【摘要】法定的控权机制并没有发挥预期作用，侦查权力容易陷入一种失范状态。以刑拘审批程序为具体研究对象，对四川省三个地区公安机关的考察显示，通过层级式的检查和授权，刑拘审批程序对刑拘权的行使发挥了相当程度的控制作用。从科层式法律程序理论角度解释，正是科层式的权力组织形式为此提供了结构性保障。抛开价值论立场，可以考虑通过完善现行的侦查控权模式来部分解决侦查恣意问题。
【关键词】侦查权力；控制；刑事拘留；审批程序
【写作年份】2009年


【正文】

　　一、导论：侦查权力缺乏控制？

　　现行法框架内，对侦查权力的控制主要包括检察机关的侦查监督和人民法院的审判监督。前者指检察机关通过立案监督、审查批捕、审查起诉和日常检查工作对侦查活动的合法性进行监督，后者指人民法院在庭审调查的基础上对指控证据进行评判、取舍，从而对侦查活动的合法性和有效性进行逆向监督。实践中，这两种机制的权力控制效果相当有限。在检察机关的侦查监督方面，“刑事侦查的一个基本情况表明，检察机关无论作为侦查机构还是作为公诉机关，往往更加重视对嫌疑人不利的证据和事实，即使进行法律监督，也经常是从如何有效进行追诉的角度进行法律监督，而极少从有助于嫌疑人辩护的角度开展法律监督。”[1]左卫民、赵开年的实证考察则充分证实，检察机关实施的侦查监督效果的确相当有限。[2]人民法院的审判监督属于事后监督机制，基本不可能对侦查活动产生影响。对侦查机关来说，只要案件已破、犯罪嫌疑人已被逮捕、检察机关不发出纠正违法通知书，侦查活动就算成功。至于审判结果如何，并不在侦查机关的执法质量考评或目标考核的范围之内，侦查人员个人也不会因此而承担责任。

　　由此可见，法定的控权机制并没有发挥预期作用，侦查权力容易陷入一种失范状态。对此，刑事诉讼理论界的批判历久不衰。早在20世纪90年代初，左卫民在充分肯定我国侦查模式的事实查明力和犯罪控制能力的同时亦指出，在此模式下，侦查手段的使用具有非控性特点，具体表现为侦查手段不节制、不妥当等问题。[3]尽管1996年刑诉法修改时取消了收容审查，大大降低了侦查机关滥用权力的机会，但丝毫没有改变理论界主流的批判立场。陈瑞华认为，由“流水作业式”诉讼构造决定，实践中侦查权力滥用现象突出。[4]樊崇义在考察1996年刑诉法实施三年的情况时指出，“在这种封建主义诉讼观念（指纠问式诉讼——笔者注）影响之下，秘密侦查、刑讯逼供、非法取证使新修改的刑事诉讼法所确立的侦查模式难以贯彻执行。”[5]孙长永强调，“侦查机关在自己的管辖范围内不仅享有强大的调查取证权，而且可以采取包括剥夺人身自由在内的强制措施，长时间地控制犯罪嫌疑人的人身自由。”[6]此外，还有不少学者从强制措施及搜查、扣押、秘密侦查等侦查措施的具体运用方面展开讨论。

　　总体而言，学者们普遍认为我国侦查程序为纠问式或强职权式构造，在这种程序构造下，侦查权力的行使缺少必要的外部权力控制机制，如司法审查制度，容易造成侦查程序的失衡及权力滥用，犯罪嫌疑人的权利则极易受到侵犯。

　　实践中，侦查权力真的缺乏控制吗？这显然不是一个价值、规范的问题，而属于事实、经验的范畴。对此，应通过客观、全面的观察加以检验。初步的考察发现，侦查机关内部已形成一套稳定的权力控制规则。根据具体功能的不同，可以将其区分为过程导向的制约机制与结果导向的制约机制。案件审批属前一类型，具体包括程序审批和侦查行为的审批。前者如立案、破案、撤案、侦查终结的审批，后者如强制措施、强制性调查措施及某些任意性侦查措施的审批。就已有的文献看，对于侦查权力在案件审批制度的控制下如何运作、效果如何，相关报道不多，专门性研究更是匮乏。相对而言，有关结果导向的制约机制的资料丰富得多。这种类型的制约机制主要包括执法质量考评和信访监督，以及相应的奖惩措施。实践中，这种制约机制已显示了相当程度的权力控制效果。[7] [page]

　　本文的研究重点将置于刑事案件审批制度方面，具体从刑事拘留审批制度切入。笔者认为，相比案件质量考评和信访监督，具有过程控制功能的案件审批在权力控制的效果上也许更加突出。这是因为，通常情况下，刑事案件审批是一种日常性、全程化的权力控制机制，通过检查、授权、反馈等方式，对侦查权力进行直接、微观、持续性地监督。之所以选择刑事拘留审批制度作为切入点，是由于刑事拘留是除逮捕外强制性程度最高的侦查措施，也是侦查机关可以自行决定的最严厉的强制措施，故刑事拘留审批制度的运作情况能够真切地反映侦查权力的内部控制机制及其效果。通过对刑事拘留审批制度的考察，笔者将部分回答“侦查权力的内部制约是否有效”以及“在多大程度上有效”的问题。这一主题的研究意义远不止于证实或矫正一个常识性的命题，更重的是以科学主义的严肃态度探讨如下可能：在分权、制衡机制之外，我们是否可以通过实践中早已习惯的、本土化的内部权力控制机制达到程序法治的目的？本文无意于在司法控制与内部行政控制之间分出轩轾，而仅仅在于探讨另一种可能的选择方式。

　　由于上述主题强烈的实践主义色彩，笔者将主要采用实证分析方法展开研究。研究资料主要来自2005年11月至2006年3月，笔者参与的课题组在四川省N市N县、Y市Y区和C市J区公安局、法院进行的调研，包括：档案资料，案卷样本，对三个公安局部分侦查人员的访谈。[8]

　　二、刑事拘留审批的运行机制——层级式审查

　　刑诉法没有明确规定刑事拘留的审批程序。根据该法第61、64条之规定，可以推定审批权与执行权一样，均归属侦查机关。《公安机关办理刑事案件程序规定》（以下简称《规定》）则具体化了这一审批程序。《规定》第106条规定，“拘留犯罪嫌疑人，应当填写《呈请拘留报告书》，经县级以上公安机关负责人批准，签发《拘留证》。”据此，刑事拘留的内部审批程序为“二级审批”，只有承办人员的申请与公安机关负责人的决定这两个环节，在结构上较为简单。

　　四川省公安厅于2004年9月30日发布了《案件审核规则》（以下简称《规则》），要求全省各级公安机关遵照实施。根据《规则》第二项规定，拟以公安机关名义对犯罪嫌疑人进行拘留的，应交由本级公安机关法制部门审核。这样，在办案人员申请和公安机关负责人决定这两个环节之间，嵌入了法制部门的审核环节。于是，在四川省公安机关，刑拘的审批程序被改造为“三级审批”。《规则》具体规定了案件审核的内容和程序：（1）审核内容。包括案件的受案、立案、管辖是否合法，办理程序是否合法、法律文书和审批文书是否规范、完备，拟作出的决定是否符合法律规定的对象、条件，拟作出的行为是否适当、必要。（2）审核程序。案件审核通过案卷审查方式进行，必要时可以要求办案单位作出书面或口头说明；案件事实、证据符合拟作执法行为要求、定性准确、执法意见适当、程序合法、法律文书和相关手续完备的，审核部门应签署同意意见，由办案单位提请审批责任人审批；不符合上述要求的，或退回补查、完善手续，或签署变更意见后提请审批负责人审批，或出具《执法监督意见书》。（3）审核责任。对于审核结果，《规则》还规定了“谁审核，谁负责”的原则。

　　在上述制度意义的三级审批程序中，法制部门审核的权、责明晰而具体，审核程序也相当严格。在此意义上，可以认为它是“三级审批”中的核心环节。侦查实践的情况如何呢？考察发现，在三个调研地区公安局的刑事拘留审批程序中，还增加了侦查部门领导审查这一环节，但Y区公安局在一般案件的审批中省略了法制审核环节。[9]这样，N县、J区公安局的刑拘审批变为“四级审批”，而Y区公安局仍然采用“三级审批”，但中间环节尚不是《规则》所要求的法制审核。三个调研地区公安局的审批流程如表1所示。 [page]

　　表1 三个调研地区公安局刑事拘留审批流程

调研地区
审批层级 N县公安局 Y区公安局 J区公安局
第一级：侦查人员 侦查人员填写《呈请刑拘报告书》 侦查人员填写《呈请刑拘报告书》 侦查人员填写《呈请刑拘报告书》
第二级：侦查部门领导 部门领导审查并签署意见 部门领导审查并签署意见 部门领导审查并签署意见
第三级：审核部门 法制科副主任审核 一般案件：缺乏
复杂疑难案件：以法制部门为主的集体审核 法制科承办人审核
第四级：局领导 分管法制的副局长审批 分管刑侦副局长审批 值班局长审批


　　对上述审批程序的运行机制，笔者将从四个方面进行考察：第一是审批要求，包括审批标准和审批材料的具体要求；第二是审批方式，指书面或口头方式；第三是审批耗时情况；第四是审批效果。在一种流水作业式的审批机制下，审批要求比较简单，审批方式相当粗疏，审批过程也会十分迅速，相应地，审批效果难以得到保证。[10]这种审批机制的特点是效率较高，但在权力控制方面作用不大。实践中的刑拘审批是否属于这一情形？对此，笔者考察如下：

　　（一）审批要求

　　审批标准指审批官员（审核部门和局领导）决定刑拘时应当符合的各种条件，主要指证明标准。犯罪嫌疑人是否符合刑拘的审批标准，应以审批材料为基础。在二者关系上，审批标准决定了申请刑拘时应提交哪些种类的材料。考察发现，审批标准明显高于侦查部门或侦查人员（申请人员）所掌握的标准（申请标准），相应地，审批官员对审批材料的构成及证明力也有更加严格的要求。

　　1．审批标准

　　访谈表明，侦查人员（申请人员）申请刑事拘留时都掌握了一定的标准，此即申请标准。申请标准的主要特点是，犯罪嫌疑人有罪的可能性应当远远超过无罪的可能性，但侦查人员形成内心确信的依据多来源于线索、经验和感觉，主观性较强。考察情况如表2所示。

　　表2 申请刑拘的标准

N县公安局 Y区公安局 J区公安局
3名经侦大队的侦查人员：如果证据能够证明到80%的有罪程度就可以报请刑事拘留。
1名刑警大队的侦查人员：刑警大队侦查的案件比较重大，报请刑事拘留时一般已有相当充分的证据，接近逮捕标准。 1名刑警大队侦查人员：我办的案件要求达到80%以上的内心确信才会考虑刑拘。
1名派出所副所长：在该所，刑拘的标准是“有证据证明有犯罪行为”，“大概要达到70%以上的确信程度才会申请刑拘。” 5名侦查人员：应达到70-80%以上的确信程度才会考虑刑拘。
其中1名侦查人员解释称，在确信嫌疑人有罪的问题上，经验依据和客观依据是两个不同的概念：从侦查经验出发，差不多要100%相信嫌疑人有罪才会申请刑拘，但如果客观证据能够证明到60-70%的嫌疑程度就可以了


　　与之相比，审批标准所要求的内心确信程度更高，而主观色彩较弱、客观性较强。考察情况如表3所示：

　　表3 刑批刑拘的标准

N县公安局 Y区公安局 J区公安局
法制科副主任：（决定刑拘的）证据应达到证明犯罪程度，从内心相信有罪的程度应达到９０％。证据需要形成锁链，确定是他做的案，不能排除。 1名副局长：从审查证据的角度，刑拘要达到90%以上的确信程度。有的案子需要证据的完善过程，只要是有部分的证据能够指认他，我就能批。 法制科副科长：刑拘条件基本达到批捕条件。嫌疑人有伤的、有辩解的一般不批。我批的时候的时候内心确信一般要达到99%。如果没有口供，所有的材料都指向并锁定他，即使没有口供或者辩解，也可以批。


　　2．审批材料

　　由于审批标准较高，且客观化程度较强，这就对审批材料的构成及其证明力提出了严格的要求。在三个公安局，审批材料的主体是证据，这也是刑拘决定的主要依据。访谈发现，N县、J区公安局的要求相对具体、严格，Y区公安局的要求较为模糊、宽松，这也许是缺乏专门的法制科承办人审核这一环节。考察的主要情况如表4所示： [page]

　　表4 审批材料要求

N县公安局 Y区公安局 J区公安局
法制科副主任：（审批刑拘时要求）至少有３个以上人证或人证加物证，或口供加物证。可暂无辩认、枝节证据。关键是要有主要证据。 3名侦查人员：局领导审批刑事拘留时对证据材料没有特殊要求，证据线索材料也可成为申请和批准刑事拘留的依据。
分管副局长：审查时看一看有没有目击证人，有没有搜到赃物。 6名侦查人员：审批刑拘应具备的证据材料包括讯问笔录、证人被害人陈述、辨认笔录、现场指认笔录、现场勘查笔录、鉴定结论、扣押物品清单等。
法制科一名官员：证人、被害人陈述等旁证材料至少需要两份以上，且能相互印证；在嫌疑人未作供述时，要求证据更加扎实。


　　除了证据材料，立案材料在一定程度上也具备类似证据材料的证明作用。在Y区和J区公安局，审批刑拘还要求移送《接受刑事案件登记表》、《呈请立案报告书》、《立案决定书》及报案材料。据Y区公安局的局领导和J区公安局法制科承办人介绍，这些材料有两种具体作用：第一，证明案件已被立案，这是适用刑拘的前提条件。第二，帮助审批官员在最短时间内掌握案件事实的整体情况。尤其是在现行案件中，立案和刑拘审批同时进行，立案报告中既包括“发生了什么”，也会较为详细描述“谁实施了犯罪”，远比刑拘报告更为详细。这样，通过阅读立案材料就可以在最短时间内了解案件事实的概貌。

　　（二）审批方式

　　考察发现，在层级式审查中，侦查部门领导的审查通常流于形式，法制部门的审核较为严格，局领导的决定主要依赖于承办人意见。在个别地区，对于疑难复杂案件的审批采用集体决策形式，充分体现了刑拘审批的慎重性。

　　1．侦查部门领导的审查与局领导的决定

　　在三个调研地区公安局，部门领导的审查都是形式化的，往往“拿来就签”。N县公安局的三名侦查人员介绍：在N县公安局，侦查部门领导负担刑事拘留的初步审查；一般来说，部门领导通常全程参与了案件的侦查，或者至少从案发后就了解案件的进展情况，因此，收到刑拘报告后通常无须任何审查，直接签字。Y区、J区公安局的情况与之相似。

　　局领导的审查比侦查部门领导稍严，但与法制科承办人相比又有所不如，最终决定基本以法制部门承办人的意见为准。在N县、J区公安局，局领导的审查比侦查部门领导稍严，但与法制科承办人相比又有所不如，最终决定基本以法制部门承办人的意见为准。其中，在N县公安局，由于对法制科副主任的能力十分信任，[11]分管法制的副局长收到法制科转来的刑拘材料后通常不再进行审查，而是直接签字。在J区公安局，局领导的审批则很简单。一名法制科官员称，局领导完全依赖法制科，只要法制科审核同意，局领导没有不签的。另一名侦查人员则称，局领导审批时，通常不再审查证据和听取口头汇报，而只看是否有法制科官员的签字。Y区公安局的情况稍有不同。由于缺乏承办人审核环节，分管刑拘审批的局领导实质上兼负了审核和批准两种职责。根据这名副局长及两名侦查人员的介绍，在他自行审批时，审批过程包括两个阶段。一个阶段是口头汇报阶段。在正式申请刑拘前，部门领导会向他当面或电话汇报案件情况，在他同意后，办案人员才会提交刑拘报告。第二个阶段是正式审批阶段。接到刑拘报告后，他不会再看报告内容，只看上面是否有部门领导的签字；对于证据材料，也只浏览一下看看是否有一些必要的证据类型，而不再细看内容。只要这两个条件具备，他会立即签字同意。

　　2．法制部门审核与集体审核

　　无论在N县还是J区公安局，法制部门的审核都是决定性，具体采用承办人制度。在审批方式上，N县与J区公安局有所区别，但总体上较为严格。考察情况如表5所示： [page]

　　表5 法制部门的审核方式

N县公安局 J区公安局
派出所1名侦查人员：（受理刑拘报告后）法制科领导可以马上作出决定。要看主要材料，包括本人交待和受害人材料，其他材料只看几眼。再听侦查人员口头汇报一下，就可以作出决定。
法制科副主任：审核时，我先是听口头汇报，包括案件事实和证据；再看证据能否印证侦查人员的口头汇报，能印证的就批。 6名侦查人员：侦查人员可随机选择向其中一名承办人提出刑拘申请。由于审核主体较多，审核方式也呈多样化。有的采用证据审查和听取口头汇报结合的方式，有的只采用证据审查，但证据审查是一个基本原则。在复杂疑难案件中，由于对案情把握不稳或者担心不被批准，侦查部门有时也与法制科进行事前沟通，根据法制科的意见再决定是否提出正式申请。


　　在Y区公安局，对于复杂、疑难案件，为了避免缺乏法制科专门审核环节可能发生的错误，负责审批刑拘的副局长通常会召集会议，集体审查作出决定。这名副局长和两名法制科官员称，当前者在审批刑拘时认为存在证据问题时，他通常不会直接作出决定，而是将案件交给法制科长，由后者组织一个讨论会。这个讨论会有办案人员（侦查承办人）、办案单位领导（侦查部门领导）、法制科全体官员和副局长参与。通常首先是办案人员汇报案情，陈述理由，然后其他人员分别发表各自观点，最后由法制科长和副局长拿意见。这名副局长说，“如果我们意见不一致，案件就退回去。”

　　（三）审批耗时

　　考察发现，刑拘审批的耗时程度与审批要求、审批方式基本适应。侦查部门领导的审批标准与侦查人员一致，审批时往往“拿来就签”，不存在耗时问题。局领导的审批要求及审查方式均依附于法制部门，审批耗时较短。在N县公安局，分管副局长只要看到刑拘报告上有承办人的同意意见，就会直接签字，基本不耗时间。J区公安局的情况与之相似。在Y区公安局，在副局长独立审批的情况下，汇报阶段会耗费一些时间。这名副局长称，当面汇报通常在10分钟左右，电话汇报要短一些。此后正式的审批环节基本不耗时间。

　　法制部门的审批要求较高，审批方式严格，相应地，耗时较长；而在集体审议形式下，由于多方参与并充分发表意见，审批耗时也最长。关于审核环节耗时情况的考察如表6所示：

　　表6 审批耗时情况

N县公安局 Y区公安局 J区公安局
需要审核的证据材料数量不多，法制科承办人的审查速度较快。法制科副主任称：审核时间通常只有几分钟，不会超过10分钟。 集体会诊审核案件的情形下，案情讨论比较充分，耗时也较长。法制科长和副局长称，这一过程通常在1-2个小时。 法制科的审批官员较多，工作效率区别较大。一名派出所侦查人员称：认真的看半小时，简单的看3分钟。诈骗、伤害案件比较麻烦，平均看30-40分钟。
一名比较“认真”的法制科官员称：审批刑拘时，慢的1个多小时，快的40分钟左右。


　　（四）审批效果

　　审批效果既表明了案件的审批质量，也反映了权力控制的效果。对此，有两个考察指标：其一是刑拘批准率，其二是刑拘转捕率。前一指标反映的是直接效果，后一指标则反映间接、长远效果。

　　1．刑拘批准率

　　从质量控制的角度，如果刑拘批准率较低，则在一定程度上表明刑拘审批较为严格。但不能由此认为，刑拘批准率越高，审批过程则越加粗疏。因为存在这样的可能，即侦查人员已充分认识到刑拘标准和审核方式较为严格，在申请前即已做好充分准备。故需要对实际情况进行具体分析。[12]

　　考察发现，三个公安局的刑拘批准率虽然较高，但也有一定比例未获批准，同时，考虑到刑拘要求的公知性，提请刑拘的案件应基本符合刑拘要求。考察情况如表7所示： [page]

　　表7 刑拘批准率状况

N县公安局 Y区公安局 J区公安局
法制科副主任：不批准刑拘的约占15%，主要原因有证据不充分、不构成犯罪、罪行轻微无社会危害性、未成年人犯罪等。 负责刑拘审批的副局长：一般案件中，刑拘标准的掌握较严格，因为案情复杂、争议较大而不同意刑拘的约为5%。 1名派出所的侦查人员：自己在2005年度申请了20-30个刑拘，都获得批准。
法制科官员：基本能够批准。但是，这并不表明审批官员掌握的标准较低。法制科审批时要求移送的证据材料较多，对单个证据质量的要求也较高，因此，侦查人员在申请刑拘前往往已按法制部门的要求准备好材料。


　　2．刑拘转捕率

　　刑拘转捕率指刑拘总数中，最终转为逮捕的比例。通过这一指标的评估虽然较为间接，但也许更加客观、准确。这是因为，刑拘转捕率的高低取决于两个因素，其一是刑拘决定本身的正确性，其二是刑拘阶段的侦查质量。如果刑拘决定本身是错误的，刑拘阶段的查证再充分，逮捕申请也很难获得检察机关的批准。故刑拘转捕率能够在一定程度上反映刑拘决定的正确性、合理性，进而言之，则可反映刑拘审批的宽严程度。[13]通常情况下，刑拘转捕率越高，表明刑拘审批越严格，反之亦然。

　　如表8所示，三个公安局近年来刑拘转捕率并不均衡，这意味着，刑拘审批程序的宽严程度存在地区差异。比较而言，N县公安局和J区公安局的刑拘转捕率较高，近年来的平均水平在65%以上，仅有约1/3的犯罪嫌疑人没有实施犯罪行为或者因指控证据不足而被排除到程序之外；Y区公安局近年来刑拘转捕率的平均水平仅为43%，与N县、J区公安局有明显差距。这表明，N县、J区公安局的刑拘审批程序更加严格，这一结论也与上文的考察结论相印证。三个公安局在刑拘审批程序上的根本区别是，N县、J区公局有法制部门审核环节，Y区公安局则缺乏这一环节。这表明，专门化审核环节的设置，使审批程序的权力控制作用及效果明显超过缺乏这一环节的情形。

　　表8 刑拘转捕率状况

　　单位：人， %

地区
年度 N县公安局 Y区公安局 J区公安局
刑拘数 逮捕数 转捕率 刑拘数 逮捕数 转捕率 刑拘数 逮捕数 转捕率
2002 356 224 63% 547 214 39% 1487 1023 69%
2003 291 238 82% 416 160 38% 1405 966 69%
2004 360 192 53% 490 257 52% 1141 873 77%
2005 305 212 70% —— —— —— 1218 882 72%
平均水平 328 217 66% 484 210 43% 1313 936 71%


　　（五）小结

　　上述四方面的考察揭示：在三个调研地区公安局，通过层级式的检查和授权，刑拘审批程序对刑拘权的行使发挥了相当程度的控制作用。在这种审批程序中，关键性的环节是法制部门承办人的审核，在缺乏法制审核时则是集体决定或局领导的审查决定。承办审核制的设置和运作使刑拘审批程序真正成为一种行之有效的控权模式。在这种模式中，审核官员的审批要求和审批方式是控制刑拘权力的核心机制。具体而言，审核官员根据法律的规定设定了较高的刑拘标准，为达此标准，对审批材料、尤其是证据材料的构成及其证明力提出了严格要求，并通过较为严格、耗时的审核方式贯彻上述要求，使刑拘决定建立在一定的证据基础之上，从而确保了审批结果的合理性。与之相比，侦查部门领导的审查形同虚设，基本没有发挥权力控制的作用，似为可有可无；除Y区外，N县、J区公安局局领导的审查作用也不明显。但两者之间仍有较大分别：侦查部门领导的审查签字不过是代表部门意见的例行公事，局领导的审查决定则以监督、控制为目的，以法制部门承办人的充分审核为前提。正是由于承办人制度的存在，局领导的决定环节才会成为一种签字程序。在缺乏承办人制度的情形下，例如Y区公安局，分管副局长不得不担当两重职责，造成其负担沉重，不胜其烦。 [page]

　　这样，刑事拘留权力的行使通过层级式审批程序的某些关键性环节——主要是法制承办人审核环节——而被约束到一个规范化的框架内。在这个框架中，犯罪嫌疑人是否符合刑事拘留条件，是否有必要对其采取这一措施，不再由侦查部门或侦查人员单方决定，而取决于普适于整个侦查管辖区域的案件审核标准及相应的材料要求。通过审批程序，侦查部门和侦查人员的权力受到上层权力的“规训”（福柯语），权力的任意性和个别性也由此大为减弱。

　　基于以上分析，可以认为，刑事拘留的审批程序确能产生一定程度的权力控制效果。同时，这绝非个别化、地方化的现象。早在1999年6月11日，公安部颁行的《公安机关内部执法监督工作规定》就规定，各级公安机关应对实施侦查措施、刑事强制措施等是否合法和适当进行监督，并决定对需要专门监督的案件进行审核。2006年12月公布实施《公安机关法制部门工作规范》将案件审核权力赋予公安机关内部的法制部门。具体而言，法制部门“依照规定对有关案件进行法律审核”，“公安机关应当根据本地执法实际和保证执法质量的需要，确定公安法制部门的案件审核范围。”虽然公安部一级并没有强行规定包括刑事拘留在内的强制措施的多级审批程序，但不少地区公安机关按照上述精神制定了具体的程序规定并予实施。在四川省，根据四川省公安厅法制部门官员的介绍，在《案件审核规则》实施后，省内各级公安机关基本遵循了“四级审批、法制把关”的程序。根据相关报道，广东、湖北、内蒙、河北、江苏、黑龙江等省的一些公安机关也采用了与四川省公安机关类似的刑拘审核制度。[14]可见，以专门的业务部门审核环节为中心建立起来的多级化刑拘审批程序已是一种较普遍化的做法。

　　三、刑事拘留审批的动力机制——科层式侦查权力结构

　　（一）科层式侦查权力结构

　　刑事拘留的审批程序具有科层式法律程序的典型特征，其根由是支持这一程序的科层式侦查权力结构。[15]不仅对于刑事拘留，所有强制措施的决定及涉及侦查程序的重大事项的决策兼受此权力结构的制约。具体表现在：

　　第一，审批层级由不同行政职务的警察构成，呈金字塔式构造。由下至上，审批程序的权力等级包括普通侦查人员、侦查部门领导、法制部门审核官员和局领导，这一结构与行政管理的等级结构基本一致。[16]在这种权力结构中，侦查人员的申请必须逐级进行，不得越级上报。任何上级官员都有权否决申请，对此，侦查人员只能服从。

　　第二，科层制权力结构的核心是审核官员，其独立性、专门性、专业性和责任性使其成为实质上的决定主体。案件审核权主要属于法制部门的审核官员，而法制部门并不从属于侦查部门，审核官员不承担任何侦查职责，由此确保了其相对独立；专门性则体现在，审核官员除案件审核一职，基本不再从事其他公安业务；审核官员的专业性体现在其人员选配与经验积累方面，他们在一个公安局内往往是法律素质较强的公认之才，而长期的案件审核经验使他们具备了熟练的案件处理技术；审核官员的责任性指其应为错误的审核决定承担责任，这促使其更倾向于依照规则行事。

　　第三，科层制权力结构的决策原则是“以事实为依据，以法律为准绳”。案件决策时，上级官员既需了解案件事实，也会要求提供相关证据、线索及其他材料予以印证。在此基础上，根据相关法律作出决定。

　　第四，科层制权力结构的决策方式是对书面材料进行审查，这属于客观化的证明机制。如果缺乏书面申请、证据或线索材料等书面材料，案件通常不会被受理，其精神是“无卷宗即不存在”（欧陆法系）。

　　（二）科层式侦查权力结构对刑拘审批程序的影响 [page]

　　在科层式侦查权力结构的驱动下，刑事拘留审批程序表现出科层式法律程序的某些特征。主要体现在：

　　第一，通过层级式审查，刑拘审批程序具备了“质量控制”的功能。

　　刑拘审批中的第一层级是处于最下级的侦查办案人员。他的具体职责是“办案责任”，即直接实施侦查，以及负责各种法律文书的填写和呈报。[17]办案人员呈请上级批准进一步的侦查措施之前，通常要展开一定的侦查活动，以确定实施特定侦查措施的必要性。办案人员可以作出实施这一侦查措施的初级决策，但这一决策仅能启动案件审批程序，是否可行要受上级官员的检验，任何一个上级审查官员都可以否决这一决策。第二级是侦查部门领导。对侦查部门领导来说，指挥侦查是其主要职责。侦查部门领导通过指挥案件侦破，完成上级下达的打击犯罪目标，并对最终的侦查效果承担责任。[18]然而，在多级审批程序中，部门领导还承担了“把关责任”。[19]前者是追诉功能，后者是监督功能，这就产生尖锐的角色冲突。按照利益最大化原则，侦查部门领导更倾向于淡化监督责任，强调打击目标，其结果就是尽可能多地要求采取某种侦查措施。在此意义上，侦查部门领导与办案人员处在一体化的权力结构之中。除非根据预测申请很难获得上级批准，或者是基于复杂的案外因素的考虑，侦查部门领导通常不会否定办案人员的意见。

　　“质量控制”的任务主要由第三级的法制部门和第四级的局领导完成，其中，关键的一环是法制部门的案件承办人。承办人按照“审核责任”的要求对案件事实和程序合法性进行书面审查；对于符合要求的签署审核意见，报局领导审批；对于不符合要求的，提出处理意见，报局领导批准后退回侦查部门。[20]与侦查部门领导相比，审核部门和承办人与侦查结果之间没有直接利害关系，中立性较强，更容易按照一个公正的标准来审查初级决策的合理性与合法性。法制部门是公安机关内部专门负责案件审核的部门，专门性的分工使得法制部门能够专注于对案件的实体性和程序性审查。不仅如此，相对于侦查部门领导，法制部门还具有业务和心理的独立性。侦查结果与法制部门工作成效之间没有直接关系，这就使案件审核真正具备了“质量控制”功能。与承办人的职责略有区别，局领导承担的是“审批责任”。[21]实践中，局领导对案件的审查通常是形式化的，主要表现在：书面审查不充分，倾向于简单听取汇告和查阅申请报告；由于上述原因，审查过程耗时短暂。首要的原因是有承办人的审核把关。另一个原因是局领导的工作复杂而繁重。由于管理事务较多，局领导审查案件的专业性通常不及承办人；由于工作繁重，审批案件过程被中断或被占用的情形较为普遍。因此，尽管处于审批制权力结构的金字塔之端，局领导对案件的审查更多是监视性的。[22]这种监视不仅构成对初级决策的制约，也形成对审核决定的影响，从而持续地发挥作用。

　　总体上，刑拘审批不仅要审查案件事实，还要审查相关法律依据，同时，还会对申请材料的完备性及申请文书的规范性进行检验。于是，刑拘审批就具备了“质量控制”的功能，成为公正、有序的侦查活动的必要保障，或者是个案“正当程序”的重要组成部分。

　　第二，书面、规范、细密的卷宗审查方式确保了刑拘审批的合理性。

　　刑拘审批依赖于侦查人员提供的证据材料及其他相关材料，这些材料构成刑拘审批的案件卷宗。在不同的审批层级，对“卷宗”的意义有不同理解，它所起的作用也因之有别。在侦查部门领导和侦查人员两级，由于指挥或参与案件的侦查，会直接感知各种线索、证据和相关信息。未经裁剪的、丰富多彩的案件信息构成一个生动而庞杂的“卷宗”，侦查部门的申请即是建立在此基础之上。与这种“卷宗”的主观性相比，审核部门所要求的则一个以证据为主构成的完全客观化的“卷宗”。承办人审核案件时，通常采用阅卷方式审查证据，在此基础上作出事实判断。审查过程中，“印证式”证明方式得到充分利用。[23]在此方面，刑拘审查与起诉审查、庭审调查并没有实质性差异。至于办案人员口头汇报中涉及的个案信息，只能起到一个次要的、补充性的作用。对部分承办人来说，排斥口头汇报的影响是其独立作出审查决定的一个前提性条件。 [page]

　　局领导的决定主要依据审核部门的意见，因此审核部门签字的申请报告构成“卷宗”的主体。在缺乏审核部门一级的情形下，口头汇报中的案情要点和形式完备的证据资料则构成“卷宗”。比较而言，审核部门建构的是一个全面式的“卷宗”，局领导所要求的则是一个摘要式的“卷宗”。可见，随着审批层级的递进，“卷宗”的抽象化程度越高。但是，在一个以承办人制度为核心的审批程序中，决定案件审批结果的“卷宗”只能是一个规范的、书面化的证据体系。

　　通过审查方式与审查结果的反射性影响作用，承办人或局领导所遵循的审批标准也逐渐为侦查部门和侦查人员所熟知、接受，成为刑拘适用的一般标准。这样，在一个侦查管辖区域内，刑拘适用标准就得到统一。在存在审核部门一级的情况下，起决定性作用的应是承办人的标准；而在缺乏这一层级的情况下，局领导不得不设置一个相对而言弹性较大标准。

　　四、结论：寻求侦查程序法治化的另一途径

　　侦查程序的法治化有两个基本进路：对侦查权力进行有效制约与对犯罪嫌疑人权利予以充分保障。本文是在前一意义上进行的探讨。在此方面，侦查权力的控制主要有三种方式：司法审查，检察监督和内部制约。对于侦查机关的内部制约，学者们基本持否定态度。理论上，侦查行为的决定权和实施权集于一身，无异于使侦查机关既当裁判员又当运动员，难以保证权力行使的正当性。例如，陈瑞华认为，侦查机关的内部制约对于保证侦查活动的合法性不具有积极有效的作用，这是因为，侦查机构负责人属于侦查活动的领导者与指挥者，与案件侦查活动及其结果存在着直接的利害关系，而且，侦查机关往往是作为一个整体开展侦查活动的。[24]陈卫东、李奋飞等人也有类似看法。[25]有鉴于此，学者们大多强调对侦查权力实施外部制约的重要性，其核心主张是设置一个中立的司法机构对侦查措施进行司法审查和授权，以建立一种“诉讼”的形态，通过司法权的控制确保侦查权力行使的理性化。[26]也有个别学者主张通过强化侦查监督来达到侦查权力控制的效果。[27]

　　笔者并不否认上述主张的合理性。然而，迄今为止，它们大多仍停留于理论探讨的范畴，实际效果仍难预测。同时，以分权制衡理论来否定内部权力制约的合理性也值得商榷。首先，本文第一部分的考察已揭示，全国各级公安机关大力推行的案件质量考评和信访监督机制已有明显成效。这昭示着，自上而下的权力控制不仅可能而且实际发挥了作用。其次，对刑拘审批程序的实证考察也已证实，层级式的审查、授权能够在相当程度上确保侦查权力的理性行使。这是因为，在科层式侦查权力组织体系中，上一层级与下一层级之间、平行的层级之间在工作目标、职责上有分有合，既可能使侦查进程受合力推动，又可能受到一定的监视和阻碍。不仅如此，在刑事诉讼中，侦查机关还需要扮演多种角色，包括公正执法的角色，而并非只承担追诉职责。当不同的角色任务被分配给不同层级或同一层级的不同部门行使时，就可能在它们之间形成张力。刑拘审批程序的设置正是从实现公正执法目标角度加以考虑的，而科层式的权力组织形式则为此提供了结构性保障。

　　透视刑拘审批程序的运作机制，可以发现它在抑制侦查权力滥用方面发挥了如下作用：其一，通过前后相继的多级审查程序，不断修正前一层级的决定可能发生的错误。其二，通过相对中立的审核机制，刑拘程序的正当性有所保障。其三，通过较为严格的证据审查方式，使刑拘决定的合理性得到保证，统一的刑拘标准也得以贯彻。总之，刑拘审批程序在保障刑拘决定的准确性、合法性方面确能发挥相当的作用。在审批程序的制约下，侦查人员很难完全按照自己的意志自由地行使刑拘权力。其实，不仅刑拘审批，其他强制性侦查措施的审批均有类似功能。但限于篇幅，在此不再一一探讨。 [page]

　　如果抛开价值论立场，可以认为，我国侦查实践中已初步形成了具有一定效果的侦查权力控制机制。这是一种本土化的，自然演进而非建构而成的侦查权力控制机制。对此，如果继续采取排斥态度，在理想的控权模式尚难建立的情况下，侦查法治化目标就只能是雾里看花。就此而论，笔者认为，可以通过完善现行的侦查控权模式来部分解决侦查恣意问题。借用苏力的用语，也就是利用侦查实践中已有的“本土资源”。

　　从完善角度，现行的案件审批制度并非没有问题。部分缘由于此，侦查恣意还较多存在。主要问题表现在：

　　第一，缺乏统一的审批制度。尽管不少地区公安机关已有各自的审批制度，但缺乏统一标准。同时，也不排除少数地区公安机关尚未采用这一制度，或者即使有此制度，也因为制度的非法定化而缺乏实施动力。

　　第二，审核责任制容易被架空。根据各地公安机关规定，审核责任主要在法制科或其他业务监督部门，具体通过承办人审查的方式加以落实。然而，由于局领导行使最终决定权，审核意见可能被否定。相比而言，局领导尽管更有权威，但在中立性、专门性方面却有所不如。这样，审核决定的准确性、合理性就难以保证。

　　第三，审批程序的透明度、公正性仍有待加强。各地公安机关的案件审批采用书面的、秘密的审查方式，犯罪嫌疑人及其律师被排斥在程序之外。由此容易造成审批官员偏听偏信，犯罪嫌疑人对侦查程序的公正失去信心。

　　基于上述分析，笔者认为，以侦查程序的法治化为目标，可以通过完善现行审批制度以强化对侦查权力的控制。具体路径可包括：建立全国统一的案件审批制度，淡化局领导的审批权、确立审核决定权，将审批程序改造为侦查人员、犯罪嫌疑人、律师共同参与的听证程序，等等。



【作者简介】
马静华（1970—），男，四川人，四川大学法学院副教授、硕士生导师，研究方向诉讼法、司法制度。


【注释】
[1] 陈瑞华：《刑事诉讼的前沿问题》，中国人民大学出版社2000年版，第337页。
[2] 左卫民、赵开年：《侦查监督制度的考察与反思———种基于实证的研究》，载《现代法学》2006年第6期。
[3] 左卫民：《价值与结构——刑事程序的双重分析》，四川大学出版社1994年版，第89-92页。
[4] 陈瑞华：《刑事诉讼的前沿问题》，中国人民大学出版社2000年版，第321-335页。
[5] 樊崇义：《侦查》，载陈光中主编：《刑事诉讼法实施问题研究》，中国法制出版社2000年版，第100页。
[6] 孙长永：《探索正当程序——比较刑事诉讼法专论》，中国法制出版社2005年版，第63页。
[7] 在执法质量考评方面，2001年10月，公安部制定了《公安机关执法质量考核评议规定》，统一下发各地公安机关贯彻实施。对于考评不合格的，相关负责人应层层负责，考评结果也会以内部通报的方式发挥其警示效应。例如，2003年初，广西各市地公安机关抽调了287名民警，组成34个考评小组，对116个县（市）公安局、公安分局包括刑事执法在内的各项执法的质量进行了考评，结果有14个单位未能达标而被通报批评，举极大震动了公安基层执法部门和民警。参见曾屹崧、朱园春：《广西县市公安局执法质量：5个优秀97个达标14个不达标》，载人民网：http://unn.people.com.cn/GB/channel3234/3235/index.html，2003年4月3日。在信访监督方面，1995年5月公安部制定实施了《公安机关受理控告申诉暂行规定》，其后于2005年8月被《公安机关信访工作规定》取代。根据上述两个规范性文件，凡认为自己的合法权益受到侦查机关不当侵犯的犯罪嫌疑人、被害人、证人及其他相关人员，都有权向公安机关提出申诉、控告；经过信访调查程序后，如果原处理结论确有不当或者错误的，侦查机关应当予以纠正或者撤销；对相关责任人，侦查机关应依据有关法律及规定追究其责任。信访监督工作的展开对于纠正刑事执法中的偏差、约束侦查行为发挥了一定的作用。从2005年5月18日至9月6日，全国公安机关累计接待群众信访20．4万件；根据信访查处情况，纠正执法过错1382起，追究处分责任民警855人，其中给予499人以行政处分；公安机关累计赔偿、补偿群众经济损失1．3亿元；经过信访处理后，当事人表示停访息诉的19．2万，约占94%。上述信访案件中，相当比例属于刑事范畴。相关报道参见宫岩：《公安部组织全国公安局长"开门大接访"纪实》，载人民网： 2005年9月8日；王妹：《全国公安四个月接待上访20.4万起，四类问题群众反映突出》，载《新京报》2005年9月15日。案件质量考评和信访监督机制之所以能够发挥一定作用，除了层级式的检查、调查、评估、考核之外，奖惩机制的激励和威慑效应功不可没。 [page]
[8] 笔者参与了左卫民教授主持的中国法学会部级项目“我国刑事诉讼运行机制实证研究”（项目编号：CLS(2006)WT06），具体负责侦查程序的调研与写作。本文的实证资料即来自此次调研。就经济和社会发展水平而论，四川省的N市N县、Y市Y区和C市J区分别代表该省落后、中等和发达地区，而四川省是中国西部相对发达的省份，在全国则处于中等发达水平，故选择的这三个调研地区具有一定的样本代表性。
[9] Y区公安局之所以没有按照《规则》要求设置法制科审核环节，主要原因是法制科人员只有3人，而且还要经常下派到派出所挂职。
[10] 但也不排除如下可能：审批要求虽然十分严格，但申请人员不是盲目提出申请，而是根据审批标准对案件进行一道预先的筛选，对于批准可能性不大的不再提出申请。这样，尽管审批要求严格，但批准率也可能很高。因此，从批准率角度考察权力控制效果，必须具体分析。
[11] 自2002年开始，N县公安局由法制科副主任一人负责刑事拘留、取保候审的审核把关。该副主任不仅刑侦一线工作的实际经验，法律水平也较高，不但有西南政法大学的本科文凭，还通过了律师资格考试。此人姓范，私下场合一般被直呼“范博士”。正是出于对这名副主任知识和能力的信任，为了避免误用，该局领导层集体研究决定由他一人负责对主要强制措施的审核把关。
[12] 需要说明，法制部门和局领导审批刑拘时通常采用即时审批的方式，只有决定刑拘的案件才会登记入册。这样，台帐资料就无法反映出申请刑拘与决定刑拘的比例情况。由于这一原因，笔者不得已采用访谈方式来代替。
[13] 此外，刑拘阶段结束时也有一定比例的嫌疑人转为取保候审，但这多属于案件消化机制，与无罪释放功能相似。相关考察与论述可参见左卫民：《侦查中的取保候审——基于实证的功能分析》，载《中外法学》2007年第3期。由于此一原因，很难认为刑拘转取保与刑拘转捕一样，能够证明刑拘决定的正确性、合理性。
[14] 相关报道可参见张晓堤等：《筑牢执法生命线·龙岗公安工作亮点之执法规范》，载《深圳侨报》2008年1月24日；《荆州市公安机关强化法律服务》，载《荆州日报》2008年2月29日；二连浩特市公安局：《市公安局出台案件审核审批程序规定》，载二连浩特科技信息网：http://www.elhtsti.com/news_play.asp?id=506，2008年3月4日；李海涛：《成安县公安局六措并举提升执法水平》，载邯郸新闻网：http://www.handannews.com.cn/hdrb/2006-11/21/content_622380.htm，2006年11月21日；龙南分局：《刑事案件审核标准、程序》，载让湖路区政务公开网：http://dqranghulu.gov.cn/zwgk/ShowArticle.asp?ArticleID=1655，2008年3月4日。
[15] 韦伯曾用理想类型的范式对现代社会组织的结构特征进行了分析，由此提出科层制或官僚制（bureaucracy）概念。其运作方式包括：第一，存在着固定的、通过规则即法律或行政规则普遍安排有序的、机关的权限的原则；第二，存在着职务等级和审级的原则；第三，现代职务的执行是建立在文件（案卷）之上，和建立在一个各种各样的常设官员和文书班子的基础之上；第四，职务工作一般是以深入的专业培训为前提的；第五，职位工作的充分性。参见[德]马克斯·韦伯：《经济与社会（下卷）》，林荣远译，商务印书馆2004年版，第278-281页。达玛什卡将此理论用于分析现代刑事程序，提出了“科层型法律程序”的理论。在科层型法律程序下，程序的进行按部就班、上级审查全面深入、卷宗是决策的主要依据、排斥集中式审理、遵循严格的逻辑法条主义和程序规则。现实社会中，欧洲大陆的司法机制更接近这种程序。参见[美]伊尔米安·达玛什卡：《司法和国家权力的多种面孔——比较视野中的法律程序》，郑戈译，中国政法大学出版社2004年版，第73~85页。更进一层，科层式程序的中心是科层制权威，科层式程序的一切环节均通过其权威主体发挥作用，无论是司法程序还是其他社会管理机制均不例外。布劳和梅耶认为，专业型权威是科层制权威的主体，是法理型权威的另一形式；专业型权威依附于较高的行政职位，也有专业技术能力，是解决复杂问题的选择性手段。参见[美]彼得·布劳、马歇尔·梅耶：《现代社会中的科层制》，马戎等译，学林出版社2001年版，第72、73页。 [page]
[16] 略为特殊的是法制部门审核官员通常并不具有级别意义上的领导职务，而是经制度规定和局领导授权，仅在案件审批程序中行使管理权力。
[17] J区公安局《关于实行四级办案责任制的规定》第3条规定，“办案责任制是指各办案单位在办理各类行政治安案件和刑事案件中均应实行主办与协办工作制度。主办侦查员对案件的侦查、调查、讯问（询问）、证据收集运用、案件定性、案件处理和办案程序承担主责，协办侦查员承担次责。主办与协办侦查员由办案单位领导指定、讯问（询问）笔录、各种报表、批示表均要填写主办与协办侦查员姓名。”
[18] 刑警大队、派出所是基层公安机关两个主要的案件侦查部门。为了完成打击犯罪的总体目标，公安机关通常会给侦查部门下达年度任务目标。在侦查部门中，对这一任务目标承担全面责任的就是刑警大队大队长、副大队长，派出所所长、副所长。例如，N县公安局下发的《二○○五年派出所业务工作目标管理责任书》规定：派出所年度目标分值满分计100分，侦察破案、打击犯罪、追捕逃犯、夯实刑侦基层基础工作记27分；杀人、纵火、爆炸、强奸、绑架、抢劫、投放危险物质等严重刑事犯罪的侦破工作记9分，其中，一般刑事案件记2分，11类严重刑事犯罪案件记7分；以派出所人均破案数最多的单位为满分，其余派出所按比例套算。作为后果，该《责任书》规定：1、县局以人平200元作为业务工作目标奖金，年终检查以得分多少按一、二、三等级发给，工作实绩太差的不得奖；2、一等奖的单位，县局另外奖给该单位正职领导150元，副职领导100元；3、业务目标考核分数与队伍管理目标考核分数总分排在末位的，参照队伍管理目标责任书中的相关条款进行处理。Y区、J区公安局也有类型规定。如J区公安局《关于刑事侦查办案责任制的暂行规定》要求刑警大队和辖区刑警中队（派出所）落实侦查破案责任制，完成各项年度目标。上述规定意味着，在侦查程序中，侦查部门领导担当的是一个典型的追诉角色，侦查是否成功与其部门、个人利益之间有直接利害关系。
[19] J区公安局《关于实行四级办案责任制的规定》第4条规定，“把关责任制主要是指各办案单位的领导均应按照‘执法工作一岗双责’的分工，直接承担本单位办理的各类案件审查把关。审查把关的主要内容是：
1、案件来源、受理和立案情况；2、嫌疑人挡审的原因和理由；3、主、协办侦查员的确定情况；4、案件的定性和证据情况；5、办理案件的程序情况；6、审批意见。”
[20] 在公安机关内部，负责案件审核的承办人按照专业化分工和审核责任制的要求处理案件。J区公安局的《关于实行办案四级责任制的规定》第5条规定，“审核责任制是指分局职能部门按照职能分工直接负责对各类案件的处理进行审核。”在审核责任制范围内，S省公安厅的《公安机关案件审核规则》第1条规定了案件承办人制度：“案件审核坚持审核与办案相分离的原则，审核机构、人员不得为案件具体承办机构、人员。”“案件审核坚持专任审核的原则，设立专门的案件审核岗位，审核人员相对固定。”“案件审核坚持‘谁审核、谁负责’的原则，实行审核责任制。在审核中发生执法过错的，依照有关规定追究审核人员的执法过错责任。”第3条规定了案件审核内容：“（1）刑事、行政案件受案、立案、管辖是否合法；（2）行政案件证据是否确实、充分，证据是否合法、有效并与违法事实具有关联；（3）行政案件认定事实是否清楚，性质认定是否准确；（4）刑事、行政案件办理程序是否合法，法律文书和内部审批是否规范、完备；（5）拟作出的公安执法行为是否符合法律规定的对象、条件；（6）拟作出的公安执法行为是否适当、必要。”第4条详细规定了审核程序：“案件审核通过案卷审查方式进行，必要时可以要求办案单位作出书面或口头说明；案件事实、证据符合拟作执法行为要求、定性准确、执法意见适当、程序合法、法律文书和相关手续完备的，审核部门应签署同意意见，由办案单位提请审批责任人审批；审核中发现执法中有违法或不当情形的，按下列程序办理：（1）案件事实、证据不符合拟作执法行为要求的，审核部门应当说明补查内容，将案卷退回办案部门补查，待补查完毕后再次移送审核；（2）法律文书和相关手续不完备的，审核部门应当通知办案部门补办完备后，签署同意意见，由办案部门提请审批责任人审批；（3）定性不准、执法意见失当的，审核部门应签署变更意见，由办案部门提请审批责任人审批。”在课题调研期间，三个公安局执行的正是上述规定。公安部的《公安机关法制部门工作规范》详细规定了法制部门审核案件的机制，主要内容与上述规定基本一致。 [page]
[21] J区公安局的《关于实行办案四级责任制的规定》第6条规定，“审批责任制是指分局领导和分局案件审批领导小组对各类案件的审批均应对‘事实、证据、定性、程序和材料’五关负责，实行‘谁签字谁负责”’的责任制。”
[22] 不可否认，监视性的权力也能够发挥相当的作用。以监狱中的全景敞视建筑为例，福柯分析了监视性权力的作用机制：在被囚禁者身上造成一种有意识的和持续的可见状态，从而确保权力自动地发挥作用；监视具有持续的效果，即使监视在实际上是断断续续的。具体论述可见[法]米歇尔·福柯：《规训与惩罚》，刘北成、杨远婴译，三联书店1999年版，第226页。
[23] 印证证明是我国刑事诉讼实践通行的事实认定机制，相关论述可参见龙宗智：《印证与自由心证——我国刑事诉讼证明模式》，载《法学研究》2004年第2期；谢小剑：《我国刑事诉讼相互印证的证明模式》，载《现代法学》2004年第6期。
[24] 陈瑞华：《刑事诉讼的前沿问题》，中国人民大学出版社2000年版，第336页。
[25] 陈卫东、李奋飞：《论侦查权的司法控制》，载《政法论坛》2000年第6期。
[26] 相关论述可参见陈瑞华：《刑事诉讼的前沿问题》，中国人民大学出版社2000年版，第334、335页；陈光中：《中国刑事强制措施的改革与完善》，载陈光中、[德]汉斯-约格 阿尔布莱希特：《中德强制措施国际研讨会论文集》，中国人民公安大学出版社2003年版，第5、6页；孙长永：《探索正当程序——比较刑事诉讼法专论》，中国法制出版社2005年版，第77、78页；等等。
[27] 相关论述可参见左卫民：《价值与结构——刑事程序的双重分析》，法律出版社2003年版，第93页；左卫民：《侦查监督的考察与反思——一种基于实证的研究》，载《现代法学》2006年第6期。