政策性破产退位的制度准备
导读：
今年10月中旬，新华社发布的消息证实：政策性破产将在4年后退出市场，而从今年开始，北京、上海、江苏、福建、浙江5省市将不再实行政策性破产。
而从10月18日到10月25日，关于《破产法》的两则不同消息在这一周内从北京传出：
一个消息的重点在于企业破产后对企业职工的安置救济费用将被推向社会，由所在城市的社保体系负责保障;而第二个消息则称，企业破产时所清偿的资产将优先保证职工利益。
一周之内两个略显不同的消息，一些微妙的变化引起了人们的关注。
《破产法》的一周两变
10月25日上午，兰州市中级法院审判庭内座无虚席，100多名兰州xx电子仪器厂(以下简称xx厂)职工，怀着复杂的心情旁听了厂子的依法破产的庭审过程。他们在等待着法庭宣布工厂的命运，也在等待着宣布自己的命运。这是兰州市中级法院第一次公开审理企业破产案例，用审判长的话说是“阳光操作”。
xx厂是一个老牌的国有收录机生产厂，在向市场经济转轨的过程中，xx厂力不从心，截至2003年底已经负债 8086万元，而资产仅有2000多万元。庭审中，xx厂法定代表人和代理人宣读了破产申请书以及有关部门的批复，并就职工安置、企业资产及债务审计状况进行说明。合议庭合议后，审判长当天宣布法院裁定：xx厂已无力清偿到期债务，其破产申请符合法律规定，裁定破产还债。审判长在宣布裁定的同时，特别提到将充分考虑到场职工提出的意见，以便在清算时充分考虑。
同样在10月25日这天，一个消息从北京传出，十届全国人大常委会十二次会议对《破产法》草案进行了分组审议，与会的许多成员认为，修改后的《破产法》草案规定破产企业将优先清偿所欠职工的工资、基本社会保险费用以及补偿金。
而在7天前的10月18日，一个与此稍微不同的消息是，政策性破产将在4年后退出市场，而从今年开始，北京、上海、江苏、福建、浙江5省市将不再实行政策性破产。
所谓政策性破产，就是指国有企业在破产时，将全部资产首先用于安排失业和下岗职工，而不是清偿银行债务。很显然，政策性破产饱含着浓厚的行政计划色彩，其本质是“人挤债”，让财政和银行“很受伤”。
在一周之内，讨论中的新《破产法》草案爆出了两个略显不同的消息，一些微妙的变化引起了人们的猜测。前一个的消息重点在于企业破产后对企业职工的安置救济费用将被推向社会，由所在城市的社保体系负责保障;而第二个消息则在一定程度上是对前一个消息的否定，企业破产时所清偿的资产将优先保证职工利益。
“其实，如果这样修改《破产法》，仍然将带有政策性破产的影子。”北京理工大学人文学院教授胡xx告诉记者， “这是考虑到中国现实国情的，中国的社保体系不发达。”
在对《破产法》讨论的会议上，一些人员还是对修改意见提出了不同的看法，认为将破产人所欠职工工资、基本社会保险费用及补偿金放在担保债权之前清偿，不符合国际惯例。
企业没了之后，自己将何去何从?这不仅是xx厂100多名职工的疑虑，也是中国千百万即将破产的国有企业职工的共同疑虑。
政策性破产存在严重弊端
“不管是旧的《破产法》试行草案，还是即将修改的新《破产法》草案，都是进步。”胡xx教授在接受记者采访时说，“以前的政策性破产存在着许多暗箱操作，一个企业的破产过程就是一个腐败的过程。”
不赞成把职工利益放在第一位考虑的一些人士认为，在保护了职工利益的同时，债权人的利益将无法得到保障，而职工利益实际上应该归属于政府提供的社会保障范畴。“一般的债权人在企业破产时，通常只是得到企业的一纸破产通知。”上海信诚律师事务所律师刘xx告诉记者，“职工利益这一块非常重要，在实行政策性破产时，政府其实是不给钱的，而是借钱给企业。但借钱通常却是口头上或者书面的，其实还是要等到企业在卖了土地等资产之后才能补偿职工利益。”刘xx接触过国内诸多企业的破产案例，在实际操作中遇到过各种各样的情形。
“政策性破产是对地方的一种保护，有很多弊端。比如卖土地，其实是得到了地方政府的默许，所得资金不用再上缴，欠银行的钱也会被核掉。”刘xx接触到的一些破产企业借政策性破产的指标搞“假破产”，“重打鼓，另升堂。”“企业负责人和地方领导往往是成立一个新的空壳公司，低价收购破产企业的资产，这些程序完成后，债务甩掉了，一个新的公司完成了，借此逃掉了债务，再借此手段将大量的职工推给了社会。”
一些企业在实行政策性破产过程中，职工的利益同样得不到很好的保护，刘xx举了江西一个煤矿的例子。这家煤矿在往上面申报破产安置费时是根据当年的情况量化出来的一个数字，而等到批下来时已经是两年之后了，情况发生了变化，钱已经远远不能支付职工安置所需要的成本。没办法，这个企业只能搞了一出假破产的戏，他们成立一家新公司将煤矿收购，然后再进行改制，大部分的职工被调岗、下岗，这样造成了职工成批到省里上访。
“在国有企业破产时，职工是痛苦的，对企业的负责人来说却是发财的开始，他们不会关心职工死活，而他们却可以调到其他地方重新做官。”胡xx说，“这是政府保护下的国企破产规律。”
职工利益第一位符合中国国情
“政策性破产虽然是考虑到了职工利益，但是却一直停留在法规阶段，职工向企业索要合法权益时，只能依据一些司法解释，而没有上升到法律阶段给予着重保护。”刘xx说。
深圳zz律师事务所的李xx律师也是常年做企业破产、改制的专业律师。他对此次修改《破产法》——把破产企业职工的赔偿列入依法破产的做法却持不同意见。他说，在他接触过的破产案例中，许多企业的职工补偿部分只是占了全部债务的十分之一，根本不会影响企业债权人的利益。加上现在中国的社会保障体系根本不完备，把企业职工的赔偿列入依法破产的程序，目前来说是不现实的。
国资委官员接受记者采访时介绍说，到目前为止，全国破产案件共有约10万件，其中政策性破产占了3%左右。未来4年内即将实施的最后一批政策性破产，实施标准仍然维持不变。主要是不能清偿银行和其他债权人到期债务、资不抵债、扭亏无望的资源枯竭型大中型国有企业，县级以下企业将不包括在内，主要集中在煤炭、军工、有色金属等行业。该人士表示，随着政策性破产进入倒计时，政策性破产门槛肯定比以往有所提高。[page]
据了解，到2004年底，全国共安排企业兼并项目3000多户，涉及国有商业银行呆账和金融资产管理公司债权损失2900多亿元。其中，关闭破产项目3377户，核销呆账的额度2238亿元，涉及职工620万人。尽管采取了各种措施，但只有50%企业职工得到安置。以煤炭行业为例，据统计，到2003年底，关闭破产煤矿涉及在职职工近90万人，其中，通过各种渠道安置的职工占总数的63.8%。政策性破产负担之重可见一斑。
“职工安置与破产法不是必然挂钩的，解决职工安置问题不是破产法的责任。职工安置问题涉及历史劳动债权和当期劳动债权，”李xx认为，“历史劳动债权实际上是政府对国企职工的历史欠款，应由政府来解决。因此，这更需要有一部好的《破产法》和破产程序，来更好地保护债权人利益和职工合法权益。”
胡xx认为，把职工利益放在第一位，之后再考虑债权人利益，是因为中国国有企业的债权人比较特殊。“国有企业的债权人通常是国家债权，借国家债权人的钱可以不还，这是大多数国有企业老板的看法。”胡xx说这就是中国的国情，而不同于西方国家的国情，“西方国家企业的债权人是私人银行。”
如果国家债权人的钱可以不归还，是否将导致大量的国有资产流失?“国有资产流失是正常的，我们认为不可能不存在国有资产流失，我们只不过是要求公开、透明。”胡xx认为，“正常的国有资产转移是应该得到鼓励的。”“一些企业该破产时就必须让它立即破产。一些地方政府使国有企业维持低效率的运转，把大量从银行那里拿到的钱投进去，政府由此获得了税收，这其实是在把银行的钱变相转化成税收。”
“在企业破产时，国有资产要转化成社会公益事业，转化成职工利益。”胡xx说，“那些通过权钱交易导致国有资产流失的，就应当加强依法破产。国有资产放在那里低效运转、不运转是最大的损失。比如，本来值5000万元的资产过几年可能只值200万元了。”
按国资委摸底情况，大概有1800家左右企业要通过这最后一次政策性破产告别市场，同时将核销掉这些企业形成的1700亿呆坏账。这些企业实施完政策性破产后，全国将进入依法破产时期。
但目前，职工安置是否纳入新《破产法》尚没有最后定论。
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