江苏保监局局长李劲夫在全省保险工作会议上透露, 江苏将积极开展责任保险, 今后有望推广船舶污染责任险。江苏作为我国沿海内河运输大省, 是全国内河油品、危险化学品的运输集散地, 从事油品、危险化学品散装货物运输的船舶老化相对比较严重, 从事沿海内河航运业的个体船舶数量占船舶总量的比重较高, 航行安全管理水平相对较低,船员整体素质和技术能力还有待进一步提高, 江苏省沿海内河水域污染的风险也在不断增加, 船舶溢油等污染事故处在高发期,有可能造成巨大经济损失, 严重影响群众生活。污染肇事船舶的偿付能力一般都极为有限, 而国家建立统一的水域污染损害赔偿机制还需要相当长的时间, 在此情况下, 江苏率先深入研究, 通过积极创新, 把政府管理要求与市场导入机制有效的结合起来, 有步骤、分阶段、有重点地在试行油污责任强制保险, 以切实、有效地加强对江苏沿海内河水域环境污染的防治, 解决水域污染后的清污及赔偿责任等突出问题, 减轻政府的财政负担, 提高溢油污染应急反应能力和清污能力, 保护水域环境, 从而保障江苏航运经济的快速健康发展, 同时也为国家在全国范围内逐步推行船舶污染责任保险进行前期探索, 积累经验。

　　船舶污染责任保险, 是以被保险人对受害人承担油污损害赔偿责任为保险标的的保险, 承保的风险主要包括由于被保险船舶上的油 / 化学品等泄漏而造成水域的污染、被保险人采取合理措施清除或减少污染而支出的费用、补偿政府有关部门为防止或减轻上述损害而支出的合理费用、被保险船舶上的油 / 化学品等泄漏而造成对第三者的污染损害被保险人在法律上应负的赔偿责任、被保险人为保险人全部或部分承保的责任或费用而支付的经保险人事先同意的有关法律诉讼费用等。该险种具有很好的公益性和社会管理功能。江苏省试行船舶污染责任保险定位于“保本微利”, 政府把广大投保人组织起来, 集中投保以获得规模采购效应, 使得保险人可充分利用“大数法则”, 对集中投保给予优惠的费率。集中统一投保还有利于确保数据的完整有效, 作为确定保险基础费率及以后费率调整、浮动的依据。保险公司关注船舶污染责任保险, 并表现出较高的承保积极性。

　　目前, 江苏省试行船舶污染责任保险事宜, 由江苏海事局、江苏省安监局、江苏保监局和江苏省环保厅共同组织、领导, 保险行业协会、保险中介等相关方共同参与协调、推动、落实与服务。[①]

　　一、船舶污染责任强制保险的由来

　　船舶发生污染事故时会产生巨额的赔偿责任，肇事方往往会陷入无力承担的尴尬境地，以至于破产倒闭，油污受害方因此无法得到赔偿。为避免这种情况出现，国际通行的做法是要求船舶进行强制保险或取得其它财务保证，由资信状况良好的第三方代替船舶所有人承担损害赔偿。根据1969年和1992年《国际油污损害民事责任公约》(简称 CLC )的规定，从事国际航线的2000吨以上的散装油类货物的船舶都应投保污染责任险，并要求每艘船舶应携带有关证书以证明该船舶已投保油污责任险;缔约国须保证进入或离开该国港口的油轮，以及以该国港口为目的港或始发港的油轮者都已投保油污责任险，而不论该船在何处登记。如果船舶没有投保污染责任险，但有其他保证金存在，如银行保证或国际赔偿基金出具的证书等，从而能保证油污受害人得到赔偿，等同于该船舶已投保污染责任险，即公约认可其他形式的财务保证。油污责任的强制保险属于保险中的责任险，之所以称其为强制保险足因为与一般的责任险相比，投保该种责任险是船东的法定义务，以至于如果未投保该种责任险，船舶便失去在某些范围内营运的资格。

　　1969 C LC的缔结过程中，在讨论到是否要规定强制保险制度时，缔约国之间曾有过激烈的争论。德国、希腊、挪威属于反对一派;美国、法国和其他一些国家则坚持如果公约没有强制保险，公约便形同虚设，这是实现船东严格责任的必要设置。事实证明，在油污责任的承担中，强制保险制度发挥了无法替代的作用，比如，单船公司导致油污时，如没有强制保险，受害方往往无法得到足额赔偿，从而使船东的严格责任失去意义。所以以后的1996年《国际海运有害有毒物质污染损害赔偿责任公约》(HNS)和2001年《燃油污染损害民事公约》也规定了强制保险制度。

　　为保证油污受害方得到足额赔偿，C LC公约还规定了油污受害方可直接起诉保险人或其它财务保证人，这是对船舶所有人“先赔付’’原则的突破，保证了油污受害人得到及时的赔偿，也免去了船舶所有人先赔付后再索赔的难题。

　　二、我国船舶油污责任强制保险的现状以及实行强制保险的必要性

　　在国际海上运输领域，为保证发生特定的船舶污染事故后，受害第三方的利益能够得到切实、有效的维护，一些国家参与制订并签订了一些规定有强制责任保险的国际公约。但是，有些人对船舶污染强制责任保险问题仍存有疑虑，认为：

　　1、《海商法》规定了船舶优先权制度，依据该规定，船舶污染事故造成的损

　　害请求可以被列入船舶优先权，优先受偿。既然如此，为何还要单独再搞一个船

　　舶污染强制责任保险制度?

　　2、现行的保赔保险承保范围中明确包括“污染----由于被保险船舶的油或其他有害物质的排放或者泄漏，或由于存在这种威胁，而产生的特定的责任、损失、损害或费用”，若再建立一整套强制保险制度，不是多余么?

　　面对如上的疑虑，船舶污染强制责任保险制度似乎没有建立的必要了。但事实真的如此吗?近年来发生的船舶污染事故，肇事船舶的吨位越来越大，泄漏的污染物总量也越来越大。污染事故主要发生在沿海、与海相通的内河重大污染事故涉及的污染物种类主要集中在船舶油类包括燃油、有毒有害危险品等，用“频繁”二字来形容过去几十年我国的船舶污染事故，一点也不为过。但是，促使船舶污染事故发生几率增加以及损害后果加大的因素却在不断被强化和增多:首先，近年来，随着经济的增长，我国的水上运输也日益频繁。最典型的是石油运输，自1993年我国由石油出口国转为净进口国以来，石油进口量不断上升，2004年全国海运进口原油1.01亿吨，沿海石油运输量超过2亿吨。随着我国经济的高速发展，国民生活水平不断提高，能源需求将进一步增加。根据权威部门推测，有80%以上的进口石油需从海上运输。与此同时，我国有毒有害液体货物运输种类与运量增长迅速，而在上述物品水上运量急剧增长的背景下，相应的港口管理和监控水平未有显著提高航道条件及导航设备技术未有相应改善，这一切在无形中不仅加大了防治船舶污染的难度，更增大了船舶污染事故发生的几率。其次，为适应以石油运输为主的水上运输的需要，从船舶经济性考虑而投入使用的大型化油轮，比如VLCC将越来越多，我国的VLCC船队也会逐步建立。与此同时，抵达我国沿海港口的大型油轮越来越多，像青岛、宁波等港口可接纳的外籍油轮吨位都在20万吨以上，广东省水东港单点系泊可停靠30万吨油轮。油运量大幅度增加和油轮大型化将会使我国发生重大溢油事故的几率增大。再次，我国的船舶普遍技术状况不佳，船舶老龄化严重。一个突出的问题是，与交通部直属企业的船舶的技术状况和管理水平相比，全国各地方企业和个体户的船舶较差，基本上是超期服役的老旧船舶，有的甚至是用废船改造而成，船舶性能和管理水平都很差，而恰恰这部分船舶数量增加最快，这无疑增加了船舶污染事故的隐患。第四，《73/78国际防止船舶造成污染公约》附则Ⅰ中第13-F条和第13-G条生效以来，美国、加拿大、欧共体、澳大利亚等发达国家只允许双壳油轮进港，致使大批老、旧油轮拥向不发达国家或港口国监控制度执行不严格的国家，而我国目前尚未限制非双壳油轮进港，因此，我国事故发生的可能性较发达国家更大。

　　我国《海洋环境保护法》第66条规定:国家完善并实施船舶油污损害民事赔偿责任制度;按照船舶油污损害赔偿责任由船东和货主共同承担风险的原则，建立船舶油污保险、油污损害赔偿基金制度。但事实上我国缺乏明确而完整的船舶油污责任强制保险制度。目前，我国对从事国际航线载运2000吨以上的油轮及进入我国港口和其他管辖水域的载运2000吨以上的散装货油的外籍船要求持有有效的保险证明或其他财务保证证书，但是从事我国国内航线的油轮并没有相应的法律要求进行强制保险，而且公约下2000吨以下的油轮也没有法律要求进行强制保险，所以当这些船舶发生油污而船东无力赔偿，船东又未主动投保油污责任险时，油污受害方无法得到应有的赔偿。1973年至2000年问，我国沿海发生的溢油量50 吨以上重大溢油事故中，外国籍油轮的赔偿比例达100%,平均每起事故赔偿824.6万元，最多一起赔偿1775万元(“东方大使”号)。而中国籍油轮赔偿比例仅为32%，平均每起事故赔偿89.5万元，最多一起赔偿300万元(“安福”轮)。外籍油轮有赔付能力是因为存在相应的油污基金，并且油轮进行了强制保险，油污损害赔偿责任被合理分担。我国国内绝大部分油轮都未办理油污保险，而且国内航线油轮大多是80年代以前建造的老、旧船，船舶状况比较差，更容易发生油污事故，因而也更需要进行强制保险。

　　但是目前我国并不存在一个完善的油污责任承担制度：

　　首先，我国与船舶污染有关的法律法规，对船舶尤其是油轮安全、生产、管理监督等方面的行政法规建立了较为完备的法律体系，而对船舶溢油或载运有毒有害物质等发生污染事故的民事赔偿方面的立法则相对滞后，出现重“公法”轻“私法”的局面。此外，有关船舶污染损害赔偿方面法律法规大多是一些抽象的原则性规定和程序性规定，在司法实践中的可操作性不强。典型的是我国《海事诉讼特别程序法》第97条规定“对船舶造成油污损害的赔偿请求，受损害人可以向造成油污损害的船舶所有人提出，也可以直接向承担船舶所有人油污损害责任的保险人或者提供财务保证的其他人提出。”而在《海商法》中并没有受损害人对保险人或财务保证人的直接诉讼的规定，反而是作为程序法的《海事诉讼特别程序法》中抢先规定了直接诉讼，有点“无源之水”的感觉。

　　其次，我国国内法在规定责任主体承担污染责任给予受害人污染损害赔偿时

　　存在固有的三大缺陷:1.加害人无力赔偿破产时，受害人无法获得赔偿、加害人恶意拒绝赔偿而隐匿财产，受害人无法获得赔偿、赔偿的主体为加害人而加害人作为社会的个体，赔偿能力有限，对于巨额赔偿难以承受，即使赔偿对受害人而言，也是不足额赔偿。上述情况在现实中屡屡发生，比如，1996年7月，上海港发生的“永怡”号与“通油1002”号碰撞事故，溢油吨，清污费用和油污损失共100多万元。“永怡”号船东无赔付能力，海事法院遂强制拍卖“永怡”船，仅获71.9万元，清污费用无法得到全部赔付。我国现有船公司3600多家，其中单船公司占九成左右。很多单船公司仅仅追求资本的积累，而轻视船员培训和船舶的安全管理，因此非常容易发生事故。而一旦发生事故，肇事船东往往一走了之，而受害者往往得不到充分的补偿，即使诉诸法院，也是回天乏力。因此，实行船舶污染强制责任保险不仅是完善法律的一项举措，也是现实的迫切需要。

　　第三，在调整船舶污染损害赔偿方面，国际上主要存在《1992年民事责任公约》、《1992年基金公约》、《1996年HNS公约》(未生效)以及《2001年燃油公约》(未生效)等。上述国际公约对船舶污染损害赔偿都实行严格责任，并规定了强制责任保险。这一套机制，相对来说应该是完善的，特别是《民事责任公约》运作几十年来，在减少受害人损失、减轻船舶油污损害后果方面，更是取得了巨大成功。

　　虽然我国参加了《1992年民事责任公约》，但该公约仅适用于具有涉外因素的船舶载运的货物油所造成的污染损害赔偿。我国即使参加了其他国际公约，这些公约同样只适用于具有涉外因素的船舶燃油、船舶载运的有毒有害物质造成的污染损害赔偿[②]。国际公约适用的局限性表明单凭参加相关的国际公约，不能解决船舶污染损害赔偿的法律问题。必须建立适合我国国情的包括强制责任保险在内的船舶污染损害赔偿法律体系。

　　三.对现行有关保险制度及不足的分析

　　如前所述，既然我国现行的包括船舶优先权制度在内的法律制度都不能妥善解决船舶污染造成的损害赔偿问题。那么受害人能否通过现行的保险制度得到充分的补偿或者减轻所受到的损失呢?

　　我国船舶责任保险尽管在减轻船舶所有人责任承担，保障第三人利益方面发挥了巨大的作用，但是仍然存在着很多因素，影响了船舶污染损害赔偿问题充分及时有效的解决，而且与客观的需求仍然存在着较大的差距:

　　第一，现有责任保险承保机构的承保范围过小。船东互保协会对申请投保的船舶本身的质量和船舶管理人的管理质量均有一定要求。船东互保协会和保险公司承保的往往是一些船舶技术状况较好的船舶。例如中海发展股份有限公司油轮公司，拥有80多条船，吨位都在3000吨以上，大部分建造于上个世纪九十年代。其中三分之二的船舶从事的是外贸运输，这些船舶按照《1992年民事责任公约》的规定都进行了强制责任保险，余下的船舶从事内河或沿海运输的船舶则自愿投保了“船东保障与赔偿责任险”。中海油的船舶船况相对较好，各项防污染安全措施都比较完善。

　　但是在国内，象中海油自觉投保责任险的船东毕竟还是少数。例如在我国沿

　　海油轮中，1000总吨以下的油轮占油轮总数的71%。我国对国内航线船舶还未要求强制责任保险。目前统计到的国内沿海航线1000总吨以上的油轮已投保油污险的油轮仅占31.6%，占1000总吨以上油轮总吨位的48.4%。1000总吨以下小油轮投保油污险的占此类油轮艘数的5.2%，占总吨位的5.3%。所能统计到的内河航线油轮投保油污险的油轮艘数只占内河油轮总数的2.2%，占总吨位的0.7%。这些数量众多的小油轮许多都是单船公司或个体船东，既没有保险，经营状况又不好，一旦发生油污事故，没有任何赔偿能力。而我国沿海1973-2003年发生的溢油量50吨以上的重大溢油事故中，1000总吨以下的油轮占了66%。有些事故多发水域，例如广东，这一比例甚至达到了78%[③]。另一方面，以中国船东互保协会(CPI)而言，《中国船东互保协会章程》第2条规定凡从事国际海上运输的中国船东、期租船的承租人或船务的经营人均可将其拥有或经营的全部或部分、具有合格的船级证书，并已投保船舶险的船舶申请加入本协会，经协会批准并颁发入会证书即为入会船。拥有或经营入会船的船东、期租承租人或船务经营人即为本协会会员。《中国船东互保协会保险条款》也有类似的规定。而在我国，从事国际运输的船舶较少，船况也相对好一些，但对于大批船况较差，船龄较大，运输环境也比较复杂的从事沿海内河运输的船舶却无法从CPI的保赔保险中获得保障保险公司承保责任险也存在着这个问题。由此可见，现行的保赔保险未涵盖所有可能引发污染损害的船舶，特别是那些船龄大、设备陈旧、安全状况不好的船舶,因此，一旦发生污染事故，目前的保险机制无法为那些船舶提供保障。

　　第二，“先付原则”在很大程度上削弱了互保协会以及责任保险的实际效用。

　　即使所有船舶都具有充分的P&I[④]保险，受害方也不可能直接或间接地全部从保赔协会或者保险公司处获得赔偿。保赔保险有一个最基本的原则，即“先付原则”。[⑤]通常这一条款被称为“pay to be paid rule”，其含义是船东要想获得保赔协会或保险公司的赔付，前提是他已经支付给第三人相应的赔偿。保赔保险始终是对船东损失的补偿，如果船东实际上并未履行赔偿之责即使根据法律他现在或将来必须履行法定赔偿之债，保赔协会或保险公司有权拒绝给付船东任何补偿，其理由是船东的损失并未发生，谈何补偿实践中，尽管有时保赔协会或保险公司会先替船东支付赔偿，但这也仅局限于一些大的船公司，它们都拥有良好的资信，以及与保险公司或保赔协会之间的良好的业务关系。而绝大多数的船东是享受不到这一待遇的。“先付原则”极大得妨碍了受害人及时、充分得获得补偿。而且往往是事故越大，损失金额越大，船东愈是没有能力赔偿的，就愈不利于赔付。因为若船东无力支付该笔赔偿，则其也无法从保赔协会或其他保险人处获得补偿。一旦过了时效，保赔协会便可能永远免除该赔偿责任，第三人更没有可能从船东那里获得赔偿。

　　第三，除“先付原则”外，P&I保险条款和《船东保障和赔偿责任险条款》中还有很多不利于第三人及时、全部的获得赔偿的条款。以《中国船东互保协会保险条款》为例，主要有以下条款：

　　1、有关限制会员先行赔付的规定，例如第8条通则第2条款规定“除与本协会经理部另有约定外，在本协会经理部以书面同意前，会员不得对将由本协会承保的任何索赔进行赔付或承担责任。……如果会员违反任何(1)至(8)项所述义务，本协会董事会有权决定拒绝受理该会员因承保范围内事故或事件而向本协会应赔付与此有关的条款。”

　　2、协会可以无需任何理由而单方面终止责任保险的规定，第14条“保险终止通知---(一)入会船舶保险期间可以以下述方式终止其保险经理部可在不迟于任何一保险年度1月20日前书面通知会员，而无须陈述任何原因……”这一规定大大增加了被保险人受偿的不确定性，也会影响到第三人的受偿。

　　3、协会可以会员拖欠款项而单方面撤销责任保险的规定，第22条“撤消保险---(一)当某会员未能全部或部分交纳其应支付给本协会的任何款项时，经理部可向其发出书面通知，要求其在指定日期内付款。指定日期从书面通知发出7天后起计，如果会员在该指定日期内仍未能全部支付，本协会撤消该会员加入或以其名义加入本协会的任一和全部入会船的保险不论该保险是否现行有效，也不

　　论根据本保险条款第21条及其他有关条款规定该保险在指定日期是否已经停止，不再另发通知或办理其他手续。

　　综上所述，不难得出这样的结论首先，不能保证有潜在污染威胁的船舶都

　　参加了P&I保险或类似的责任保险，尽管正是这些游离于责任保险之外的“漏网之鱼”最容易造成巨额损害事故其次，即使船东投保了责任保险，由于现行保险制度的缺陷，包括先付原则在内的一系列不合理的规定，在很大程度上妨碍了受害方充分、及时地得到赔偿。因此，现行的保险制度也不能妥善得解决船舶污染损害赔偿问题。

　　四.我国建立船舶油污责任强制保险制度的现实性与可行性

　　我国是1992CLC公约的缔约国，对2000吨以上国际航行船舶的保险有成熟的管理经验，这为建立国内航线船舶污染保险制度奠定良好的基础。对于国内航行的船舶，污染责任保险涉及三个方面：海事部门要求、船东的负担能力和保险公司的意向。设立船舶油污强制责任保险主要基于以下考虑：

　　(1)海事部门要求迫切

　　船舶污染事故所造成的损害己经众所周知，而对组织指挥清污行动的海事部门和采取清污行动的公司来说，更头痛的问题是由于船舶所有人濒临破产，船舶又没有进行油污保险，清污的费用没有着落，清污背上沉重的经济负担。这样的后果，已经影响到清污工作的正常开展，甚至海事部门履行保护海洋环境职责的能力受到质疑、组织指挥应急清除污染行动的权威也受到挑战。因此，海事部门对建立一种有效的保障机制的要求迫切，其途径之一是希望通过法律或行政命令来强制实施船舶油污责任保险，为一旦发生污染事故需要及时采取行动时提供资金的保障。

　　(2)船东的需要

　　航运业是高风险行业，海上石油运输的风险更高，尤其是污染事故引起的赔偿常常让人望而生畏，船东意识到他们所面临的风险，希望能通过某种方式获得一定程度的保障当然，如果完全按照国际上的保赔标准，一些船公司目前的利润仅仅够交油污险的保费如果根据我国目前的清污水平来确定保赔额度和相对应的保费，则保险费用占船舶营运成本的比例很小，就目前的情况来说，船东是能够接受的。总的来说，实行油污强制保险，给船东增加经济负担是必然的。过高的保费将给航运市场增加成本，船东难以接受保费太低，保赔额又要达到海事部门的要求，保险公司可能会因为风险大收益少而不愿承保保赔额太低，达不到保障的目的。因而，应当根据我国的实际情况确定适当的保费标准和油污保赔额，以为各方所接受

　　(3)保险公司有意设立专门的油污险

　　保险公司的行动是船舶油污责任险能否实施的重要一环。以往，保险公司并不单独设立这个险种，而是与其他险种捆绑在一起。发生事故后，到底该不该赔，该赔的要赔多少，容易产生适用上的岐义和困难。目前，保险公司经过深入的调查，认为单独开设油污责任险的时机基本成熟。根据调查的结果，提出了保险条款、理赔条款和服务条款等，开展此项服务的意向十分明了，为海事部门强制实施保险创造了条件。

　　(4)海上运输业健康发展的需要

　　如果建立海上油污强制保险，可以一方面在发生油污损害事故后，受害人能得到更充分的赔偿另一方面，实施强制保险无形中增加了海上石油运输特别是国内海上石油运输的成本，按照经济学的原理，从长期上看，这样的后果是缩小了石油运输市场，将一部分经营状况不好，实力较差的油船公司淘汰出去，从而促进油运企业优胜劣汰。

　　以上分析表明，当前的情形下，首先建立油污强制保险是可行的。强制实行国内航线油船油污损害责任保险制度，哪怕保险赔偿就目前的情形来说未必能完全满足进行清污的要求也强制实施，当然由于区域经济水平的差异，可以分阶段、分区域实施。

　　五.可能的问题及建议

　　如前所述，建立船舶污染强制责任保险，在理论上，无论从法律角度上还是保险的角度上讲都是可行的，而且是符合国际立法趋势的。那么，实行这项制度在现实中会遇到哪些问题呢?

　　(1)如何确定赔偿责任限额

　　对船舶污染责任限额的确定是整个船舶污染强制责任保险的首要问题，可以毫不夸张的说，责任限额确定合理与否直接决定了船舶污染强制责任保险制度实施的成败。应当实施强制责任保险的船舶包括了载运任何类型的烃类矿物油的油类货物的船舶、载运有毒有害物质的船舶以及除上述两类船舶外的吨位达一定数目的任何类型的船舶。显然，制订责任限制不能搞一刀切，应结合具体情况。因为如前所述，我国这三类船舶的实际情况比较复杂首先，这三类船舶污染各有特点，船舶油污损害的大小与船舶的吨位大小和所载运的货油的多少有关，而海上运输有毒有害危险品污染损害的大小与所载运有毒有害危险品种类的联系，要大于其与船舶吨位大小及所载有毒有害危险品量的多少的联系，船舶燃油污染损害的大小虽然与船舶携带燃油的多少有关，但是船舶总吨大小与燃油携带量并没有明显的正比关系。[⑥]

　　另一方面，每类船舶按航行区域又可分为从事国际运输的船舶、沿海运输船舶和内河船，而这三个区域的船舶吨位分布又很不均衡。大体上来说从事国际运输的船舶的平均吨位要远远高于内河船舶的平均吨位。因此，这就需要有关部门和有关人员在实施强制责任保险制度前作充分的调查研究，以掌握大量且详细的船舶资料，然后结合其特点，并借鉴有关国际公约的规定，找到一个既能为各方所接受，又能发挥责任保险制度最佳效用的平衡点。

　　(2)保险人不愿意承保

　　实施船舶污染强制责任保险制度，保险人的积极配合，是政策实施不得不考虑的重要因素。建立船舶污染强制责任保险制度是政府行为，但保险人承保则是市场行为。调动保险人的积极性，是船舶污染强制责任保险制度有效实施的保证。保险人承保与否，其实取决于承保后是否有利可图。若保险人赔付的保险金额及相应的支出要大于其收取的保费，那么保险人经营该险种是亏损的，他当然不愿意承保。船舶污染损害强制责任保险后，保险人可能拒绝承保的因素有：

　　1.海上污染事故较之机动车事故的赔偿金额更高

　　2.机动车更普及，因此能收取更多的保费，而船舶则正好相反

　　3.我国大部分船舶的船况较差，容易出事故，这些船公司也不愿意额外去支付保险费，而且，船况比车况更难控制从这一点来说，保险公司的承保对象不会太广，只能局限于一些船况较好的大公司，而不太乐意去承保大部分船况较差的船舶。

　　因此，将来立法者制定船舶污染强制责任保险时，关键是要综合考虑投保人以及保险人的承受能力，制定一个合理的保费范围，这样才能保证船舶污染强制责任保险制度有效地实施，真正发挥其应有的作用。

　　(3)可能会因实行强制责任保险而加重航运企业的负担

　　众所周知，近两年来航运市场又出现了低迷状态，加上近年全球油价飘升，多数航运企业是雪上加霜。尤其是内河航运企业，经济普遍不景气。据1999年统计，长江跨省运输企业有2028家，船舶75095艘，企业亏损面积达70.8%，60%的企业负债率高达70%以上。在珠江水系，2000年从事跨省区营业的210多家企业呈总体亏损状态，亏损额达1900多万元，亏损面44.8%。2000年江苏内河航运企业亏损高达95%以上，亏损额高达2亿多元。[⑦]用行政手段强制航运企业投保责任险固然是一种方法，但这只是不得已的下下策。更不能杀鸡取蛋，涸泽而渔。更重要的是法规的制订者应当在充分计算保险风险的基础上，掌握现状，找到一个能为各方所接受的切入点。而另一方面，现实中航运企业的负担有一部分是不合理的，例如2000年8月22日《中国水运报》报道，某艘货船在一个航次中竟然被收取了21种不同名目的费用，其中不少是乱收费。因此为了保证船舶污染强制责任保险这一事关大局的制度顺利实施，有关部门还应该考虑政策的配套措施，理顺各类收费之间的关系，坚决取缔一些不合理的收费。为强制责任保险的实施创造有利的前提条件。

　　六、如何完善我国船舶油污责任强制保险制度

　　我国交通部曾分别在1997和2000年组织了关于建立我国船舶油污损害赔偿机制对策和实施办法的研究。通过对25家航运公司的调查表明，大部分对实行油污保险表示同意和支持。许多国内、外的保险(赔)机构对我国开展船舶油污保险也颇有兴趣。

　　1.对CLC公约规定以外的油轮实行强制保险

　　目前，对于我国从事国际航线的2000吨以下的油轮和从事国内航线的油轮实行强制保险是完善我国船舶油污责任强制保险制度的重要内容。对于油轮，不论吨位大小都需要进行强制保险或取得其它财务保证。我国各港口应统一要求油轮出具强制保险的证书或其它财务保证。1999年3月，我国深圳市人大出台了《深圳市防治海域污染条例》，规定凡进出深圳港口的2000吨以上的油轮必须投保油污赔偿责任保险，可以算是我国率先规定强制保险的文件。根据此文件的规定，从事国内航线的2000载重吨以上油轮进出深圳港口时必须投保了责任险。上海海事局在2000年初出台对上海港供油船舶进行整顿和强制油污责任保险的办法，对进出上海港的油轮进行强制保险，包括载油量在2000吨以下的。但是仅在某几个港口采取这样的措施是远远不够的。船舶具有流动性，可以进行“港口规避” ,绕道而行。因此我国各港口有必要统一明确要求进出港和在港航行作业油轮必须购买与其载重吨相应的“第三者责任险”或者提供其它财务保证。

　　2.参照国际惯例，实行强制保险与财务担保相结合的办法

　　强制保险的本意是保障船东油污责任的承担，使油污受害方得到赔偿，所以船东如果有其它财务保证 ,应该如同船舶已实行强制保险一样。国际上也通行强制保险和财务担保相结合的方法。我国一些大型国有航运企业，如中远、中海，他们资本雄厚、资信度高，对油轮风险的承担能力较强，拥有自保能力。这样的企业可以参照国际油污损害民事责任公约提供财务担保，而不实行强制保险。如此一来，这些企业有了更多的自主权，同时也符合CLC公约的有关规定。

　　3.通过立法明确油污受害人可直接对保险人或其它财务保证人提起诉讼

　　规定油污受害人可直接对保险人或其它财务保证人提起诉讼，是对合同相对性原则的突破。但是责任保险合同作为被保险人转嫁风险的一种做法，不能等同于普通合同。而且强制保险的本意是保护第一人利益，若局限于合同严格的相对性，就难以抵达该制度的宗旨所在。试想如果坚持由船舶所有人先行赔付，在船舶所有人无力承担债务而破产倒闭的情况下，责任主体归于消灭，那么油污受害人的权利就得不到保障。所以应明确油污受害人可直接对保险人或其它财务保证人提起诉讼。

　　4.实行强制保险的同时应建立船舶油污基金

　　对油轮实行强制保险的同时建立船舶油污基金，遵循了由船东和货主共同承担赔偿风险的原则。强制保险的费用由船东承担，由保险人分担了船东责任;另一方面，货主摊款建立油污基金，油污基金分担了货主责任。这样才能完善我国船舶油污责任承担制度，既保护了油污受害方的利益，也兼顾了船舶所有人的利益。

　　5.保险公司应结合我国国情制定承保方案

　　目前，我国油污清除能力不高，国民生活水平较低，油污损害的索赔数额相当有限，应在充分考虑国内油污赔偿水平、船东承受能力的基础上制定合适的保险费率和保险范围。高费率和大保障对于那些小型的油轮船东来讲可能既负担沉重又浪费。上海海事局在2000年初出台对上海港供油船舶进行整顿和强制油污责任保险的办法后，中国人民保险公司上海分公司积极配合上海海事局的整顿工作，进行细致的市场调查，充分考虑了上海船舶油运市场的需求和承受能力，从保赔险条款中提炼出与强制油污责任保险相关的内容，拟定了承保方案，并最终得到上海海事局的认可。在其承保方案中，对保费和赔偿限额的规定如下，可作参考:

　　船舶总吨 保费 赔偿限额 每次事故绝对免赔额

　　(元/总吨) (单位：万元)

　　200以下 1 100 1

　　201-500 2 200 2

　　501-1000 2.5 300 3

　　1001-1600 3 500 4

　　1601以上 20 1000 5

　　七.船舶污染强制责任保险制度对相关制度和航运业的影响

　　1.对船舶优先权制度的影响

　　船舶优先权制度是海商法所特有的制度。其基于海运事业之特殊性，而为海商法所特别规定的特定债权，虽无担保物权之存在，亦承认其有优先受偿之权利，免因船舶所有人限制责任之结果，而使债权人无从受偿，故此制度可调和船舶所

　　有人与债权人之间之利益，缓和船舶所有人责任限制所对债权人不利之规定，有

　　利船舶资本之融通，维护航运之发展[⑧]。船舶污染损害属于船舶侵权行为的一种，当今国际公约和各国立法大都将因此产生的赔偿请求权纳入船舶优先权或类似的权利范畴。例如1993年<<船舶优先权和抵押权国际公约》第4条第1款规定“船舶优先权—对船舶所有人、光船承租人、船舶管理人或经营人的下属各项索赔可通过对船舶的优先权得到担保……(2)就直接与船舶营运有关的，无论是在陆地或水上发生的人身伤亡提出的索赔……(5)根据侵权行为提出的索赔，该索赔是由于船舶营运直接造成的有形灭失或损坏所引起的，但不包括船舶所载运的货物、集装箱和旅客物品的灭失或损坏。”此外，1999年《俄罗斯联邦商船航运法典》第367条第1款，1994年《瑞典海商法》第36条，1998年《德国商法典》第754条第1款以及我国台湾地区2000年《海商法》第24条也有类似的规定。船舶污染损害索赔权在我国海商法船舶优先权制度中体现为《海商法》第22条第1款第二、五两项，即“在船舶营运中发生的人身伤亡的赔偿请求”和“船舶在营运中因侵权行为产生的财产赔偿请求”该条第2款又规定“载2000吨以上的散装货油的船舶，持有有效的证书，证明已经进行油污损害民事责任保险或者具有相应的财务保证的对其造成的油污损害的赔偿请求不属于前款第五项规定的范围。船舶优先权的目的，就是给一些需要得到特殊保护的海事债权提供更优先、更充分的保障，使其得以实现。而对于那些“已经持有有效证书，证明已经进行油污损害民事责任保险的或具有相应财务保证的船舶”，强制保险以及直接诉讼足以确保受害人可以获得充分的赔偿，请求权利也能够得以实现。也就是说，强制保险和直接诉讼足可以达到保护受害人的目的，而不需要再将受害人的请求权列入到优先权的项目中，以寻求优先受偿。在国际上，也有将实行强制保险后的船舶污染损害赔偿请求权排除在船舶优先权之外的立法例如1999年《俄罗斯联邦商船航运法》第367条第2款规定“本条第1款第2项、第5项规定的请求权，如果是由于以下原因产生的，不得受船舶优先权担保本法典第18章规定意义上的船舶油污损害，或本法典第19章规定意义上的与海上运输有害有毒物质有关的损害该法典在第18章与第19章分别规定了相应的强制责任保险和直接诉讼……”。

　　将来建立船舶污染强制责任保险制度后，应当将船舶污染事故造成的因人身伤亡损害而产生的赔偿请求权和因财产损害产生的赔偿请求权都排除在船舶优先权范围之外。因为强制责任保险和直接诉讼足以确保上述请求权的实现。同时从现在国际上的发展趋势来看，多是要逐步缩小船舶优先权担保的债权的范围，来更多地保护其他债权人的利益[⑨]。因此，上述作法也是符合国际立法趋势的。

　　2.对海事赔偿责任限制制度的影响

　　海事赔偿责任限制制度是指在发生重大海难，给他人造成重大财产损失或人身伤亡时，将船舶责任方的赔偿责任限制在一定限度内的海损赔偿制度[⑩]。从广义上讲，海事赔偿责任限制制度的概念不但包括“综合责任限制制度”，也包括海上货物运输中承运人所享有的对货物灭失或损坏每件或每单位的单位责任限制，以及在其他的法律法规中对海事责任主体所规定的责任限制，如油污损害责任人的责任限制,狭义的海事赔偿责任限制仅指《海商法》等专门法律规定的特定责任主体，对于法律明确规定的海事赔偿请求，可以依法限制赔偿责任。[11]

　　依据《海商法》第208条的规定，中华人民共和国参加的国际油污损害民事责任公约规定的油污损害的赔偿请求，不适用于《海商法》第11章的规定。除此之外的船舶油污损害、船舶载运有毒有害物质的污染损害、船舶燃油污染损害，其赔偿责任限额根据不同情况，分别适用《海商法》第210条的规定或者国务院交通主管部门制定的《关于不满300总吨及沿海运输、沿海作业船舶海事赔偿限额的规定》。虽然从法律适用的过程看，并无不妥，但是从法律适用的结果看，将船舶污染责任等同于一般的海事责任，显然与船舶污染事故后果的严重性不相对应。相对于我国《海商法》现行的一般海事责任限制，船舶污染责任限额常常体现出船舶污染危害性巨大，以及高于普通的海事赔偿责任限额等特点，而且上述船舶污染损害更有其自身的特点。因此将来建立船舶污染强制责任保险制度后，应修改《海商法》“海事赔偿责任限制”一章，将船舶污染责任限额从一般海事赔偿责任限额中剥离，根据船舶污染自身的特点，并借鉴国际公约的规定，同时结合我国国情，单独规定船舶污染责任限额。

　　3.对我国航运业的影响

　　进行船舶污染强制责任保险或者取得财务保证是相关船舶进行营运的必要条件。且不说航行于国际航线的2000吨以上的散装货油船舶必须依照我国加入的1992年《国际油污损害民事责任公约》的规定进行强制责任保险，将来全面实施船舶污染强制责任保险制度时，作为配套措施，国务院交通主管部门必然也会出台一些相应的规定，要求船舶取得污染强制责任保险或其他财务担保，否则，船舶就不得从事相应的运输活动。而且，涵盖的船舶范围将更加广泛，几乎包括我国所有的船舶。这从一个方面来看，强制责任保险的范围扩大了，使更多潜在的船舶污染肇事方在承担污染责任时得到了资金保证，更重要的是，也保障了潜在的受害人的索赔的权益。但是，换一个角度来看，这对航运界来说也许不是一个好消息。其症结在于我国航运界的现状我国虽已成为世界航运大国，船队发展十分迅速且具有相当规模，但存在船队结构不合理、船舶老旧等问题，已远远不能适应对外贸易运输的需要。实行船舶污染强制责任保险后，基于成本和收益的考虑，会有许多老旧船舶退出航运市场，从而影响到船舶运力的平衡。那么如何来评价这一现象呢?应当从近期和远期两个角度来看：

　　首先，目前我国工业化进程再次进入重化工业阶段，并且按照走新型工业化道路的要求，加快了工业结构的调整和优化。煤、电、油、钢等重要能源、原材料生产仍有扩大空间。能源、原材料等基础工业产品产量的持续增长，为货物运输提供了数量大、运距长、跨区域的基础货源，成为水陆运输生产的重要增长点。同时，随着我国制造业的发展，出口商品货物也不断增加。更重要的是，近年来我国局部地区严重缺电，需要大量的电煤，这也要求增加船舶运力加大运输力度来缓解南方地区的缺电状况。因此，短期时间内，如果大量运输船舶退出航运市场，其留下的运力真空一时很难填补，将会在一定程度上影响我国经济的健康发展，同时也不利于航运市场的发展。

　　另一方面，中国的航运要发展，船队的竞争力要提高。中国船舶运力发展已进入结构优化和升级阶段，根据交通部的计划，我国船队结构将向大型化发展，通过不断优化船队规模结构，逐步形成一只专业船队齐全，吨位、船龄结构合理，具有较强竞争能力的、现代化的国际海运船队，除了要继续保持我国散货船队规模的优势，还要发展油船队、壮大油运实力，加大油船队规模结构的改善建立几支具有国际竞争力的国际集装箱运输船队，并建立与之相配套的近洋支线船队，发展4000至6000标准箱位的大型集装箱船。[12]因此，从长远的角度来看，要发展我国的航运业和增加我国的船舶运力，必须淘汰掉现今大量的技术状况差、超期服役的老旧船舶。

　　实行船舶污染强制责任保险，可能会有大量船舶退出航运市场，并在短期内造成运力紧张，但从长远来看，却可以促进我国船队结构的优化，提高我国船队的竞争力，发展壮大我国的航运业。

　　参考文献：

　　[1]林晓媚. 论国际油污损害赔偿基金[J]. 中山大学学报论丛 , 2007,(08) .

　　[2]杨艳艳. 浅论油污强制责任保险扩大化的必要性和作用[J]. 武汉航海(武汉航海职业技术学院学报) , 2006,(04) .

　　徐少林. 船舶责任强制保险制度探析[J]. 中国水运(学术版) , 2006,(05).

　　[2]李敏, 庄艳. 论船舶油污责任强制保险制度的完善[J]. 珠江水运 , 2004,(06) .

　　[3]张嘉雷. 交通事故处理与强制保险制度[J]. 道路交通与安全 , 2001,(02).

　　[4]徐慧芳. 海上油污损害赔偿的责任主体——由“谁漏油谁负责”原则引发的思考[J].世界海运 , 2006,(01) .

　　[5]蕙季.1997-1999年中国沿海长江船舶码头溢油化学品事故统计[J].交通环保，2000,(02).

　　[6]刘功臣.建立符合中国国情的船舶油污损害赔偿制度[J].2003年上海国际海事论坛论文集,中华人民共和国海事局，2005,(07).

　　[7]耿红.国际海上运输有害有毒物质的损害责任和赔偿公约及我国的应对措施[J].2005年上海国际海事论坛论文集,中华人民共和国海事局，2005,(07).

　　[8]汪鹏南.海上保险合同法详论[M].大连海事大学出版社,2003,(03).

　　[9]翁州阳. 我国船舶油污损害赔偿问题研究[D].上海海事大学 , 2006 .

　　[10]张建华. 船舶油污损害赔偿法律适用问题研究[D].上海交通大学 , 2007 .

　　[11]陈益.船舶污染强制责任保险问题研究[D].大连海事大学,2006.

　　[12]朱健. 论我国建立油污赔偿基金的必要性[J].集装箱化 , 2006,(07) .

　　[①]参见西西:《江苏有望推广船舶污染责任保险》，载《金融纵横》2007年第6期。

　　[②]参见司玉琢、胡正良：《中华人民共和国海商法修改建议稿条文、参考立法例、说明》，大连海事大学出版社2003年9月版，第521页。

　　[③]参见刘红：《“建立中国船舶油污损害赔偿机制”中若干问题的探讨》，载《2005年上海国际海事论坛论文集》中华人民共和国海事局2005年7月出版，第123页。

　　[④]“国际保赔集团”(The International Group of P&I Clubs简称IG),IG的各个互保协会的经营自营或通过专业管理公司是互相独立的，集团中各会员相互承担大额索赔，而且集体购买巨额风险的再保险。

　　[⑤]如《中国船东互保协会章程》第10条第6款规定“会员先付--除非董事会另作决定，会员根据承保条款在向本协会就有关责任或费用提出追偿前，必须首先履行其责任或付清费用。”《中国船东互保协会保险条款》第7条第3款，1993年1月1日修订后实施的《中国人民保险公司船东保障和赔偿责任险条款》第4

　　节第4条以及中国人民保险公司《沿海内河船舶保险油污责任附加险条款》第4条第1项也都有类似的规定。

　　[⑥]制订《2001年燃油公约》时劳氏船级社和中国香港的研究表明船舶总吨大小与燃油携带量并没有明显的正比关系。见傅国民徐庆岳《国际海事组织制定和通过船舶燃料油污染损害民事责任国际公约概要》载《中国远洋航务公告》，2001年9月，第51页。

　　[⑦]以上数据引自刘功臣《建立我国船舶油污损害赔偿机制的研究》，硕士学位论文，大连海事大学2005年，第41页。

　　[⑧]参见尹章华、徐国勇：《海商法》，元照出版公司2000年2月版，第111页。

　　[⑨]参见司玉琢、胡正良：《〈中华人民共和国海商法〉修改建议稿条文、参考立法例、说明》，大连海事大学出版社2003年版，第95页。

　　[⑩]参见司玉琢：《新编海商法学》，大连海事大学出版社1999年版，第432页。

　　[11]参见郭萍、陈雷：《论建立和完善我国有关船舶油污损害赔偿责任限制程序的必要性》，载于《中国海商法年刊》2003年第228页。

　　[12]参见《中国航运全面提升船舶运力>>，来源于“中金在线”。

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