参加保险但在财务上不能履行其全部义务时”，国内油污基金方承担赔偿责任。此规定将船舶所有人参加保险作为油污基金予以赔偿的前提条件之一，其实际意义已经转变为：当船舶所有人的保险人在财务能力有限时，油污基金方承担赔偿责任。这一规定的立法原意值得揣摩。

　　从我国的现实情况来看，沿海小油轮众多、单船公司和个体船东占多数，而我国沿海油轮的投保油污责任险的比率十分低。迫切需要油污基金予以补偿的，恰恰是没有投保的油轮造成损害，毕竟保险公司的财政能力要远远强于船东。而此条规定的实际效果，是排除了未投保的油轮在财政能力不足时油污基金的适用。从而在油污损害赔偿法律制度中，留下了一个没有覆盖到的立法缺口。

　　这个缺口产生的原因，可能是考虑到油污基金发挥作用的前提——船东责任之实现的法律制度。前文已述，我国正在着手制定国内沿海、内河油轮的强制保险制度。此制度出台后，大多数的油轮都将被囊括到强制保险计划之内。从而扭转目前油轮投保率低的局面。在强制保险制度的配合下，《油污基金管理办法》征求意见稿中第16条第3款的规定，其不利影响便会小很多。

　　然而，即使是有强制保险，也不是百分之百的油轮都会投保。仍然会有立法缺口的存在。况且强制保险制度通过保费分摊，实际上确保了保险公司的财务能力，保险公司无法赔付的情况是难以想象的。因此，强制保险制度不是制定该条款的充分理由。

　　该条款的唯一目的，是实际上限制了油污基金的适用，将船东无力承担的油污损害，拒绝赔偿。也许立法本意是为了保护新建立的油污基金，避免其应面临过多的赔付而导致破产。但是，以设立立法缺口的方式保护油污基金，是不合理的。我们可以在油污基金赔付的限额上作出规定，以保障油污基金的长久运作，而不能在制度上设立缺口，让油污基金失去其本该拥有的功能。

　　因此，在将来实施的《油污基金管理办法》中，不应该以参加保险作为油污基金赔付的前提条件之一。而应借鉴《国际油污基金公约》中的规定，明确当船舶所有人财务能力无法履行其法律责任时，油污基金便对受害人予以赔偿。

　　四、油污基金的免责事由

　　由于油污基金作为石油货主所承担责任的体现，而石油货主所承担的责任并非因过错而产生，而是法定的特殊责任。因此，油污基金的赔偿，应适用严格责任原则，仅有法定的免责条件之时，油污基金方可免予赔偿。否则，都应予以赔偿。

　　在《油污基金管理办法》(第3次征求意见稿)中，对油污基金的免责事由，做了如下规定：

　　第十七条下列情况，不得从船舶油污损害赔偿基金中提供赔偿或者补偿。

　　(一)由战争、敌对行为造成的油污损害，政府非商运船舶或者军舰泄漏、排放石油造成的油污损害;

　　(二)索赔人不能证明船舶事故所引起的油污损害;

　　(三)全部或部分地由于受害人故意造成的油污损害，以及由于受害人疏忽所引起的油污损害;

　　(四)因油品走私造成的油污损害。

　　1992年《国际油污基金公约》第二条中则对此问题作了如下规定：

　　由于下列原因引起的油污损害，基金不予赔偿：

　　(1)损害是由于战争、敌对行为、内战或武装暴动而造成的，或从军舰中或在事变期间自一国拥有或经营并用于政府非商业服务的船舶逸出或排放的油类所造成的;

　　(2)索赔人不能证明损害是涉及一艘或多艘船舶的油污事件造成的。

　　通过比较，可以明显的看到，国内《油污基金管理办法》的征求意见稿中，赋予了油污基金更多的免责事由。在征求建议稿确认的免责事由中，前三点规定是较为合理的。合理之处在于，不能证明来源为船舶的油污损害自然不应该由“船舶油污损害赔偿基金”承担赔偿责任，“战争和敌对行为”可以被理解为不可抗力，政府船舶或军舰造成的污染，可以被理解为政府行为，由公法或行政法予以调整。而余下的两点，则有值得商榷之处。

　　征求意见稿第17条第3款之规定，立法者所持的观点为，受害者过错导致的损害，加害者不承担赔偿责任。这是侵权行为法的基本法理之一。然而，在油污损害赔偿中，除了油污直接造成的污染损害之外，预防污染的费用，亦即应急费用，也是列入损害赔偿的范围的。为了鼓励当事人在事故发生时能够积极应对，应将应急费用、应急措施所造成的合理损害，排除在油污基金的免责范围之外。如上海海事大学的胡正良教授便认为，在油污基金的免责事由中，应作如下规定：

　　“油污损害全部或部分地由于受害人故意或者过失所造成，基金可全部或部分地免除对该人的赔偿责任，但对预防措施的费用和因此引起的进一步损害的赔偿除外。”

　　征求意见稿的第17条第4款之规定值得再作权衡。走私的油品，由于并非从正规渠道内进入，不仅逃避了关税，很可能也会逃避其理应分摊的油污基金摊款。从这个意义上说，此类油品造成的污染不在油污基金的赔偿范围内，是情有可原的。然而，“走私”是刑事法下的概念，行为人从事此违法行为，将以受到刑事惩罚为其在法律上的不利后果。若走私油发生了油污事故，油污事故的受害者是否应该因这类油品的“身份”，而失去向油污基金作追偿的权利呢?笔者认为，答案是否定的。公法与私法不应该混为一谈。走私是公法范畴内的概念，有公法下的法律制裁对其进行规制。不能因公法下的违法而影响到私法下受害人的权利。更何况，油污基金之制度设计的着眼点，不仅在于受害人的私益，更在于保护海洋环境的社会公益。走私的油品也是油，它们在海洋中造成的污染不会因其“身份”而有何不同。如果将其造成的污染排除在油污基金的受偿范围之外，则在应急措施的采取、海上救助的实施等诸多方面，都会造成消极的影响。不利于保护海洋环境。因此，笔者认为征求意见稿中第17条第4款的规定并不妥当。

　　五、油污基金的责任限额

　　因为油污事故所造成的损害实在太过庞大，为了避免因某次大型油污事故的损害赔偿而导致油污基金破产，必须建立责任限额法律制度。从可参考的立法例来看，不论是国际油污基金还是美国的油污基金，都规定有责任限额制度。责任限额的制订主要取决于油污基金的财务能力，以及实际油污事故的赔偿需要。由于基金责任限额和基金总量、摊款额度一样，都属于基金管理使用中的重大事项，同时，责任限额对社会经济发展有重大影响，应当根据国家经济形势不断修订，所以，应当规定由基金管理委员会提出建议，报国务院批准。

　　我国《油污基金管理办法》(第三次征求意见稿)中规定：“船舶油污损害赔偿基金对任一船舶油污事故的赔偿或补偿金额，加上船舶所有人责任限额内实际支付的赔偿金额，最高不超过2000万元人民币。”这一责任限额的规定是在船舶所有人责任限额的基础上制定的。目前，我国尚无专门的船舶所有人责任限额制度，该制度可能会在新修订的《中华人民共和国防治船舶污染海洋环境管理条例》中加以规定。因此，在该制度出台后，方能明确我国船舶油污损害赔偿基金的实际赔偿限额。

　　对于船舶油污损害，船东和油污基金所承担的最高2000万元人民币的责任限额是否足够，仍需要实践检验。与诸多海事公约相类似，日后该责任限额还存在着进一步修订的可能。从目前的审判实践来看，2004年12月份，天津海事法院对在国内引起关注的“塔斯曼海”轮船舶油污损害赔偿系列案作出一审判决，合计共判处两碰撞船舶连带承担4200万元的油污损害赔偿责任。这是迄今为止国内法院对油污损害赔偿案件所判处的最高额的赔偿责任。目前该案正在二审过程中。[70]随着我国经济水平的发展，环境保护意识、水平的发展，油污案件损害赔偿的数额也很可能随之上涨，因此，长远来看，该责任限额应在基金管理委员会的主导下进一步修订。

　　六、清污费用的赔付问题

　　船舶油污事故发生后，负责应急清污的国家机关是海事局。从我国多年来油污事故应急处理的实践来看，海事局所面临的最大的问题是清污经费没有保证，实践中已经出现了谁清污谁负债的局面。极大的影响了海事部门对油污事故积极响应的能力。

　　从我国的审判实践来看，在我国的许多油污损害赔偿案例中，法院最终判决之后，清污费用往往不能足额受偿。在全部的赔偿责任中，清污费用只占很小的比例，赔偿比例最大的是海洋环境和中长期渔业资源的损失。有学者和官员担心长此以往，清污能力将日益萎缩，会对我国海洋环境和渔业资源造成更大的损失。[71]对此，我国交通部刘功臣部长明确提出了清污费优先受偿的建议。[72]

　　清污费优先受偿的建议，有其合理之处。清污费与其他油污损害赔偿项目不同，它发生于溢油事故的损害结果最终定型之前。清污费支出的大小，一般而言与清污效果成正比。如果清污费投入较高，清污效果好，则可以大大减少石油入海量，从而直接减少其他索赔项目的索赔量。相反，如果清污费用不能得到保障，对某一次事故来讲，会影响该次事故造成的污染范围和程度。长远来看，清污费用不到位，必然影响到一国清污队伍的建设和发展，从根本上削弱一国对油污损害的应对能力。因此，保障清污费用，以保证在油污事故发生后，能够及时采取应急措施、及时清污，便成了减轻油污损害的重要措施。

　　然而，优先受偿的制度模式仍有其欠缺之处。在此模式下，对油污事故的处理程序为：油污事故发生后，海事局垫付清污费用，进而再向船东和油污基金追偿，在追偿程序中，相对于其他同类索赔项目可能优先受偿。然而，这一程序面临两个问题：第一，海事局是否有足够的资金准备来垫付清污费用;第二，在追偿程序中，清污费用优先受偿，是否会对其他索赔项目而言不公平?尤其是对于渔民的直接经济损失而言。

　　上述两个问题，前者涉及海事局的实际能力，后者涉及法律之正义。正是由于这两个问题的存在，方使得清污费用优先受偿的建议未能得到普遍的采纳。其实，我们还有其他的制度选择，即为油污基金对清污费用的垫付制度。

　　本文第五章第1节曾述及，油污基金具有公益、私益的双重目的。私益目的的实现方式为赔偿，公益目的的实现方式则为积极的减少油污所造成的损害，保护海洋环境。从这个意义出发，油污事故发生后，油污基金可以从其资金储备中先行垫付清污费用，以解燃眉之急。相比与海事局垫付清污费用而言，全国各个地方的海事局其资金实力总是有限，能够垫付的资金额度有限，而油污基金的资金储备则相对充裕很多。而油污基金在垫付清污费用之后，也不发生优先受偿等问题，对于其他油污事故的受害者而言，保证了公平待遇。

　　对于油污基金利益的保护，可以由代位求偿权制度实现。油污基金垫付清污之后，油污基金取得代位求偿权，向油污事故的第一责任人船东(特殊情况下为第三人或受害者本身)求偿。当船东由于其财务能力限制，或油污责任限额，不能够满足损害赔偿要求时，油污基金所享有的代位求偿权，与其它油污损害赔偿索赔项目一样，可以向油污基金求偿。此时，油污基金本身所拥有的追偿权利和赔偿责任归于同一人，因混同而消失。

　　“油污基金垫付清污费制度”相比“清污费优先受偿制度”，具有诸多优点。从应急反应的角度来看，油污基金垫付清污费更能保证及时有力的应急措施。从海事局的角度来看，同样保证了清污费用的来源。从油污基金本身来看，则需要承认，在油污基金垫付清污费的情况下，油污基金承担了更大的责任。一方面是因垫付资金而造成的资金占用，另一方面是因清污费用不享有优先受偿权，油污基金所代位追偿时，在无法足额受偿时，它只能与其它债权一样，在同一顺序按比例受偿。油污基金未能受偿的部分，便成了其所多承担的责任。但考虑到清污费用的支出可以从整体上减少油污造成的损害，从这个意义出发，并不能说油污基金承受了额外的损失。

　　在我国《油污基金管理办法》(第三次征求意见稿)中，采用的是“清污费优先受偿”的思路。该办法第十八条规定：“船舶油污损害赔偿基金按照申请时间顺序依次赔偿。其中，对任一事故的赔偿按照下列范围和顺序进行：1、应急救助费用;2、控制或清除污染所产生的费用;3、对渔业、旅游等海洋资源造成的直接损害赔偿费用;4、监测监视费用;5、经财政部批准的其他费用。”其中，第1点“应急救助费用”和第2点“控制和清除污染所产生的费用”都可以归入本文此处所讨论的清污费之列。对于清污费优先受偿的要求，是该办法第18条出台的直接原因。此即本文本部分第2小节中所言的第18条的“现实根源”。然而，正如本文前文所述，第18条存在重大立法缺陷，而“清污费优先受偿制度”相比“油污基金垫付清污费制度”而言，又没有优势。因此，笔者建议立法者对《油污基金管理办法》(第三次征求意见稿)第18条加以修改，确立油污基金对清污费用的垫付制度。从国际经验来看，目前设立了国内油污基金的美国、加拿大两国都明确将垫付清污费作为油污基金的重要用途之一。

　　清污费用是一个宽泛的概念。有必要指出的是，在油污基金财政能力允许的情况下，可以资助某些与清污密切相关的科学研究，或者是提前设置监测设施等。此类费用有利于清污技术和清污能力的提高。也是油污基金的公益目的的具体实现方式之一。但由于此类费用非紧急迫切需要的费用，因此，需要基金管理委员会对此严加把关，只能在油污基金资金充裕的情况下、经法定程序方可使用。

　　七、中长期渔业资源损失的赔付问题

　　目前，在我国油污事故司法实践中，中长期渔业资源损失这一问题引起了法学界和实务界人士的广泛关注。[73]

　　中长期渔业资源损失，即可以列为渔民所遭受的纯经济损失，又可以列为生态环境所遭受的损害。纯经济损失，是指所有人或使用人的财产虽然没有被污染，但是收入遭受了损失，比如渔民的渔船和渔网没有被污染，但由于他们通常捕鱼的海域遭受了污染，而致使无鱼可捕的损失。与此相似的，还有由于油污事件期间的顾客数量减少而造成的公共海滩附近的旅店或者饭店业主的损失。[74]环境损害，1992年《民事责任公约》没有对此概念下定义，只是规定污染损害包括环境损害，但限于实际采取或准备采取的恢复措施所支出的合理费用。[75]这两类损失的共性在于都比较模糊，难以确定，而且损失数额巨大。这也正是中长期渔业资源损失在我国引起广泛争议的原因。

　　在我国司法实践中，对于是否将中长期渔业资源损失列入损害赔偿范围，争议较大。因为此类损失数额巨大。如果允许纳入赔偿范围，则不足额受偿的情况下，各索赔请求只能在责任限额下按比例受偿，此时便会产生排挤效应，使得清污费用、直接经济损失等索赔要求只能获得很小一部分赔偿。因而引起了相关受害人的不满。对于这一问题，我国法院法官与交通部学者有着截然相反的观点。法院方认为，在现行法律未作出限制性规定的情况下，天然渔业资源中长期损失作为油污损失的一种形态，相当于1992年《民事责任公约》中的“环境损害”，应属于赔付的范围，法院应予赔偿。不能因为允许中长期损失参与索赔，众多近期损失的索赔主体将得到很少赔偿，便主张中长期损失不应列入索赔范围。[76]而交通部学者认为，中长期渔业损失是依据公式计算的推理损失数据，但却占了全部赔偿额的70%。由于这类赔偿数额巨大，存在许多不确定因素，如果接受这类赔偿，使许多急需赔偿的项目反而得不到应有的赔偿，也是目前国内基金的赔偿能力所不能承受的。因此，在现阶段，不能接受这类赔偿请求。[77]

　　在我国《油污基金管理办法》(第三次征求意见稿)中，并没有对这一问题作出专门的规定。但在第18条关于受偿顺序的条文中，仅规定了“对渔业、旅游等海洋资源造成的直接损害赔偿费用”，其赔偿顺序在第1点“应急救助费用”和第2点“控制和清除污染所产生的费用”之后。推测其立法原意为：第一，确保清污费用优先于自然资源损失受偿。第二，排除中长期渔业资源损失的索赔。但这种立法方案适当与否，有待下文论证。

　　从前文关于清污费用的分析可以推演得知，交通部反对将中长期渔业资源损失列入损害赔偿范围的直接原因，在于在此前的诸多判决中，中长期渔业资源损失占据了大部分赔偿金额，挤占了清污费用的受偿空间，从而使交通部海事局所垫付的清污费用无法得到补偿。因此，如果前文所建议的油污基金垫付清污费的方案可行，则交通部队中长期渔业资源损失的反对态度可能会有所缓和。

　　从法理角度来看，对于中长期渔业资源损失，我们不应当将其排除在油污基金的赔偿范围之外。前文已述，油污基金的赔偿范围与船舶所有人在油污事故中的赔偿范围是完全一致的。因此，我们不能将二者割裂开来。而船舶所有人是否应当对油污事故下中长期渔业资源损失承担赔偿责任，我国现行法律和参加的国际条约已经有了较明确的回答。

　　首先，我国《海洋环境保护法》第90条第2款明确规定，破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的责任者，应当赔偿损失;因此，船东对油污事故下中长期渔业资源损失进行赔偿，是理所当然的。在我国大部分海洋资源归于国有的情况下，若不进行赔偿，只会让国家利益受到损失。

　　其次，我国加入的1992年《民事责任公约》中，明确将环境损害列入赔偿范围之中，并给其设定了一个限制：“对环境损害(不包括此种损害的利润损失)的赔偿，应限于已实际采取或将要采取的合理恢复措施的费用。”因此，对于涉外油污事故，我国有义务适用此规则;而对于国内油污事故，处于法律统一、一致的考虑，我国也有必要遵循此规则。

　　再次，对于渔业资源损失，农业部于1996年10月出台了《水域污染事故渔业损失计算方法规定》，是中国目前计算污染造成渔业资源损失的唯一规范性文件。在该规定下，污染事故渔业资源损失包括直接经济损失和天然渔业资源损失。并规定对天然渔业资源经济损失金额的计算，不应低于渔业资源直接经济损失的3倍。此处的天然渔业资源损失概念与中长期渔业资源损失概念近乎一致。在国内规章已经明确规定了的情况下，船东自然应当对此负赔偿责任。

　　既然船舶所有人对于中长期渔业资源损害理应承担赔偿责任，那么，油污基金对于中长期渔业资源损害亦应承担赔偿责任。否则便违背了设立油污基金的初衷。

　　油污基金对中长期渔业资源损害承担赔偿责任，需要考虑到以下问题。一方面，中长期渔业资源损失并非可以直接测算的损失，而是对生态系统造成的损害，在将来可能发生的损失。我国目前在评估中长期渔业资源损失方面，并没有可靠的技术力量;另一方面，我国的油污基金建立之初，财务能力有限。如果因为在中长期渔业资源损失的因素作用下，每次油污事故赔付中都会用满责任限额，则很容易会导致油污基金的破产。若将责任限额订的比较低，则会使索赔没有实际效果。同时，中长期渔业资源损失此类大宗索赔项目，在基金限额下对其他索赔项目会产生排挤效应，很可能使渔民、海滨养殖业者只能得到象征性的、极为有限的赔偿，会有损建立油污基金的目的。

　　考虑到上述实际问题，油污基金对中长期渔业资源损害进行赔偿时，需要从严把握。可以授权基金管理委员会，对损害证明和赔偿额采用严格标准，由其制定索赔指南，作为具体实务操作规范。随着我国油污基金制度的逐步完善、所拥有资金积累的日益增长，以及我国应对油污污染的技术水平的提高，可以由基金管理委员会主导，再次对中长期渔业资源损害赔偿问题进行修订，以符合社会发展需要。

　　第五节油污基金的监督制度

　　由于基金资金既有石油货主的摊款，也有政府罚款等财政性资金，还可能有社会捐款，数额也比较大，所以，对基金的管理使用，除了通过前述的基金管理委员会、基金监督部等的使用管理内部进行监督外，还应当建立外部监督机制，以确保基金管理使用的合法安全。具体来说，应当建立如下三项监督制度。

　　1、基金使用信息公开制度。规定执行委员会必须将赔偿额超过900万元的每起案件的处理情况，在案件处理完毕后的1月内，向石油货主、政府海洋环境保护监督机关和审计机关，提交书面报告。[78]这样，才能保证社会相关单位和部门的知情权。

　　2、强制审计制度。规定执行委员会每年年终时编制的基金资金管理使用报告书，必须经过审计师事务所的审计后，才能提交给基金管理委员会。必要时，可由国家审计机关进行审计。[79]同时，规定审计师事物所对其出具审计报告的真实性的法律责任。针对在审核中发现的问题，应当规定相应的惩罚、处理制度。当构成犯罪时，交有关机关处理。

　　3、司法监督制度。油污事故受害人与油污基金可能在损害事实、法律理解、基金工作人员处理行为等方面发生分歧，对此，应当规定受害人与油污基金管理机构对损害赔偿发生争议的，可以向人民法院提起诉讼。将司法监督引入油污基金法律制度，使得油污基金的工作暴露于司法和大众监督之下。对油污基金管理者或工作人员的失职、越权、或挪用基金款项等违法行为，受害人有权向检察机关举报，以及时处理。

　　结论

　　本文前述分析已证明，以信托基金模式为依据，创建我国的油污损害赔偿法律制度，无论在法理层面，还是在具体制度设计层面，都是可行的。在信托基金模式下，油污受害人对油污基金所享有的索赔权，相对应的转化为信托受益人所享有的受益权，从而为油污受害人提供了更加充分、有效的保护。从法律制度本身考虑，信托基金模式能够使油污基金制度更好的与我国现有法律制度相融合，而非生硬的镶嵌进去，更有利于法律的实际运作。本文的所有分析都是围绕着信托基金这一核心而展开的。以信托基金原理审视我国正在制订中的油污基金管理办法，对其中一些带有浓厚行政色彩的规定，将会有更清晰的认识。这也是本文对油污基金管理办法之征求意见稿，所提出的最为核心的建议。

　　[1]司玉琢,主编.国际海事立法趋势及对策研究[M].北京:法律出版社,2002.236.

　　[2]刘功臣.建立符合中国国情的船舶油污损害赔偿制度[A].交通部海事局:上海国际海事论坛论文集[C].2005.2.

　　[3]司玉琢,主编.国际海事立法趋势及对策研究[M].北京:法律出版社,2002.236.

　　[4]刘红.油污赔偿应考虑国情[J].中国船检,2005,(7):25

　　[5]司玉琢,主编.国际海事立法趋势及对策研究[M].北京:法律出版社,2002.237-241.

　　[6]2005年7月，中国海事局在上海召开了2005年上海国际海事论坛，在此次论坛上，参与制定《基金管理办法》的几位专家介绍了目前立法工作的进展。详情请参见交通部海事局:上海国际海事论坛论文集[C].2005.2.

　　[7]关于原因与条件的辨析，请参见王旸.侵权行为法上因果关系理论研究[A].梁彗星.民商法论丛(11)[C].北京:法律出版社,1999,462,466-470.

　　[8]韩德培,主编.环境保护法教程(第4版)[M].北京:法律出版社,2003,72-75.我国环境法中，有相似的“利用者补偿”原则。参见国务院1996年《关于环境保护若干问题的决定》(国发[1996]31号).

　　[9]台湾行政院环境保护署.重大海洋污染赔偿求偿相关之规范(90A270)专案工作期末报告[R].台北:台湾行政院,2001.

　　[10]王泽鉴.侵权行为法之危机与发展[A].王泽鉴.民法学说与判例研究(2)[C].北京:中国政法大学出版社,1998,25.

　　[11]TheIntroductionofTorryCanyon[EB/OL],2005-10-4.

　　[12]1971FundConvention,Article3.

　　[13]Id.,Article10.

　　[14]InternationalOilPollutionCompensationFunds(IOPCF).MemberStatesofthe1992Fund[EB/OL].2005-10-5.

　　[15]TheIntroductionofExxonValdez[EB/OL].2005-11-1.

　　[16]Canada’sShip-sourceOilPollutionFund(SOPE).TheIntroductionofSOPE[EB/OL].2005-11-5.

　　[17]MENSAH.A.THOMAS.CivilLiabilityandCompensationforVessel-SourcePollutionoftheMarineEnvironmentandtheUnitedNationsConventionontheLawoftheSea(1982)[A].N.Andoetal.(eds.),LiberAmicorumJudgeShigeruOda[C],Netherlands:KluwerLawInternational,2002.1404.

　　[18]1969CLCConventionArt.5(2).

　　[19]国内船舶油污损害赔偿案件，应该适用国际公约还是国内法，曾一度引起法学界的长期争议。2002年，最高人民法院通过对山东省高级人民法院审理的“烟台海上救助打捞局与荣成市凤港渔业公司船舶油污损害赔偿纠纷”一案提审，确立了该类案件使用《海商法》和《海洋环境保护法》的原则。参见赵红.关于审理船舶油污损害赔偿案件中的法律问题[A].交通部海事局.上海国际海事论坛论文集[C].2005.63-64.

　　[20]刘红.油污赔偿应考虑国情[J].中国船检,2005,(7):25.

　　[21]同上.

　　[22]该条例乃对1983年国务院公布的《防止船舶污染海域条例》的修订。参见鄂海亮.我国油污损害赔偿法律制度的发展[A].交通部海事局:上海国际海事论坛论文集[C].2005.2.

　　[23]《船舶油污损害赔偿基金征收和使用管理办法》(第三次征求意见稿)第4条。

　　[24]胡正良.设立船舶油污损害赔偿基金的几个法律问题[A].交通部海事局.上海国际海事论坛论文集[C].2005.88-89.

　　[25]《关于加强政府性基金管理问题的通知》，财综字[2000]22号。

　　[26]《关于加强政府性基金管理问题的通知》，财综字[2000]22号。

　　[27]参见《关于加强预算外资金管理的决定》，国发[1996]29号。

　　[28]财政部.2004年全国政府性基金项目目录[EB/OL],2005-11-5.

　　[29]依据《财政部关于发布2004年全国政府性基金项目目录的通知》(财综[2004]102号)，“全国政府性基金项目以《基金目录》为准，凡未列入《基金目录》的政府性基金项目，有关地区、部门和单位都应当停止执行，公民、法人和其他社会组织有权拒绝支付”。参见财政部.关于发布2004年全国政府性基金项目目录的通知[EB/OL].2005-11-5.

　　[30]《关于公布取消部分政府性基金项目的通知》，财综[2002]24号

　　[31]《财政部关于制发政府性基金预算管理办法的通知》(财预[1996]435号)，

　　《财政部关于公布保留的政府性基金项目的通知》(财综[2002]33号)，

　　《财政部、中国人民银行关于将部分政府性基金纳入预算管理的通知》(财预[2002]359号)。

　　[32]《船舶油污损害赔偿基金征收和使用管理办法》(第三次征求意见稿)第二章。

　　[33]张正钊,主编.行政法与行政诉讼法[M],北京:中国人民大学出版社,1999.129.

　　[34]张湘兰、徐国平.船舶油污自然资源损害赔偿：法律制度障碍的跨越[A].武大国际法评论(2)[C].武汉:武汉大学出版社,2004.43-46.

　　[35]日本《信托法》第1条;Garner.Brana.Black’sLawDictionary,7THEdition[Z].ST.Paul,Minn.,U.S.A:WestPulishingCO.,1999,1513.

　　[36]齐树洁、彭晋平.契约型投资信托若干法律问题研究[J].政法论坛(中国政法大学学报),1995,(2):25.

　　[37]方嘉麟.信托法之理论与实务[M].北京:中国政法大学出版社,2004.2.

　　[英]D.J.Hayton.信托法[M].周翼、王昊译,北京:法律出版社,2004.10-14.

　　[38]张悦.论民法法系对信托的再造[D].厦门:厦门大学,2003.32-35.

　　[39][英]D.J.Hayton.信托法[M].周翼、王昊译,北京:法律出版社,2004.序言.

　　[40]张淳.信托法原论[M].南京:南京大学出版社,1994.150-152.

　　[41]《船舶油污损害赔偿基金征收和使用管理办法》(第三次征求意见稿)第6条。

　　[42]《船舶油污损害赔偿基金征收和使用管理办法》(第三次征求意见稿)第10条。

　　[43]胡正良.设立船舶油污损害赔偿基金的几个法律问题[A].交通部海事局.上海国际海事论坛论文集[C].2005.94.陈伯卫.借鉴国际油污基金管理经验，构建我国船舶油污损害赔偿基金管理制度[A].交通部海事局.上海国际海事论坛论文集[C].2005.52.

　　[44]彭晋平、刘先鸣.中国船舶油污损害赔偿基金法律制度研究[J].中国海洋法学评论,2005,(2):121.

　　[45]《信托法》第14条。

　　[46]胡正良.设立船舶油污损害赔偿基金的几个法律问题[A].交通部海事局.上海国际海事论坛论文集[C].2005.94.

　　[47]《船舶油污损害赔偿基金征收和使用管理办法》(第三次征求意见稿)第8条，第11条。参见陈伯卫.借鉴国际油污基金管理经验，构建我国船舶油污损害赔偿基金管理制度[A].交通部海事局.上海国际海事论坛论文集[C].2005.53.

　　[48]《船舶油污损害赔偿基金征收和使用管理办法》(第三次征求意见稿)第27条。

　　[49]《信托法》第25—30条。

　　[50]1992FundConvention,Article2.

　　[51]董学立.商事组织法[M].北京:北京大学出版社,2004.251,255,258.张民安.现代英美董事法律地位研究[M].北京:法律出版社,2000,25.

　　[52]“基金管理委员会”和“执行委员会”的名称源于《油污基金管理办法》(第三次征求意见稿)。该办法第20条规定：“设立国家船舶油污损害赔偿基金管理委员会，……挂靠在交通部，负责有关船舶油污损害赔偿基金日常管理工作。……基金管理委员会下设执行委员会和秘书处，负责具体赔偿、补偿等日常事务，秘书处挂靠在交通部海事局。”本文借用此两个名称。必须加以说明的是：《油污基金管理办法》(第三次征求意见稿)中，认定的油污基金性质为政府性基金，而本文所持的观点为油污基金当属信托基金。由此，尽管借用了“基金管理委员会”和“执行委员会”这一管理组织的名称，但其法理基础却是截然不同的。

　　[53]《船舶油污损害赔偿基金征收和使用管理办法》(第三次征求意见稿)第20条。

　　[54]《海洋环境保护法》第5条。

　　[55]刘红.“建立中国船舶油污损害赔偿机制”中若干问题的探讨[A].交通部海事局.上海国际海事论坛论文集[C].2005.125.

　　[56]《船舶油污损害赔偿基金征收和使用管理办法》(第三次征求意见稿)第20条。

　　[57]彭晋平、刘先鸣.中国船舶油污损害赔偿基金法律制度研究[J].中国海洋法学评论,2005,(2):124-125.

　　[58]《海洋环境保护法》第5条第3款;《海上交通安全法》第3条;《防止船舶污染海域管理条例》第3条、第7条。

　　[59]IOPCF.StaffofIOPCFunds[EB/OL],2005-11-8.

　　[60]美国海岸警卫队“国家污染基金中心”网站[EB/OL]。

　　[61]参见《公司法》第54条，第152条。

　　[62]张淳.信托法原论[M].南京:南京大学出版社,1994.173-174.

　　[63]《信托法》第20—23条。

　　[64]《环境保护法》第42条。