省直国企政策性破产工作的问题建议
导读：
国企政策性破产工作面临的形势和重点任务
目前我国企业破产基本分为两种。一种是依照1988年试行的破产法破产；一种是在按照破产法破产的基础上，增加一些政策支持，即政策性破产。所谓“政策性破产”，是指国有企业在破产时，将全部资产首先用于安排失业和下岗职工，而不是清偿银行债务。企业破产后，国家将核销破产企业的银行呆账。没有进入政策性破产范畴的企业，今后要实施依法破产，公平保证债权人、债务人的利益和职工的合法权益。这就是政策性破产和依法破产的根本区别。政策性破产只是一个阶段性任务，主要解决计划经济时期遗留的问题。随着这一问题的解决，我国各类企业若再行破产，将随着法律的不断完善逐步迈向依法破产的轨道。今年起4年内将结束政策性破产工作。届时，国企、外企、民营等各类企业将在同一起跑线上，按照市场经济的基本法则平等竞争，适者生存。
从省直国企破产推进组前一段了解和掌握的5户拟破产企业的情况看，破产工作困难多，潜在不稳定因素突出，情况复杂，推进难度大，工作进展迟缓。截至今年2月，国家已批准的省直5户破产企业中，超期3年以上未实施破产的有3户；超期2年以上的有1户，超期1年的有1户。促成这种情况的原因是多方面的，除了对政策性破产工作认识急待提高和加大组织领导协调运作的力度外，还存在以下几方面因素：一是一些破产项目国家批下来后，从酝酿到准备运做和审核等时间过长，加大了破产成本，给资产变现、职工安置等带来困难；二是有的破产项目实施责任不到位，此间又发生了不稳定事件，使破产工作搁浅；三是一些地方受政策制约，资金不落实，造成一些已批项目卡壳，不能按时启动。
当前，做好政策性破产工作，就是要在保证稳定、妥善安置好职工的前提下稳步推进。没有稳定的环境和法律、政策的支持与保障，政策性破产就难以进行。这就涉及到两个核心问题———破产的钱从哪儿来、人往哪儿去。就是说，安置职工的资金怎么筹集，破产后的职工做什么、靠什么生活。这两个核心问题不解决，破产就不是完整和成功的，就要留下新的隐患。
破产工作涉及到大量具体的矛盾和问题需要一一破解。从主要矛盾看，必须把握和解决好5个重点。第一是处理好政策性破产的劳资关系。特别是落实社会保险政策，包括养老保险、失业保险和医疗保险。这是筹集破产成本的核心问题，难度最大的问题。钱由谁出、谁来负责、筹不来怎么办，都是破产能不能顺利进行的关键。这个问题解决不了，其它事情也就无从谈起。第二是分离办社会。逐步将企业所办的普通中小学校、医院等公益型机构以及后勤服务等福利型机构与企业的生产经营主体相分离，切实减轻企业办社会的负担。这是建立现代企业制度的必然要求。主要涉及到企业与所在地方政府的协商和利益调整。第三是主辅分离。这与分离办社会是两个截然不同的概念。主要是企业经营领域的问题，是经营机制的问题。第四是资产变现，解决破产费用的匮乏问题。这项工作涉及资产盘查、资产评估、职工身份确认和公开拍卖以及债权债务处分等一系列政策性和法律性都很强的具体事务。按照通行做法，企业资产变现所得的资金，应当优先用于破产企业分流安置职工；优先用于破产企业缴纳职工的基本养老保险等社会保险；优先将划拨土地变现资金全部用于安置职工；优先用企业资产变现保障内退职工的基本生活；优先将破产企业所办的医院、中小学校移交当地政府管理和实行社会化经营。在这个问题上经常出现和必须防止的问题就是国有资产的流失，或者计算评估方式欠科学不客观的现象。
对政策性破产工作几个关键环节的建议
1、建立整体协调的运行机制。由于政策性破产是一个系统工程，涉及到国家和省政府各职能部门、国资监管部门和企业原主管部门，企业及其所在的地方政府和各个部门，历史原因复杂，可供操作的政策依据出台时间有早有晚、标准不一，一些政策文件在执行的过程中还存在着扭曲变形的情况。所以，靠企业和企业主管部门是不能推动政策性破产的。国资管理部门刚刚成立，协调其它部门的难度也很大。这就需要健全和完善负责国企改革部门的职能，对过去出台的文件政策，进行系统的整合，使得各个部门能够清晰理解并易于掌握。同时，要加大对企业政策性破产工作的分类指导，及时答复和解决出现的具体问题。
2、从实际出发，统一政策口径。政策门槛高低不平，无法具体操作，是制约破产进行的关键问题。我们认为，地方政府规定的一些政策必须予以调整或变通，地方应服从中央，执行中央政策，把中央的政策用好用活。资源性企业本来就因为资源枯竭倒闭，而且往往地处偏远，没有什么可以变现的资产，现在再拿出巨额资金支付离退休人员的基本养老金，根本不现实。所以，就只有在调整和变通政策上想办法，来筹集破产成本。在破产改革的问题上，也应由实际出发，采取一企一策的办法加快问题的解决。否则，越拖成本越高，职工情绪越激烈，职工安置和社会稳定就难以保证，政策性破产就可能流产。
3、规范资产变现程序和方法。首先，要建立健全监督制约机构，加强破产财产保护。企业一经列入政策性破产项目，就应该充分发挥国有资产行政管理部门对国有企业或国有控股企业破产的监督职能，做好清产核资工作，防止以各种名目发生的国有资产流失。第二，规范资产评估，防止低值高估和高值低估。清算组应聘请有评估资质的评估机构对破产企业的财产进行评估，并按照最高人民法院《关于审理企业破产案件若干问题的规定》进行操作。避免评估机构往往参照网上指导价和破产财产的账面价等对破产企业的资产进行评估，考虑现行市场风险因素较少，导致评估价过高，拍卖底价也相应较高，造成无人竞标，人为流拍。第三，科学确定国有资产的出售价格。国有资产出售价格的确定，主要涉及到国有资产评估方法的问题。我国目前实行的评估方法主要是投资成本法，即从投资量来确定资产价格，也就是投资量减掉折旧，再考虑投资时的价格与即期价格的变化，就是国有资产的售价。这种资产评估方法弊端甚多，对于那些亏损的国有企业来说，按照这种办法，资产的出售必然都会表现为国有资产流失，因为亏损的国有企业的资产根本不可能卖到原有的投资量。而国有资产流失不是经济问题，是政治问题。国际上目前流行的资产评估方法是资产收益法，即资产的售价取决于资产所带来的收益，也就是资产的收益决定资产的售价。这种资产价格的确定方法能合理实现资产变现，我们为了促进资产变现，必须彻底改革资产评估方法。[page]
4、理顺政策性破产的程序。目前，政策性破产工作似乎陷入了一个逻辑上的怪圈或者说死结：企业是因为资不抵债、无法继续生存才需要破产，而现实情况是必须缴纳足够的费用才能进入破产程序。比如，破产企业所在地社保部门要求破产前必须一次性缴纳相当于离退休人员10年养老金的费用，所在地法院也把缴纳此项费用作为受理案件的前提和条件。根据现行破产法的规定，社保费的问题不是企业是否能够破产的前提条件，而是法院受理案件、进入破产程序后财产变现清偿的问题，是破产的结果而不是破产的前提。
同时，既然是政策性破产那么就应该由各级政府采取措施，做好破产成本的筹集工作。所以建议，可以考虑先按照法律程序使企业实施破产，其它不足部分由政府“买单”。如，破产企业资产变现的资金用于职工经济补偿和安置，但是在目前变现又很难的情况下，政府是否可考虑先将应变现部分的资金垫付上，待企业变现资产（土地部分）变现后再还上应垫付的款项。这样，问题就相对简单一些，且容易操作。这个问题应该引起足够的重视。（黑龙江日报）
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