浅议房产行政登记案件的审理内容与判决形式
导读：
房产行政登记引发的行政诉讼案件，因大多牵涉到当事人对民事权益的处理，审理过程中，容易发生偏离合法性审查重心的问题，做出错误的判决。笔者认为，对此类案件的审理应严格把握好形式合法性审查的原则，针对不同案情，可分别适用驳回诉讼请求，履行注销登记法定职责，撤销登记三种不同形式的判决。
一、房产行政登记的性质及对当事人权利的影响决定司法审查的范围
要正确处理房产行政登记案件，首先必须正确理解房产行政登记的性质。房产行政登记是县级以上人民政府房产管理部门应当事人的申请，对符合法定条件的房屋权属予以书面记载的具体行政行为。这种记载并不产生和赋予申请人任何新的权利，它的作用只是认可和证明当事人申请登记的事项，使当事人所登记的房屋权属的状况对社会产生一种公信力，以便于当事人根据需要向社会公示自己的权利，行使自己的权利，同时便于社会公众查询当事人的房产权状况，以进行有关交易。房产管理部门在做出行政登记行为时，只是依据当事人提供的申请材料进行形式上的审查，并不能对当事人的实际权利状况进行改变，也不能对当事人是否真正享有某项民事权利进行实质上的确认，至于当事人与他人之间的纠纷，房产管理部门更无权进行裁决。
针对房产行政登记行为的以上性质，在审理此类案件时，必须把握好审查的范围。因为法律只要求房产登记机关对申请人的申请材料进行形式审查，所以，房产登记行为被提起诉讼后，司法审查也不应超过形式审查的范围，司法审查的重心只限于对房产登记机关是否依照法定的条件进行登记进行形式上的合法性审查。具体来说，就是按照要件合法原则、依据合法原则、程序合法原则，从三个方面进行形式合法性审查。
二、对申请登记发证的法定要件的合法性审查和判决形式
办理房产登记，申请人应当依照法律法规的规定提供申请材料，申请人没有按法定条件提供申请材料，或提供的申请材料不完备，或提供的材料明显虚假的，房产管理行政机关不应为其办理房产登记，如若办理了房产登记，则属于违法行政。对于此类房产登记行政违法，如何进行纠正，众说不一。一种意见认为应当判决撤销登记，另有一种意见认为应当判决确认登记无效。这两种意见都没有考虑到有关法律法规的具体规定，难以对造成房产登记违法的各方追究其应承担的法律责任。笔者认为，法院不应直接判决撤销登记或判决确认登记无效，而应判决房产登记机关履行注销登记的法定职责。理由如下：
此类房屋权属登记违法的主要原因，或是申请人申报材料不实，或是登记机关的工作人员工作失误。无论属于哪种情形，登记机关都应当依照《城市房屋权属登记管理办法》第二十五条的规定注销房屋权属证书。该条不仅规定了登记机关注销违法登记的法定职责，而且还规定了注销的相应程序。该条规定，“注销房屋权属证书，登记机关应当作出书面决定，送达当事人，并收回原发放的房屋权属证书或者公告原房屋权属证书作废。”《城市房屋权属登记管理办法》第四章还专门规定了法律责任，对申请人以虚报、瞒报房屋权属情况等非法手段获取房屋权属证书的，登记机关收回其房屋权属证书或者公告其房屋权属证书作废的同时，还可以对当事人进行罚款；对登记机关工作人员工作失误，以及玩忽职守、徇私舞弊、贪污受贿的，滥用职权、超越管辖范围颁发房屋权属证书的，要依法给予行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。[page]
对上述原因导致房产登记违法的，如果判决登记机关履行注销有关房屋权属证书的法定职责，登记机关不仅应当依照法定程序收回原发放的权属证书或公告原权属证书作废，而且还应当依法追究有关当事人或登记机关工作人员的法律责任。如此，不仅使错误登记发证的违法行为得到全面合理的纠正，同时也使有关责任人不能从违法行为中得到任何好处，并受到应有的处罚和处分。这样才可以维护法律的严肃性，既可以保护公民、法人和其他组织的合法权益，也可以支持行政机关依法行政，促进行政机关依法行政，而不是单纯地就错纠错。
行政诉讼的本质在于对行政行为的合法性进行审查，以实现司法权对行政权的监督，而不是代替行政权，所以，我们在审理行政案件时，一是要行使司法审查的职能，二是要区分司法权与行政权的界限，不能越俎代庖。因此，如果行政机关具有法定职责而不履行，我们应当判决其履行，而不应直接代行其行政职能。从这一原则出发，笔者认为，对上述此类房产登记行政行为违法案件，我们宜判决登记机关履行注销登记的法定职责。如果判决撤销登记或判决确认登记无效，一方面，在实际上代行了登记机关注销登记的行政职责，一方面将导致违法行为得不到全面的纠正。原权属证书仍有可能保留在当事人的手里，仍有可能导致其他违法行为的发生，同时，也使当事人违法行为得不到相应的处罚，登记机关工作人员的责任难以追究。
综上，对此类房产错误登记行为，登记机关应当承担主动注销有关登记的责任。如果登记机关不履行主动注销的责任，那么与该登记行政行为有法律上的利害关系的人可以依法提起行政诉讼，请求登记机关履行注销该登记的法定职责，法院应当依法判决登记机关履行注销该登记的法定职责。
三、对登记发证依据和程序的合法性审查和判决形式
房屋权属登记的主要法律依据是《中华人民共和国城市房地产管理法》和《城市房屋权属登记管理办法》，房屋权属登记管理部门进行房屋权属行政登记，应当严格依照法定的程序进行。
《城市房屋权属登记管理办法》第十条明确规定了相关程序：（一）受理登记申请；（二）权属审核；（三）公告；（四）核准登记，颁发房屋权属证书。如何理解以上程序规定，笔者认为，应当联系每个程序性规定的作用进行把握。如，受理登记申请的程序必须把握好申请人的资格。申请人为法人的、其他组织的，应当使用其法定名称，由其法定代表人申请；申请人为自然人的，应当使用其身份证上的姓名；共有的房屋，由共有人共同申请；房屋他项权利登记，由权利人和他项权利人共同申请；房地产行政主管部门直管的公房由登记权关直接代为申请。如果不符合以上规定的要求的，即为不符合法定程序。其他不符合法定程序的情形还有，未对权属证明材料进行形式上的审核，依照规定应当公告的没有公告，未按登记机关内部规定进行核准等等。[page]
以上这些违反法定程序的问题是由于房产登记管理机关行政执法不严造成的，因这些问题而导致与房产登记行政行为有法律上利害关系的人的合法权益受到损害的，有法律上利害关系的第三人可以提起行政诉讼，要求撤销房产登记行政行为。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目的规定，具体行政行为违反法定程序的，可以判决撤销或者部分撤销。针对以上房产行政登记程序违法的问题，判决撤销房产行政登记是符合法律规定的。审判实践中，有一种意见认为，对房产登记行政行为违反法定程序的，可以适用确认登记无效的判决，笔者认为，这是不符合《中华人民共和国行政诉讼法》以及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）的规定的。由于房产登记行政行为的性质实际上是一种行政证明行为，房产登记行政行为一经作出，其登记发证的行为即产生法律效力，不具有《解释》第五十七条第二款第（三）项规定的“被诉具体行政行为依法不成立或者无效的”的特征，因此，适用该项条文作出确认无效的判决明显与该项规定不符。因此，对上述违反程序的房产登记行政行为只能作出撤销登记的判决，而不宜作出确认无效的判决。判决撤销房产登记后，房产登记申请人可以依法重新申请登记，登记机关可以对房产行政登记程序违法的问题进行纠正。从另一个角度来说，如果判决确认无效，既不利于申请人依法重新申请登记，也不利于登记机关进行登记管理工作，尽管原登记行政行为被确认为无效，但一旦原申请人重新申请登记，登记机关依法核准登记，实际上可能造成两个登记并存的混乱情况。
原告因房产登记行政行为提起行政诉讼后，人民法院经审理后，如果登记机关在事实、程序、依据方面没有以上违反法律规定的情形，则应当判决驳回原告的诉讼请求，而不宜作出维持登记行政行为的判决。因为人民法院只对房产登记行政行为的合法性进行形式审查，所以就存在从形式上看，登记机关的房产登记行政行为是合法的，但不能排除实质上存在登记错误的情形，如果就此作出维持登记行政行为的判决，明显不利于保护与登记行政行为有法律上利害关系的人的合法权益。如果原告在法院作出判决后，找到有关证据，能够证明房产登记行政行为的要件不存在，当事人有虚报、瞒报等情形，或登记机关工作人员有工作失误、徇私舞弊等情形，并再次提起行政诉讼，法院就势必要作出一个新的与前一个判决相反的判决，这将严重影响到法律的严肃性。而作出驳回诉讼请求的判决，则排除了这种情况的发生。[page]
总之，在行政诉讼案件中，应当针对不同的案件采用不同的判决形式，不能单纯地孤立地适用行政诉讼法方面的规定，还应考虑到具体的行政法律法规的规定，进行综合的分析和研究，这样才能作出正确的选择。
邰立人
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