浅谈中国事业单位的制度沿革

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浅谈中国事业单位的制度沿革

法律快车官方整理更新时间： 2019-04-07 18:28:28 人浏览

导读：

浅谈中国事业单位的制度沿革目前，全国有各类事业单位130多万个，就业人员2900多万人，70%以上的科研人员集中在各类事业单位，事业经费支出约占政府财政支出的30%以上。现在国家已经继政府机构改革和企业改革滞后把改革的重点转移到事业单位改革，那么必然与此相关的

　　浅谈中国事业单位的制度沿革

　　目前，全国有各类事业单位130多万个，就业人员2900多万人，70%以上的科研人员集中在各类事业单位，事业经费支出约占政府财政支出的30%以上。现在国家已经继政府机构改革和企业改革滞后把改革的重点转移到事业单位改革，那么必然与此相关的事业单位法人制度是其中绕不开的研究课题。事业单位法人是中国独有的一个法人类型，事业单位法人制度是具有中国特色的法人制度。1986年的《民法通则》明文规定了事业单位法人类型，从而使得事业单位法人成为一类重要的民事主体。那么，肇始于计划经济时代并且深受前苏联民法学影响的事业单位制度以及改革初期由《民法通则》确立的事业单位法人制度在现今的中国到底有没有必要进行反思和重构呢?笔者认为，事业单位事实上已经在多方面出现了很大的变化，这些变化包括：有的事业单位成为政府变相增加政府机构、扩大编制、占用财政预算的一类特殊机构;有的事业单位营利性行为凸现而逐步向商业化主体演变;有的事业单位则虽承担公益目的但却面临种种问题和困难。在国家大力推进事业单位改革的背景下，认真考察事业单位的制度沿革是有重要意义的。

　　一、第一阶段：中国事业单位制度的确立(1949-1978)

　　建国前，我国是一种多元主体举办社会事业的格局，没有事业单位这个概念。新中国成立后，借鉴苏联的管理模式，建立起高度中央集权的计划体制。先后采取了一系列公有化措施，接收了原国民党政府的全部机构，自上而下建立了一系列相应的事业职能机构，直接举办公共事业。并且在短短几年里，将教育、科学、卫生、社会福利等社会服务行业原有的民间团体全部收归国有。

　　据笔者所做的考证，至少在1952年时“事业单位”这个特定概念就出现在规范性文件中，如1952年《政务院关于全国各级人民政府、党派、团体及所属事业单位的国家工作人员实行公费医疗预防的指示》。实际上，笔者认为事业单位走上中国主体制度的历史舞台可归因于中国编制制度。直到现在，事业单位的第一特征就是国家事业编制。国家第一次对事业单位进行正式定义是在1965年的《国家编制委员会关于划分国家机关、事业、企业编制界限的意见》中表述为“凡是直接从事为工农业生产和人民生活等服务活动，产生的价值不能用货币表现，属于全民所有制单位的编制，列为国家事业单位编制”。这是对事业单位法定含义的第一个规定，从此正式确立了中国事业单位制度。所以可以得出结论：事业单位乃是我国依据自己特有的编制分类对各类组织进行的划分。这种计划经济体制下的编制逻辑是：将社会活动分为物质生产部门与非物质生产部门，科学、教育等事业被划入非物质生产部门，不属于经济活动，不能也没有必要产生生产收入，没有生产收入就没有必要进行经济核算，就必须由国家财政提供经费。现在看来，这种对社会组织的分类方法是极其笼统的，科学性与合理性不足。首先，当时将社会活动分为物质生产部门与非物质生产部门两大部门的分法不很科学，其次把科学、教育、文化、卫生等活动整体划入非物质生产部门的划分也是简单化分类的一种粗糙做法。现在事业单位所包括的民事主体从公权力法人、公益性机构、企业化机构，公共性从0%-100%，可见，事业单位这个概念于今天客观上已经不具有分类学的意义了。[page]

　　改革开放以前的事业管理体制，是顺应指令性计划经济体制而建立的，在长期的运行过程中逐渐形成了其特有的格局，表现出如下基本特征：高度行政化、主体单一化、资源配置非社会化和职能扩大化等。

　　二、第二阶段：中国事业单位的改革(1978-1998)

　　(一)政府主导的事业单位营利性取向

　　1978年，中国共产党十一届三中全会以后，国内开始了经济体制的全面改革，事业单位制度随着改革大潮的涌动也发生了一些以“创收”为主旋律的制度层面的变化，这种变化既有决策层的政策肯定，也有事业单位内部强烈的创收冲动。事业单位出现浓厚的泛商化倾向，普遍开展形式不同却缺乏法律规制的营利性行为。

　　主要表现在：第一，事业单位被允许创收，开始商业行为;第二，事业单位所在的如教育、医疗、科研、文化等行业开始允许非国有资本的进入。

　　1.事业单位被允许资助创收，开始商业行为

　　1980年1月24日，中共中央、国务院发出《关于节约非生产性开支，反对浪费的通知》，其中明确规定：(1)从1980年起，国家对文教、卫生、科学、体育等事业单位和行政单位试行“预算包干”办法，节余留用，增收归己，以调动努力增收节支、提高资金使用效果的积极性。(2)一切有条件组织收入的事业单位，都要积极挖掘潜力，从扩大服务项目中，合理地组织收入，以解决经费不足的问题，促进事业单位的发展。应用科研单位和设计单位要积极创造条件，改为企业经营，不仅不用国家的钱，还要力争上交利润。

　　预算包干，主要是指实行全额预算管理和差额预算管理的行政、事业单位按照上级单位批准的行政工作任务、事业计划和年度预算，包干使用预算资金。年终结余和增收都留归本单位下年继续使用，不上缴财政，如有超支或短收也不补助。

　　鼓励事业单位创收，减少财政拨款成了当时事业单位改革的一个主旋律。例如1985年国务院发布《事业单位奖金税暂行规定》，第一条规定“为了鼓励事业单位向经济独立、经费自给过渡，使事业单位有计划地逐步提高职工的收入水平，并从宏观上控制消费基金的过快增长，特制定本规定”。

　　这些制度实行以后，各种事业单位几乎使出浑身解数为本单位、本部门创收，确实有了一定的经济收益，并出现了一些企业化管理的事业单位，与企业一样，独立核算、自负盈亏。同时出现了一些弊病，表现在：一是单位之间利益苦乐不均的现象，而且差距越拉越大。甚至造成同属于一个单位不同部门之间利益极不均衡的现象。二是一些事业单位的营利性行为没有遵守相应的法律法规，出现了不正当经营的现象。1989年3月15日，最高人民法院、最高人民检察院针对这个问题下发了《关于当前处理企业事业单位、机关、团体投机倒把犯罪案件的规定》。指出“一切企业事业单位、机关、团体违反国家有关法律法规，以及国务院有关规定和政策，通过各种手段进行投机倒把活动，为本单位牟取非法利益，特别是有些机关、单位利用手中掌握的权力从事投机倒把活动，严重地破坏了正常的经济秩序和经济环境，妨害了改革和建设事业的顺利进行。”[page]

　　针对这些问题，财政部1988年5月对原预算包干办法进行了修定，重新制定颁发了《文教科学卫生事业单位、行政机关“预算包干”办法》，根据各类文教事业单位和行政单位机关的不同特点，规定了四种单位预算包干方式，并相应制定了四种预算包干经费的核定办法：(1)经费和任务挂钩，一年一定;(2)核定基数，比例递增;(3)包死基数，一定几年不变。这种做法的不足在于：当各种监督机制不是很健全的时候，很可能会导致个人对资源的侵吞。

　　1989年，经国务院批准，财政部颁布了《关于事业单位财务管理的若干规定》，明确规定了对事业单位要根据不同的情况分别实行全额、差额、自收自支三种预算管理形式，加强了事业单位的财务管理。一是将事业收入全部纳入单位预算，与国家预算拨款统一核算，统一管理;二是改革现行预决算制度，事业单位的预决算不仅要反映国家预算拨款的情况，也要反映事业单位收入情况，防止收支两张皮;三是加强事业单位收入的核算工作，准确反映组织收入活动的收益情况，防止单位增收、财政增支、虚盈实亏现象发生。

　　1992年《中共中央、国务院关于加快发展第三产业的决定》(中发 [1992]]5号文件)提出对事业单位的政策是：(1)实行‘谁投资、谁所有、谁受益’的原则，不能过多依赖国家投资。(2)实行企业化经营。“现有的大部分福利型、公益型和事业型第三产业单位要逐步向经营型转变，实行企业化管理。”以政府文件的形式肯认了事业单位企业化经营的行为。但是从现在的眼光看，不加细分地大规模鼓励本来以公益事业为固有职能的事业单位去创收赚钱，给社会公益事业带来不少负面影响：公权力和公益性的公共资源被商业化利用、有些行业的事业单位利用转型时期的某种垄断资源赚取超额利润、事业单位营利行为缺乏相应的法律调整等等(按照逻辑，事业单位一旦从事经营性行为，就应受到相关法律如税法、反不正当竞争法的调整，但是由于从身份上还属于事业单位，使得这些法律无法适用)。

　　2.事业单位所在的如教育、医疗、科研、文化、传媒等行业开始允许非国有资本的进入。例如国家出台了《社会力量办学条例》、《民办教育促进法》《中外合作办学条例》。

　　(二)中国事业单位法人制度的正式确立

　　1986年，在经济法学界与民法学界的学术争论中，《民法通则》出台，其中把事业单位法人作为一类法人规定，第50条第2款规定“具备法人条件的事业单位、社会团体，依法不需要办理法人登记的，从成立之日起，具有法人资格;依法需要办理法人登记的，经核准登记，取得法人资格。”事业单位法人作为中国特色的一个法人类型，就这样正式出现在国家的民事立法中。在学者所做的民法典建议稿的几个版本中，都保留了事业单位法人这种类型。[page]

　　三、第三阶段：中国事业单位制度的规范(1998-至今)

　　以1998年10月25日年国务院颁布《事业单位登记管理暂行条例》为标志，事业单位开始在市场经济的条件下逐渐规范。

　　改革进入攻坚阶段以后，人们逐渐开始质疑事业单位简单化套用企业改革的思路和做法。一方面，事业单位在市场化的大潮中暴露出许多深层次制度问题，被称为计划经济的最后一个堡垒。另一方面，依法治国的理念深入人心，科学发展观和“构建和谐社会”成为主流的观念取代了原先的经济利益至上的做法。国务院发展研究中心就认为有些事业单位所属的领域比如医疗卫生行业的市场化改革取向是错误的。笔者认为，事业单位运行和服务的目标是使社会效益最大化，而不是机构本身的效益最大化。事业单位所追求的公共利益与机构自身利益特别是从业人员的个人利益通常是不一致的，有矛盾的。鼓励事业机构追求“经济绩效”并将其与个人收入挂钩，必然出现机构和个人利益侵害公众利益的结果。“从这些年一些行业、一些地方改革的实践看，这种问题事实上已经很突出了。”

　　可以说，这个阶段是事业单位的走向规范阶段。作为市场经济的基本法、组织法，民法应该对此做出正确的法律调整，特别是在我国的民法典已经呼之欲出的背景下，研究作为民事主体重要组成部分的事业单位法人制度，有着非常重要的意义。笔者认为，应该重新研究确定法人分类模式，明确公法人与私法人的区分，明确社团法人和财团法人类型，规范非营利组织的营利性行为，构建和谐的民事主体制度体系。

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