规范、有序、健康推进国企改制

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规范、有序、健康推进国企改制

法律快车官方整理更新时间： 2019-06-10 13:26:50 人浏览

导读：

摘要：本文从规范、有序、健康推进国有企业改制与国企改制大局关系的视角，对国务院国资委《关于规范国有企业改制工作意见》作了深入的解读分析提出了国有企业改制需要正确处理好的几个关系。关键词：国有企业改制规范改制去年岁末，国务院国资委出台了《关于规范国

摘要：本文从规范、有序、健康推进国有企业改制与国企改制大局关系的视角，对国务院国资委《关于规范国有企业改制工作意见》作了深入的解读分析提出了国有企业改制需要正确处理好的几个关系。

关键词：国有企业改制规范改制

去年岁末，国务院国资委出台了《关于规范国有企业改制工作意见》（以下简称《意见》），意在指导全国的国有企业改制工作，推进国有企业改制工作向着规范、有序、健康的方向发展。国有企业的改制事关全局，不可轻视。

一、要将国企自身置于整个国有经济的大环境中考量

国有企业改制的首要问题是目标和方向问题。《意见》明确申明，发文的宗旨是为了全面贯彻落实党中央关于国有经济布局结构调整和国有企业改革的精神。“国有企业改制要坚持国有经济控制重要行业和关键领域，提高国有经济的控制力、影响力和带动力。在其他行业和领域，国有企业通过重组改制、结构调整、深化改革、转换机制，在市场竞争中实现优胜劣汰。”《意见》中的其他内容都是为实践这一宗旨服务的。任何国有企业在考虑改制方案时，都不能脱离这一宗旨，都要将国有企业自身置于整个国有经济的大环境中去考量。

根据《意见》的要求，国有企业改制应采取重组、联合、兼并、租赁、承包经营、合资、转让国有产权和股份制、股份合作制等多种形式进行。这些改制形式的选择，决不是随意的。最现实的问题是决定一个国有企业改制以后的去留问题。如果国有企业继续存在，必须考虑它继续存在的理由是什么，继续存在的国有企业在市场上将如何发挥作用等；如果国有企业退出市场，必须考虑退出市场的理由是什么，企业退出市场后会带来什么影响等。其次要考虑的问题是，存在的国有企业应以什么样的组织形式继续存在，从现有的国有企业如何过渡到我们所期望的存在形式，退出市场的国有企业应采取什么样的方式退出，退出的步骤是怎样的等。考虑以上问题的出发点都不能离开国有经济布局结构调整的总体要求，不能离开国有企业改革的总体思路。

国有企业制订一个改制的方案并不难，难的是企业的目标定位。哪些国有企业要保留，哪些国有企业要退出，这不是企业自身可以选择的。这个问题应当由国有企业的投资者（也称“国有产权持有单位”）根据国有经济发展的战略规划、自身的经营计划以及该国有企业的具体情况来提出。现在的问题是，国有企业自身的情况是比较清楚的，但国有经济发展的整体规划是模糊的，国有企业的投资者即国有产权持有单位的经营计划是不明的。因而，笔者建议：应当尽快制定国家以及地方两级国有经济发展的战略规划。各个国有产权持有单位也应当根据战略规划尽快制定本单位的经营计划。只有在这样的情况下，国有企业改制才能作出可行的符合国有企业改制目标的正确抉择。

二、规范改制的基本要求是有法可依、严格执法

通览《意见》全文，贯穿其中的精髓是强调国有企业改制的规范。所谓规范，就是要严格依照法律法规的规定去办理国有企业改制的所有事宜。既要依照法律法规规定的实体法内容实施，又要依照法律法规规定的程序法内容操作，两者不可偏废。

我国的国有企业改制已经走过了10年的历程。10年的改制应当说已经为我们今天继续改制积累了非常丰富的经验，当然教训也是深刻的。10年改制的主要经验就是通过改制制定了大量国有企业改制的规则和程序。在这些规则和程序的规范下，已经引导一部分国有企业进行了成功的改制，使一部分经营困难的企业摆脱了困境……

国有企业改制的教训在于：

1、国有企业改制的规则和程序还不系统、不全面。表现为成文的规范层次很低，法律效力不高。到目前为止，还没有一部关于国有资产管理或国有企业改制的法律规定，因此国有企业的改制普遍存在着不规范的现象；

2、在改制的形式选择上，政策的模糊导致人们理解上的误区。关于“重组、联合、兼并、租赁、承包经营、合资、转让国有产权和股份制、股份合作制”等概念，至今我们仍然无法划清它们之间的界限。像 “重组”这样的概念，可以说，每个人都有不同的解释这些概念有的是指企业经营的方式，有的是指企业组织的形式，有的是指企业在经营过程中因遇特殊情况所作的选择和处理。在理解存在着重大差别的情况下，又如何做到统一规范呢？

3、由于国有企业改制涉及利益的调整，在缺乏法律机制约束的情况下，国有企业的资产流失就不可避免。另一方一面，我们在强调防止国有资产流失的同时，又陷入了新的困惑。不少的国有企业严重亏损无以为继，因担心国有资产流失而不敢在改制时一作出适当处理，导致国有资产继续毫无声息地大量流失。我们在如何防止国有资产流失以及如何直接承认已经遭受的国有资产流失这些问题上，还不能找到准确的答案。

规范开展下一阶段国有企业的改制，关键是要抓好高一层次法律法规的起草、公布和实施。《意见》虽然明确了一些规则和程序，但还不够。《意见》具有引导和参考作用，但它没有明确界定有关定义，没有规定相应的违反责任，没有强制执行的效力。因此，通过法定程序制定相关法律是当务之急。

三、国有企业改制需要正确处理好几个关系

1、要正确处理好国有企业与出资人之间的关系。

根据党的十六届三中全会决议的要求，国有企业都要明确出资人，即明确谁是代表国有资产的出资人。不仅如此，还要明确出资人的法律义务和责任。“国有资产管理机构对授权监管的国有资本依法履行出资人职责，维护所有者权益，维护企业作为市场主体依法享有的各项权利，督促企业实现国有资本保值增值，防止国有资产流失。”从这里可以看出，代表国有资产的出资人就是国有资产管理机构。国有资产的出资人，不同于上面提及的国有产权持有单位，国有产权持有单位是国有企业的直接投资者。前者是被授权监管国有资本的出资人，履行政府的出资人职能；后者是被投资的国有企业，直接从事资本经营或产品的生产经营，它可以是母公司，也可以是子公司。出资人的主要职责是依法监管，其它主体都是被监管的对象。

2、要正确处理好国有企业与债权人之间的关系。

《意见》指出，国有企业改制要征得债权金融机构同意，保全金融债权，依法落实金融债务，维护其他债权人的利益。要严格防止利用改制逃废金融债务，金融债务未落实的企业不得进行改制。金融债权与一般债权在法律上处于同一序列，其主体地位是平等的。因此在法律上不能厚此薄彼。

3、正确处理好国有企业与经营管理者之间的关系。

《意见》特别强调，“向本企业经营管理者转让国有产权方案的制订，由直接持有该企业国有产权的单位负责或其委托中介机构进行，经营管理者不得参与转让国有产权的决策、财务审计、离任审计、清产核资、资产评估、底价确定等重大事项，严禁自卖自买国有产权。”经营管理者筹集收购国有产权的资金，不得向包括本企业在内的国有及国有控股企业借款，不得以这些企业的国有产权或实物资产作标的物为融资提供保证、抵押、质押、贴现等。国外管理者利用杠杆收购的做法，在我国没有法律依据，也是不可行的。这里有一个经营风险分担不均衡的问题。

4、要正确处理好国有企业与职工之间的关系。

国有企业改制要维护职工的合法权益。国有企业改制方案和国有控股企业改制为非国有企业的方案，必须提交企业职工代表大会或职工大会审议，充分听取职工意见。改制企业拖欠职工的工资、医疗费和挪用的职工住房公积金，以及企业欠缴的社会保险费等，要按有关规定予以解决。在我国，职工问题是特别敏感的问题，处理不好会影响局部的稳定。

5、正确处理好国有企业与政府管理之间的关系。

这里所说的政府管理应是指政府的公共管理。《意见》指出，各级监察机关、国有资产监督管理机构和其他有关部门，要加强联系、密切配合，加大对国有企业改制工作的监督检查力度。要及时发现和严肃查处国有企业改制中的违纪违法案件。其中涉嫌犯罪的，要依法移交司法机关处理；造成国有资产损失的，按照《条例》的规定，追究有关责任人的赔偿责任。《意见》还要求法制办会同国资委、财政部等有关部门研究有关产权交易市场的法规和监管制度，各地依照法律法规及有关规定，根据实际情况制订具体实施细则。对于国有企业的改制，政府要做的最主要工作就是监督检查以及制定规则。市场经济条件下政府实行公共管理，不能容许政府介入企业改制与经营的具体过程。

顾功耘

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