环境损害补偿基金若干问题研究
导读：
【摘要】本文从完善我国环境损害赔偿体系的角度出发，以我国环境损害赔偿现行制度存在的问题入手，提出环境损害补偿基金在保护受害人发挥着一定的作用，通过对国外相关制度的和国内实践经验的分析，对该制度在适用范围和资金来源方面提出了建议。
【关键词】民事赔偿;环境责任保险;环境损害补偿基金
【写作年份】2007年
【正文】
2005年11月13日，xx石化分公司双苯厂硝基苯精馏塔发生爆炸，引发松花江水污染事件。松花江自xx市以下，受到苯、苯胺和硝基苯等超标污染直接威胁的相关水域绵延千余公里，沿途除哈尔滨、松原等大中城市，还有几十个乡镇，数百个村庄，仅饮用及生产用水可能受到影响的民众就多达数百万人。按照污染者付费原则、环境保护法第41条第1款、第2款，第43条等各项规定以及国家环保局在1991年对民法通则第124条作出的行政解释，肇事的工厂和直接责任人员不仅必须赔偿所造成的损失，而且有可能受到刑事公诉。然而像松花江污染这样后果严重、影响深远的事件，只按照以上方式索赔，即使企业破产、专项财政支出项目完全亏空，也未必能够充分弥补当事人可能遭受的实际损失，而现行制度却又没有提供其他适当的救济渠道。
一、民事赔偿、环境责任保险在环境侵权救济上的不足
目前对环境侵权的救济手段主要适用传统的民事侵权救济制度。但由于环境侵权自身的特点，适用民事侵权救济有些问题无法得到解决。一是环境污染具有损害范围广、受害人数的众多性以及侵权状态的继续性等特点，造成环境损害的范围难以确定和损害赔偿数额的难以计算;二是环境侵权行为具有“累积性”、“间接性”，环境损害的结果是长时间、间接作用造成的，有可能导致侵权责任人无法确定或无法全部确定。三是民事救济属于事后救济，有一定的滞后性，诉讼时效有限。四是民事赔偿有限，尽管民事赔偿实行实际损害赔偿原则，但环境污染事故造成的损害往往超出污染责任人赔偿的能力范围。民事救济难以发挥其应有的功能。
在这种情况下，许多国家通过建立环境责任保险制度对民事侵权救济的不足进行弥补，但环境责任保险制度也不可能使污染受害人获得完全的赔偿。一是责任保险制度属于限额赔偿。保险人承保被保险人对第三人的赔偿责任，被保险人的赔偿责任的发生与否以及赔付责任的大小取决于多种偶然因素，这决定了保险人在订约时无法确切预测保险事故发生所造成的损害。所以在订立责任保险合同时，投保人和保险人所约定的保险金额，实际为保险人承担赔偿责任的最高限额。从这个意义上说，责任保险为限额保险。2二是环境责任保险立法模式的选择，即选择任意保险或是强制保险也会影响该制度的效果。
为了使环境污染受害人获得充分、合理的补偿，一些国家或国际组织开始建立环境损害补偿基金。环境损害补偿基金是指由致害企业、个人提供资金并由他们为主体组成民间的基金会，或者由政府以征收环境费(包括排污费、自然资源补偿费等)、环境税等特别费、税收作为筹资方式而设立的损害补偿基金，3并设立相应的救济条件，以该基金补偿环境侵权受害人的制度。我国目前并未建立这一制度，一些国家的经验可作借鉴。
二、国外相关制度和国内实践
(一)日本的公害补偿基金
日本在工业化的过程中曾爆发了震惊世界的“四大公害事件”，为了向在污染环境中健康损害最严重的人们提供应急救济和紧急治疗的社会保障，日本于1973年颁布了《公害健康受害补偿法》，向排污企业强制征收排污费、特定排污费以及机动车重量税作为补偿基金。日本设立基金的原因有二：首先由于环境纠纷被害者的人数很多，损失额又很大，因此会出现应赔偿的总额超过污染者的赔偿能力的情况;其次由于对造成污染的主体不能进行准确判定，涉及对象很多，很难确定谁是具体造成损害的污染者，用法院审判方式进行损害赔偿裁定是很困难的。4在这种情况下，采取传统的民事赔偿很有可能导致污染受害人得不到及时的法律救济，而适用公害补偿基金受害人只要符合该法所规定的指定地区、暴露条件和指定疾病3个条件既可获赔。
(二)美国的溢油责任信托基金
世界上大多数国家通过缔结或者参加《1971年设立国际油污损害赔偿基金公约》及其1992年议定书，加入国际油污损害赔偿基金，解决超出船东责任限制的损害赔偿和费用偿付，将基金用于补偿船舶油污事故造成损害超过船东油污损害赔偿责任限制部分的开支。但由于该公约及其议定书中油污基金的使用有一定的局限性，美国没有加入该基金公约，而是根据本国的实际情况，制定了《1990年油污法》，设立一项10亿美元的溢油赔偿责任信托基金。5与国际油污损害赔偿基金由石油公司分摊不同，该基金的大部分是通过征税方式获得，约占基金总数的80%，其余部分来自于行政部门罚款所得、自然资源的赔偿费用、其他基金转入的收入等。其用途之一是支付未获赔偿的清污费用或未获赔偿的损害。
(三)国内实践----无主溢油应急基金
船舶油污染是海洋环境污染的重要根源之一，其对海洋环境的威胁是巨大的，国际环境法学者亚历山大·基斯称海上石油运输“是可能对环境和人类健康造成最严重损害的两个领域”之一。6随着航运业的发展，海面溢油等污染事件逐年上升。依照我国现行法律的规定，海上污染清理中的清污费及污染财产损失费应由肇事船东承担，但无主油污清除缺少船舶污染损害的索赔主体，解决不了由谁承担污染损害赔偿的问题，垫付的应急处置费用没有追偿的对象，最后只能由国家财政进行有限的补偿，这种做法既不能贯彻谁污染谁负责的原则，也不能有效解决海洋油污清理费用问题，致使海洋环境损害日益严重。2007年6月14日，全国首个无主溢油应急基金会在大连成立。该基金由大连海事局发起、48家港航企业和船公司捐资25万多元设立。该基金会的建立以公益性质为基础，筹集采用平等自愿的原则，无数额限制，基金的筹集对象为大连港港航企业、船公司、石油公司、油类物质作业单位等，原则上每年缴纳一次，视资金使用结余情况增减。
(四)总结
以上基金共同的特点是：在对污染赔偿义务人赔偿不足以弥补受害人损失或对受害人损失无法赔偿时适用，即基金适用有一定的前提条件，限于民事赔偿、环境责任保险制度[1]不能弥补受害人损失的情况下。
三、环境损害补偿基金的适用范围和资金来源
(一)环境损害补偿基金的适用范围
民事赔偿、环境责任保险制度在下列情况无法发挥其作用，这亦是环境损害补偿基金发挥作用的范围。包括三方面内容。
(1)不明污染源的。这里所说的不明污染源包括几种情况：一是污染者无法查明，如无主油污。二是混合性环境侵权，侵权责任人无法确定，而适用责任集中或共同诉讼又不符合条件的。如某一特定区域多重污染源长期排污造成人身或农业、林业、渔业受害。7三是无责任人的环境损害事件。如山体滑坡、泥石流、飓风等自然灾害导致受害人遭受环境损害的。8
(2)污染者明确，但无力承担赔偿又没有投保的。既有因污染造成的损害巨大导致污染企业无力承担赔偿责任，也有污染企业已经破产、解散的，或者虽然存在但无力承担，又没有投保环境责任保险的。
(3)污染者明确且投保环境责任保险，但保险费不足以弥补损失的。由于环境责任保险是限额赔偿，如果环境污染造成的损失巨大，而投保人和保险人所约定的保险金额较小，受害人的损失仍然无法弥补。
(二)环境损害补偿基金的资金来源
环境损害补偿基金制度又被称为环境损害行政补偿制度，[2]原因在于该制度的资金来源主要依赖公权力的强制与监督来征收。从国外的立法和实践看，环境税以及排污费在环境补偿基金制度中占了主要的部分。但应当说这一定义并不确切。例如大连建立的无主溢油应急基金完全是由潜在致害企业提供资金并由他们为主体组成的类似民间的基金会。[3]国际油污损害赔偿基金则主要由石油公司筹措。我国着手制定的《船舶油污损害赔偿基金征收和使用管理办法》，计划以中石油、中石化、中海油这三家国内主要的油品开采、加工、运输企业为最主要的基金缴费者。总的来说，环境损害补偿基金应当建立比较广泛的资金来源，主要包括从征收的环境税、排污费中提取的部分、潜在污染企业的捐资、环境罚款、向特定企业征收的摊款以及基金的利息收入等。
四、结语
环境损害补偿基金制度并非是在环境责任外创设的新制度，从本质上讲它是以民事责任为基础的填补损害制度，具有“高度的辅助性与补充性”。9而一个完整的环境损害赔偿体系的建立则是受害人的权益得到救济的真正保障。
【作者简介】
杨萍，女，南京林业大学经管院经济法系，讲师。
【注释】
[1]季卫东 不可寄望“环境风暴”[J] 财经，2005，(25)：20
[2]覃有土.樊启荣. 保险法学[M].北京：高等教育出版社，2003. 259-260
[3]宋宗宇 颜可 论环境侵权损害赔偿责任的社会化重庆工学院学报2005，(1)：94
[4]崛井伸浩 任勇 日本环境纠纷处理制度和被害者救济制度 //王灿发 环境纠纷处理的理论与实践[M] 北京：中国政法大学出版社，2002：302
[5]高振会 建立我国海上溢油应急体系专项基金刻不容缓[N] 中国海洋报 2006-7-4 (3版)
[6]梅宏 论船舶油污事故的责任主体及责任性质[A]. 中国涉外商事海事审判网
[7]《1969年国际油污损害民事责任公约》规定：在缔约国登记的载运2000吨以上散装油类货物的船舶，其所有人必须对其依公约所承担的油污损害赔偿责任进行保险或取得其它财务保证，否则，各缔约国不允许上述船舶从事营运。
[8]盛玉芳.陈华. 浅议环境侵权损害的社会救济制度[J]. 广西政法管理干部学院学报，2007，(3)：122
[9]李 锴. 周辉. 试论我国环境损害赔偿的国家责任[J]. 江西社会科学，2007，(1)：193
[10] 该制度目前尚无确切的称谓。
[11]“类似”民间的基金会是因为该基金尽管完全由相关单位捐资形成，但是由大连海事局牵头制定了《小型无主溢油应急基金管理办法》，组成了以行使海洋环境监督管理权的部门和基金捐助主要成员单位、清污单位为主体的海上无主油污清除基金管理委员会，负责应急基金的管理和使用，委员会办公室由行使海洋环境监督管理权的部门兼职，负责日常管理工作。
[12]陈慈阳. 环境法总论[M].北京：中国政法大学出版社，2003.371
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