一、准政府组织的界定

　　准政府组织是一个比较别致的概念，学界对其可能有着不同的解释。笔者借用这个概念主要在于涵盖我国目前存在的社会团体、人民团体、事业单位、非企业单位、基层群众性自治组织。笔者之所以将以上组织归结为准政府组织，其缘由在于以下几点。

　　1、以上绝大多数准政府组织都具有公共行政职权。由于我国没有依法办事的历史，所以随着我国开始关注依法治国和依法行政，我国制定了很多的法律规范，也总结出了不少的法律原则。然而，我国的现实时，先有了一定的组织，行使了一定的公共行政权力，然后才会有法律规范去规定、调整和描述。特别在准政府组织领域，诸如社会团体、人民团体、事业单位、基层群众自治组织等，都有权对所在组织的人员进行行政管理。学校可以对学生进行奖惩；足协可以对球员进行禁赛。这些组织多年来一直具有行政管理职权，但是并没有法律的授权。按照现代法治理论，国家机关的一切权力都是人民授予的，行政权必须经过授权才能够一定的组织行使。所以，行政机关的立法是二级立法，是授权立法。任何组织未经法律法规的明确授权不能具有行政职权。然而，事实上，在我国计划经济体制下，习惯了人治，认为法治会束缚人的能动性、积极性和灵活性。习惯了，权力服从于权力。

　　准政府自治的行为具有双重性，首先对内表现为职权性。无论是社会团体、行业协会、人民团体还是事业单位，他们对于内部的工作人员以及具有管辖权的人员，实施的行为具有职权性。律师协会对律师，高等学校对教师以及学生等。其实施的奖励惩罚等行为和行政机关实施的行政行为几乎没有二致。当然这些准政府组织对其成员也实施服务行为，但是应当指出，在准政府组织和其成员之间，其法律关系的形式并非我们所想当然的，平等民事主体之间的关系。其次，对外表现为平等性。准政府组织之所以区别于行政机关，其主要的在于对于组织外的个人或单位，其表现为平等性和服务性。如高等学校和学生家长之间。学校不能对家长实施管理行为。

　　当然，值得注意的事，准政府组织实施的职权行为，与行政机关的行政行为相比较，有其特殊性。准政府组织的行为对象比较狭窄，行为比较温和。其行为只针对据有管辖关系的成员，不对其他组织和人有管辖权和处理权。而且即便是对于其成员，不同的准政府组织其管辖权限也是不同的。有的组织其管辖权比较强，可以对其成员实施类似行政机关的行为，如高校对违纪学生的处罚；有的组织其管辖权较弱，甚至只是形式上的管辖权，如青年联合会对会员。准政府组织的行为结果与行政机关的行为比较也较温和，由于这种组织针对的对象或区域特定，以及行为内容的复杂性和多样性，一般不实施对当事人的权益造成严重影响的行为。

　　2、准政府组织与政府有着密切的联系。以上各种组织与政府的联系随着我国市场经济的发展和行政改革的推进，正在逐渐减弱。但是长期以来这种联系是非常紧密地，主要表现为：

　　（1）准政府组织经费由政府财政给付。由于历史原因，我国的公共机构并非仅仅是国家机关，各种社会团体、事业单位、人民团体很多表现为公共机构，其办公经费每年需要国家财政划拨。尽管由于一系列相关财务制度的改革，事实上很多的准政府组织，可以自筹经费，有的甚至国家划拨的经费占其具有有的经费的比重已经相当的低。但是，目前，绝大部分准政府组织离开政府的财政支持依然无法独立生存。而这也使得准政府组织和政府的关系非常的密切。

　　（2）其行政领导主要依靠行政机关的委派。一直以来准政府组织的领导多数是上级党政委派的，尽管近年来，我国开始对一些准政府组织进行改革，打破固有的模式，尝试通过选举等手段产生组织的领导人。但是，必须承认还是有不少的领导人由上级委派，或推荐的。这种委派尽管没有在法律上明确规定，准政府组织和上级行政机关之间形成领导关系，而事实上由于没有法律的约束，这种实际上的领导和被领导关系在我国依然存在。这些组织的独立性和自治性无法得到保障。[page]

　　（3）其工作人员很多具有公家公务员的编制。不但准政府组织的负责人，即便是一般的工作人员很多都必须具有国家公务员的编制。进入人民团体等一些单位，必须参加统一的国家公务员考试，从而具有国家公务员的身份。这也使得在这些组织的工作人员自然而然的将自己的单位视为国家机构，将自己的办事方法等同于国家机关的工作方式，将所在的组织视为一定行政机关的下属机构。

　　3、准政府组织的含义

　　由此，笔者贸然提出自己关于准政府组织的内涵界定，在我国当前，准政府组织指的是有国家举办的从事特定区域、种类的公务的组织。从中我们不难看出，准政府组织是国家利用公共的资产举办的，所以其资产的所有权归国家，而其使用权归具体的准政府组织。还必须注意的是准政府指从事的事务必须是在特定的区域和特定的种类。与国家行政机关不同，准政府组织一般不具有广泛的公共事务管辖权，他从事的是有关特定的人群、特定的组织的事务。这种事务多数要求一定的专业和技术，国家行政机关对于这种事务并不擅长，所以，要成立一定的准政府组织来完成。准政府组织从事的必须是公务，这个公务比较狭窄，并非是广泛的行政事务而仅仅是特定的区域、特定人群和组织的相关事务。

　　以上是对我国准政府有关现状的描述，但存在的不见得就一定是合理的，随着我国市场经济的发展和行政改革的加快，准政府组织的法律定位、行为性质、运行方式、人员组成等等越来越和现实相脱节。如果不及时对这些组织进行清理和改革，那么随着市场经济发展，这些组织的权威性和号召力将大打折扣。他们对于成员的影响将越来越小越来越弱，将来他们的一些功能将会被经过了市场经济的洗礼，而为自发形成的新的其他组织所取代。为了防止准政府组织的僵死，为了避免其他组织在形成过程中和准政府组织之间存在一定的冲突，损害公民的合法权益。必须对准政府组织按照市场经济和法治国家的要求进行改革。

　　二、社会中介组织和相关团体

　　（一）社会团体的划分方式

　　这里的相关团体主要是指社会团体和人民团体。按照我国的相关法律规范和实际情况，我国存在社会团体和人民团体。按照1998年，国务院颁布的《社会团体登记管理条例》规定，社会团体制的是中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性组织。人民团体在我国指的是共青团（或青年联合会）、妇女联合会、全国总工会等组织。不仅如此，政协组织也应该是属人民团体之列。他们分别代表了全国的青年、妇女、工人和各党派。

　　社会团体的范畴是非常广泛的，并非仅限于《社会团体登记管理条例》规定的内容。笔者以为广义的社会团体可以指的包括经民政部门批准登记的社会团体；参加中国人民政治协商会议的人民团体；由国务院机构编制管理机关核定，并经国务院批准免于登记的团体；机关、团体、企事业单位内部经本单位批准成立、在本单位内部活动的团体。所以，按照不同的标准，笔者认为，可以将社会团体作另外的划分即社会中介组织式社会团体和政治性的组织或政党。

　　1、社会中介组织式的社会团体。如上笔者所述，社会团体在我国十分广泛，其来源也由来已久，其组建的原因有非常复杂。如中华全国工商业联合会，简称全国工商联，是中国共产党领导的具有统一战线性质的人民团体和民间商会，是中国人民政治协商会议的组成单位。1949年8月，中共中央作出《关于组织工商业联合会的指示》。1952年6月，全国工商联筹备代表会议在京召开。1952年8月1日政务院第147次会议通过《工商业联合会组织通则》。1953年11月12日，中华全国工商业联合会正式成立。它根据国家过渡时期总任务，推动工商业者接受爱国主义、社会主义教育，协助政府，逐步把私营企业纳入国家资本主义的轨道。1956年在全国范围内顺利实现了资本主义工商业的全行业公私合营以后，推动会员积极接受社会主义改造，为社会主义建设服务。1979年10月工商联第四届会员代表大会提出“坚定不移跟党走，尽心竭力为四化”的工作方针。1983年11月中华全国工商业联合会第五届会员代表大会提出：工商联是由工商界中的社会主义劳动者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者联合组成的人民团体，贯彻执行国家对外开放、对内搞活经济的政策是工商联的主要任务。1991年，中共中央对工商联工作作了重要指示，明确了新时期工商联是统一战线性质的人民团体和民间商会，是政府管理非公有制经济的助手，党和政府联系非公有制经济代表人士的一个桥梁。1993年经中共中央、国务院批准，中华全国工商业联合会同时也叫中国民间商会，明确了工商联既是爱国统一战线组织，又是民间商会组织。[page]

　　由此可见像工商联，这样的组织主要的功能还在于联系和沟通非公有制经济与政府之间的关系，反映非公有制经济的呼声，宣传和贯彻中国共产党和政府的方针政策。对于这样的组织，笔者的看法，应该改革而成为社会中介组织，而且可以是非常典型的社会中介组织。由此笔者认为，社会中介组织式的社会团体主要由一些基本特征。

　　（1）没有政治纲领。同样是社会团体，可以分为政治性的社会团体和经济、文化性的政治团体。社会中介组织式的社会团体就是经济、文化性的社会团体，他没有明确的政治纲领，没有明确的自己独特的政治目标。这些组织的组成和运作纯粹的是为了实现会员的某种经济和文化方面的需求和意愿。如中国文学艺术界联合会，其组成的宗旨和目的，是为了我弘扬我国文学艺术之精华，促进文学和艺术之交流，没有任何的政治追求和目的。

　　社会中介组织式的社会团体没有政治追求还表现在，其存在的目的是为了达到某种事业，或精神的目标。所以笔者认为，中国共产主义青年团、中华全国妇女联合会、中华全国学生联合会等，都是为了实现青年、妇女和学生的某种事业。如共青团，是中国共产党领导的先进青年的群众组织，成立于1922年5月。共青团中央委员会受中国共产党中央委员会领导。共青团的基本任务是以共产主义教育青年，帮助青年用马列主义、毛泽东思想和现代科学文化知识武装自己，引导青年在社会主义现代化建设的实践中，锻炼成为有理想、有道德、有文化、守纪律的共产主义事业接班人。这是共青团的现状，但是从其宗旨来看事实上在当前的中国似乎有些可以商榷的地方。事实上，我国现在已经处于社会主义现代化建设时期，剥削阶级已经消灭，各种经济成分都是社会主义经济的组成部分，用政治标准对青年人进行划分已没有实际意义。事实上，不是共青团员的青年人，爱国的、先进的、有理想的、有才华的不胜枚举，他们都是社会主义事业的接班人。笔者以为，（2）与政府关系的紧密性。社会中介组织式的社会团体之所以和政府的联系紧密，并非就是指这些组织现在以及将来改革成社会中介组织之后，就要随时听命于政府。而是相对政治性社团或政党，它要经常和政府的各种机构发生联系。对政府的行为进行解释宣传，对民间的各种呼声、要求以及苦情通过这种社会中介组织向政府进行传达，使得政府了解民间，民间理解政府，从而协调与和谐国家和人民之间的关系。

　　需要指出的是，社会中介组织式的社会团体，其首先代表的是其成员会会员的利益，它不是政府控制社会的一种工具。所以尽管这些社会团体要经常和政府交流，但是法律必须明确而有力地保证其独立的人格，在法定的权限范围内不受任何国家机构的领导、命令、指示。其内部事务在法定范围内不受非法的干涉。

　　2、政治性的社会团体。笔者认为政治性的社会团体在我国目前只要指的是民主党派，其成立往往具有较悠久的历史，一直以来和中国共产党在国家的政治、经济和文化建设方面是合作者，相互之间“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”。

　　（二）社会团体成为社会中介组织的必要性

　　社会团体非常复杂，按照它形成的历史原因以及我国有关社会团体的法律规范的规定，我们不难看出，社会团体的形成在我国有着特定的历史原因，同时也形成了我国社会团体的特定现象。

　　1、社会团体在我国形成的特殊性

　　我国的社会团体，在建国之初就有，建国以后国家对旧社会应留下来的社会团体进行了清理和改造。取缔了一批没落的，不符合我国社会主义发展的社会团体，对保留下来的社会团体通过改造使其成为社会主义性质的为人民服务的社会组织，国家通过专门的法规对其进行规范。由于我国随后很长一段时间在政治生活、经济生活得不正常，社会团体发展停滞下来。改革开放以后，我国的各方面恢复正常，国家机关开始正常设置、组建和工作，同时各种事业单位，社会团体、行业协会、人民团体等开始运转和工作。但是由于我国在改革开放以后很长的时间内，对于社会主义是否可以发展市场经济存有疑虑，所以一直实行的是国家控制下的计划经济，国家行政权力对经济进行了严格的控制。国家经济形态从计划经济、有计划的商品经济到市场经济。国家在经济领域严格控制导致的必然是国家权力对社会领域的严格控制。因为在计划经济的条件下，国家只有一个利益主体那就是国家，没有个人的利益和局部的利益可言。所以代表局部利益的社会组织及没有生存的空间，也没有存在的必要。[page]

　　随着我国经济逐渐向商品经济也就是市场经济过渡，我国的非公有制成分开始产生并发展起来，我国的社会团体也开始恢复发展。而与经济领域行政权力由紧到松相适应，国家队与社会团体的组建和发展也经历了由紧到松的历程。由此也就有了政治色彩较浓的人民团体、国家组建的，无须找民政部门登记的社会团体、民政部门主管的社会团体和各种单位内部的社会团体等不同的种类。

　　2、我国目前社会团体本质的特殊性

　　我国的社会团体与外国的社会团体相比较，有其本质上有其特殊性，而这是与社会中介组织的历史形成和发展息息相关的。由于新中国的社会团体是在国家的支持下组建的，而且国家也一直将社会团体比照国家机关进行运作的，其人员组成、办公方式等等都与国家机关没有大的区别。一直以来国家对社会团体的控制是非常严格的，这就在成了社会团体的依赖性较强，独立性较差，而这就是和国外的社会团体最大的不同，也是我国社会团体的特殊之所在。

　　（1）行政化倾向较重。我国的社会团体由于产生与计划经济体制，很多的办公方式和行政机关没有区别。尽管近年来国家对社团进行了一些相应的改革，但其行政化倾向依然比较严重。主要表现为人员组成的行政化、行为方式的行政化、内部关系的行政化。社会团体的组成人员很多必须经过公务员考试才能进入，适用公务员制度的“每进必考”的原则。不少社会团体的行政负责人还要上级主管机关从适合的国家公务员中进行选拔和委派；社会团体的行为表现来看，无论是对外部的相关人员和组织还是内部的工作人员和成员，都沿用行政机关的办事方法，缺乏平等的协商和讨论程序；同一社会团体的上下级之间也是一种行政隶属关系，多数采用公文的方式传达上级社会团体的指示精神。各级社会团体缺少自主性可灵活性，更缺少独立性。

　　（2）代表性不强。由于其组成多数是由国家的相关部门牵头主持，所以应该说社会团体的组成能够符合行政机关的要求，但是是否就可以代表所在领域和行业的成员或会员的医院呢？恐怕不能罔下结论。一般来说，由行政机关牵头组建社会团体并非完全应该否定，毕竟我国的社会意识和风俗与西方不同，千百年来缺少权利意识和个人意识。而且历史的经验也告诉人们对于组建社会团体这样敏感的组织是需要冒风险的，不论这种组织的宗旨和目的是否与时势相矛盾。在这样的情形下，由国家牵头组建社会团体，既可以知道民间由于经验和知识储备不足导致的，社会团体组建和运作的困难和挫折；又可以向民间表明政府建设政治文明的决心。

　　然而，我国的政府本身需要加强依法行政建设和加强法制意识的培养，要使组建的社会团体既符合我国法律规范的规定，又能在发展过程中真正代表成员，反映成员的呼声和意愿，必须要求政府具有法治意识和权利意识。行政机关不能够只顾着社会团体的组建是否可以在今后的工作中积极配合行政机关的工作，听从行政机关的指挥。更要意识到社会团体的组建是为了承担一部分原本由政府承担的职能，意识到社会团体必须真正代表成员的利益才能够得到成员的信任和支持，才能够真正发挥它的功能，防止形式主义和资源的浪费。由于很多行政机关的工作人员法治意识还不强，所以我国的社会团体存在的很大弊端就是缺乏代表性，无法真正反映成员的意愿，从而得不到成员的信任。

　　所以，笔者认为，当务之急就是应当还社会团体以社会中介组织的身份，从法律上保证其独立性和代表性。社会中介组织是出于国家和公民之间的组织，具有宪法上的独立性，是沟通国家机关和社会的纽带和桥梁。

　　（三）社会团体成为社会中介组织的可行性

　　1、社会团体的应然性

　　从国外社会团体的发展来看，很多情况下，都是民间自发形成的，这跟西方的自由主义思潮有关。国家除了在特殊的历史时期外，对于社会团体的组建向来是比较宽容的。市场经济发端于西方，从而社会团体同样发源于西方世界。从其形成分析，社会团体应当是一种非常独立的组织，适应社会的市场经济体制，代表特定的人群和组织的利益，反映特定的人群和组织的呼声。国家通过各种组织法、言论自由法等加以保证，国家机关不能够对社会团体的组建、人员的任免、日常的运作方式进行干涉，否则就侵犯了社会团体的自治权，可以向行政法院和宪法诉讼机构提出诉讼。由此可见，从社会团体的形成分析，其应然性在于法律上的自治性和独立性。只有当社会团体离开政府而能够正常的运作，发挥其应有的功能，只有当社会团体能够从容的应对国家机关对其进行的干涉之时，笔者敢说，那才是真正的社会团体了。[page]

　　2、我国社会团体向社会中介组织转变问题

　　社会团体要改变目前的现状是历史的必然，也是可行的。社会团体向社会中介组织的转变之遥的方式为完善国家的立法、转变行政职能、健全的司法制度三个重要方面。

　　（1）加强国家对社会团体的立法规范。由于我国的社会中介组织十分复杂，所以制定专门的《社会中介组织法》目前看来复杂，时机尚不成熟。而且即便是社会中介组织十分发达的国家，也很少制定统一的社会中介组织法。然而，制定统一的法典不成熟，并非就意味着立法机关对于社会团体的转变就无计可施、无能为力、爱莫能助了。恰恰相反，笔者认为，可以从专门法的角度，制定专门的《社会团体法》取代目前的国务院1998年颁布施行的《社会团体登记管理条例》。

　　立法的过程中，应当借鉴国务院的条例中有关的经验，但是并不是简单的抄袭，不仅如此，法律还应注意以下几点：第一、国家应当在法律中对社会团体进行明确的界定，将不属于社会中介组织性质的政治性社团或党派排除出《社会团体法》的调整范畴。第二、明确社会团体的自治性、自律性和独立性，保证行政机关不能干涉社会中介组织的内部事务。第三、明确社会团体的组成和活动原则与程序。第四、明确社会团体的法定权利和救济途径。

　　（2）加快转变行政职能。要保证社会团体的自治性和独立性，防止行政权力的任意干涉，很重要的一点就是将行政机关的行政职能进行科学的划分，将行政权力进行重新的整合。应当由行政机关行使的权力，国家必须通过行政改革和相关立法，完善行政机构的设置、提高行政机关的行政效率和行政效能。只有切实转变了政府的职能，将那些政府管不好、管不了也不该管的事务真正转移给社会团体，利用社会团体特有的技术、知识更加专业有效的解决问题。所以，只有当行政能进行了转化，行政权力就不会再对以往的权力恋恋不舍，才不会人意的对社会团体指手画脚，任意干涉。

　　行政机关要从原来的对某些事务直接干预，转变到依照法律的规定，监督社会团体依法对某些公共事务进行管理和服务。从而适应市场经济关于政府加强宏观控制避免微观直接干预的规律。

　　（3）健全的司法制度。社会中介组织的权力是否可以获得保护，很重要的在于一国的司法制度是否完善。只有当作为权力的最终救济手段的司法制度真正体现公平，体现正义，才能够保证社会团体在宪法和法律上的权利。健全的司法制度主要表现在，第一、要有可以依据的、操作性强的法律制度和司法解释。使得法官在审理案件之时不会因为法律依据的缺乏的举棋不定。第二、要有高素质的法官。一定要改革司法队伍，对法官要从专业上严格要求。法院是裁决纠纷的专门机构，也是最后的机构，所以特别要求法官要有高超的法律专业技能，能够正确驾驭诉讼程序，裁决案件。第三、引进和建立判例法制度。再高超的立法技术都不能够对社会事务进行全面的预见，成文法的致命缺陷在于，随着时间的推移，新情况的出现，法律的规定往往和现实相脱节。在国外这时候，判例法将发挥很大的作用，通过法官在法律原则允许的范围内对法律的使用问题进行解释，从而使得法律重新能够调整社会的各种关系。在法治国家，特别是近年来，随着两大法系之间的不断融合，判例法和成文法之间相互配合，相得益彰，对于一国实现法治发挥着重要的作用。

　　社会团体在我国的情况非常复杂，经依靠立法机关的立法，很难对社会团体的权利进行切实的保护，因为法律无法应对错综复杂的社会团体。必须有法官根据法律的内容和精神，对有关的案件进行解释和裁判。

　　三、社会中介组织和事业单位

　　事业单位在我国的情况同样非常复杂，而且与社会团体不同，事业单位很多本身就是公共行政机构，也有的事业单位事实上是企业，有的可以成为中介机构。所以在发展和完善我国的社会中介组织的时候，必须切实研究我国的事业单位体制。[page]

　　（一）事业单位的基本内涵

　　1998年10月25日，国务院发布施行《事业单位登记管理暂行条例》，标志着我国有了专门的行政法规，对事业单位进行规范。该行政法规第二条规定：“本条例所称事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”这是我国目前为止最高级别的法律规范性文件对于事业单位的内涵作出界定。但是这个界定是否正确？事业单位到底是何由来，其真正的内涵到底应该是什么？

　　1、事业单位的由来

　　在我国一直以来存在着事业单位，是计划经济体制下，行政权力控制社会的重要手段和途径。国家除了通过国家机关对社会进行控制之外，还需要一些专门的部门这些部门的财产是国有的，但是这些组织及不能使国家机关，又不能是企业，而且又需要专门的技术，特别是在，教育、科技、文化、卫生等领域。所以很早我国就形成了事业单位体制。由此可见，早我国形成了先有组织，然后才有了法律规范。也显而易见，我国关于事业单位的定义是在对现有的现象进行描述的基础上得出的。那么这种对现有的现象的描述和概括是否符合事业单位的特点，是否符合我国的现状呢？

　　2、事业单位现有含义的准确性

　　从现有的行政法规关于事业单位的含义的界定，我们可以得出以下主要特点。

　　（1）事业单位是国家举办的。事业单位不同于其他组织，只有国家机关和其他的组织利用国家的资产才能举办。从实际来看一般也只有公共机构才能够有权，利用国家的资产举办事业单位。其他的社会组织和个人一般情况下不能够利用国有的资产举办事业单位，同时其他的社会组织和个人利用外国的或私人的财产举办的组织，尽管也涉及教育、科技、文化、卫生的行业，但是其作多是民办非企业单位，如民办学校，并非事业单位。

　　（2）事业单位以社会公益为基本目的。任何的事业单位必须以社会利益为目的，为了达到谋种对较大范围内的公民和组织有利的目标，才举办的组织。事业单位不能为个人或组织谋取私利，否则就不是事业单位。

　　（3）事业单位活动领域的特定性。事业单位一半属于特定的社会领域，最重要的是教育、科技、文化、卫生等领域。因为这些领域既关系国家和社会的公益又需要特定的专业和技术。对于这些领域专业知识胜于行政管理知识和事务的组织，应当建成事业单位。

　　以上关于事业单位的法律规范界定，基本能够概括我国现存的事业单位的重要特征，但是却并非就是准确的事业单位的内容规定。这里至少有以下几方面的缺陷：第一、事业单位的职权性特征没有表现。事业单位是国家对某种特定的专业事务的管理和监督，因此事业单位一般都或多或少具有一定的公共行政管理权。如高校，有权对大学生的在校生或进行管理和监督。第二、事业单位的技术性和专业性。事业单位主要涉及教育、科技、文化、卫生等方面，这些行业都需要成员具有十分纯熟的专业水准，技术性和专业性的事务是该组织的最重要的方面。所以这就是事业单位不同于行政机关的基本特征。第三、事业单位与行政机关的关系。事业单位有国家机关或其他公共机构组建和举办，并非就意味着事业单位和行政机关之间一定要存在领导关系，笔者认为，事业单位应当是相对较独立的，行政机关没有法定的理由和经过法定的程序不能够对事业单位进行审查。

　　3、事业单位的应有之意

　　笔者认为，事业单位从国家举办的目的以及大部分事业单位的实际行为功能分析，它应当是一种国家的公共行政机构。有学者认为，我国的事业单位事实上就是法国的公务法人或德国的公立公益机构。笔者比较赞同，当然由于事业单位在我国十分庞杂，一概改革成功无法人似乎既不够科学也不尽合理。但是取出需要改革成为其他组织的之外。事业单位经应当是，国家为了实现特定的行政事务而组建成立的公务组织。它可以包括以下几层意思。[page]

　　（1）事业单位是公务组织。事业单位是国家举办的，而且这种单位从事的不是民间的事务，而是国家的公务，当然这种公务而且是特定的。由于这种事务的特点是既是一种公务又必须具有特定的专业和技术，一般的官僚机构无法胜任，所以将其从一般的行政机关分离出来专门处理特定事务。必须注意的是事业单位承担的这种事务和一般的社会中介组织承担的一些公务不同。社会中介组织有时候承担的事务虽然称为公务，但这事实上是代表所在的区域和成员，对其事务的处理，是较大范围的私务；而事业单位承担的公务是国家的公务，两者有着重大的差别。

　　（2）事业单位具有行政主体资格。要具有行政主体资格，事业单位首先必须具有公共行政权力。其次能够独立承担法律责任。事业单位具有行政权力，而且这种权力不是基于国家有关法律和法规的授权。1998年我国颁布实施《事业单位登记管理暂行条例》，但是，事业单位在这之前很长一段时间已经存在，其行使行政管理权是一种现象。从现有的行政法律原则分析是不适合的，但是，一直以来我们在实践中甚至学术界，对于事业单位形式的是否行政权力存在异议，甚至认为这是法律的禁区。1998年以后，国家通过法律明确了事业单位的含义，通过一些单行的法律，明确了对事业单位的法律授权，如高等学校经过《高等教育法》等的授权具有对教师和学生的行政管理权力。事业单位一旦被追究法律责任，自己必须具有自己独立的财产承担法律责任。

　　（二）事业单位的改革思路

　　我国的事业单位进行改革是必然的，由于各地的事业单位及其复杂，所以进行清理将是一件非常艰巨的工作，但是必须明确事业单位改革的方向，从而改变我国目前事业单位体制混乱的局面。

　　1、改革成企业单位

　　主要以营利为目的组织尽管是事业单位，但是实际上它并非事业单位，所以就不须还以它本来的面目，让她参与市场经济的竞争，真正发挥其存在的价值功能。

　　2、改革成公务法人

　　事业单位的很大一部分可以改革而成为公务法人。因为事业单位的主要特征和功能和公务法人十分相似，在市场经济国家，公民具有了对政府的监督权，为了既能够完成公务，又能够得到民间的帮助，从而更还好的完成公务。在法国就设立了公务法人，这种组织及具有行政机关一样的行政管理权力，同时又和官僚体制有着很大的差别。主要是技术性的，从而容易获得民间的信任和捐赠。

　　我国的事业单位是计划经济体制下的产物，追着我国社会主义市场经济的发展，事业单位这种与行政机关关系密切，缺乏独立性和自治力的组织不能够适应市场经济要求能够独立而科学地解决行政事务的要求，必须通过改革，使得事业单位，具有独立的法律地位，能够独到的处理行政事务，改变以前内部工作程序行政化的状态。

　　3、改革成社会中介组织。当然其中不少的事业单位也可以改革而成为社会中介组织，事业单位中那些处于政府和公民之间的，为政府和公民（企业）提供沟通、协调、监督和服务行为的组织可以改革而成为社会中介组织。

　　（三）成为社会中介组织的标准

　　事业单位要成为社会中介组织，必须具备一定的条件，只有在满足了一定的条件的事业单位，才能够成为社会中介组织。笔者认为引导包括以下几点重要内容1、从事的是非营利的事务

　　事业单位从其应然的功能分析可以，是主要从事社会的公共事务。一般来讲他们不从事营利性的服务。当然这并非就完全禁止事业单位的对外有偿行为，事实上对于某些必须要由国家控制或举办，但是国家的财政又不能够完全负担这些事业单位的负担的，可以允许这些事业单位在对外的行为中收取一定的费用，其收入用于单位本身的发展，不能够作为利润在内部加以分配。所以，可以改造成社会中介组织的事业单位从事的必须是非营利性的活动。专门中是营利性活动的事业单位还是改革成企业为好。同时，对于可以成为社会中介组织的事业单位必须自己或由国家通过制定相关的规范性文件，防止可能发生的利用公共服务功能专门从事营利性活动的违法行为。[page]

　　2、属于社会组织的权利范畴

　　仅仅从事非营利性事务还不足以将事业单位变成社会中介组织，因为即便是成为公务法人的事业单位，依然可以从事对外有偿事务。如高等学校对学生要收取学杂费等。所以，在区分一个事业单位能否成为事业单位很重要的另外一点就是，这些事业单位享有的权利是属于社会组织享有的权利的范畴。

　　一种事务或者一种权利，是应当属于社会组织的还是应当属于国家，其关键的在于，这种事务或者权利在社会组织能够完成和享有，社会组织和国家，那个享有和承担更为适合更为有效。笔者认为在国家和社会组织都可以承担时，应当以社会组织承担为前提。只有社会组织承担不合适，后者社会组织不是以承担的，就应当由国家的行政机关来承担。笔者认为，这是一个不断发展变化的过程。在特定的历史时期，一种权利可能属于国家权力的范畴，但是随着社会的发展，文明的进步，公众权利意识的提高，就可能发展而成为会组织的权利。如资产评估机构，最早的时候是行政机构，然后经过行政机构改革以后成为事业单位，随着社会的发展又可以成为社会组织，即社会中介组织。

　　所以，事业单位要成为社会中介组织，另外一个重要的方面就是这种事业单位的权利必须是属于或可以属于社会组织的自治权利。如果属于国家公共行政权力的范畴，那既不能成为社会中介组织而成为是公务法人。

　　四、社会中介组织和非企业单位

　　根据1998年国务院颁布的《民办非企业单位登记管理暂行条例》的规定，民办非企业单位。是指“企业事业单位、社会团体、和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。”随着我国市场经济的发展，利用非国有的资产举办的非营利性组织越来越多，随着我国社会中介组织的发展，他们也将是社会中介组织非常重要的组成部门。

　　（一）非企业单位的基本特征

　　从非企业单位的基本含义分析，笔者认为它具备以下重要的特征，这些特政符合作为准政府组织的要求，而这些特征也决定了她可以成为社会中介组织1、创设主体的多元性

　　按照国务院的该行政法规的规定，各种企业、事业单位、社会团体、其他社会力量、公民都可以成为民办非企业单位的主体。由于法律规范规定，民办非企业单位只能是利用非国有的资产举办，所以很显然这种组织就不是公共机构。

　　2、享有一定的公共行政权力

　　尽管并不是所有的民办非企业单位都具有一定的行政管理权力，但是确确实实存在着非企业单位行使行政权力的可能和事实。如民办的学校，客队对其所招收的学生进行管理，这种管理就是特殊的行政管理。尽管特殊但事实上就是一种不平等的法律关系主体之间的管理和被管理关系。所以对于这种权力应当有专门的法律如《民办教育法》进行规定和授权。从而有效的制约该权利，保护相关成员的合法权利。

　　3、营利性的禁止与操作

　　按照国务院的行政法规的规定，民办非企业单位不能够从事营利性活动。但是并不就完全不能从服务。和社会团体和事业单位一样，非企业单位在法律上禁止以营利为目的重视服务活动。就是不能以服务行为的收入作为投资者利润分配，而是必须用于非企业单位的建设，这一点国务院的《民办非企业单位登记管理暂行条例》第二条第二款作了明确规定：“民办非企业单位开展章程规定的活动，按照国家有关规定取得合法的收入，必须用于章程规定的业务活动”。

　　但是对外进行有偿的服务确实是民办非企业单位发展所必需的，在企业、事业单位、社会团体、其他社会力量和公民个人用非国有资产举办非企业单位之后，在运作的过程中只有通过各种渠道获得合法的收入，才能够维持非企业单位的正常运转，才能使非企业单位得到进一步发展，扩大规模从而更好的为社会服务。所以从这方面来说，非企业单位的有偿服务行为是法律允许的也是必需的，非企业单位的管理者可以在法律规定的业务范围内按照法定的条件进行操作，开展有偿的服务。[page]

　　同时，应将有偿服务和非营利活动有机的结合起来，非企业单位需要生存必然需要有偿服务，但是，有偿服务是非企业单位的“二级目标”，因非举办非企业单位的目的不在于获得多少的经济报酬和利益，而在于实现一种公益的目的和理想。如举办私立学校或民办学校，其应有的目的是利用民间资金，发展我国的教育事业，普及公民的文化教育，分担政府由于财力有限造成的教育制度不完善。其次在是赢利，而且这种赢利的目的又归结为前者，是为了前者目标的服务的。目前由于我国对于民办非企业单位的认识有限、有误，所以很多举办者就想利用非企业单位发财致富，管理部门甚至将这类组织视为企业。犹如律师事务所，其首要的目的在于实现社会的正义，其次才是获得收益。由于国外的特殊情况，造成我国的一种错觉似乎律师行收入很高，应该是企业。殊不知这跟西方国家特殊国情有关，西方人爱讼，这是其一，西方法律制度在国内有很高声望，一切依法办事，很多案件都需要法院解决，或也有在行政裁判所，但是无论何地都要求律师的参与，这是其二。国外不注重组织的阶层划分，只按照收入进行税收调节，这是其三。所以在我国看来似乎律师事务所和企业在国外没有区别，但是事实上从事法律的人都明白，也都信仰，律师的目的律师行的首要目的就是当事人的权利和社会的正义。所以笔者认为，非企业单位可以进行有偿活动，但同时决不应划分为企业。

　　（二）民办非企业单位的改革思路

　　民办非企业单位与我国的事业单位、社会团体不同，那是在改革开放以后在兴起的一种社会组织。在国家权力严格控制社会的时候，所有的财产都是国有或集体的，所有的人员都依附于一定的国家组织。所以在这种严格的计划经济环境下根本不可能催生民办非企业单位。只有在改革开放以后，我国从计划经济逐渐向商品经济也就是市场经济过渡的过程中，才有了民办非企业单位。

　　但是，民办非企业单位有其存在的特殊性。从他举办的主体来看，并非是单纯的民间力量，而是多元的主体，特别是事业单位、社会团体等这些公共机构。用公共机构与民间资产结合来发展非企业单位，这是我国特有的现象，却也是符合我国的特殊情况。在我国的各个领域，都是国家权力控制，虽然改革开放以后经过了几次行政改革，但是改革并没有解决国家控制社会过严的问题。所以民间力量要有所作为就必须借助国家的有关组织，于是像非企业单位的这种情况便不足为怪。

　　然而，这种情况就会造成不少的纠纷，关于非企业单位的定性，非企业单位与举办者的关系，与资产所有者的关系等等都有问题。究其原因，笔者认为，非企业单位是适应我国，改革开放之初的有计划商品经济的环境的一种产物，在市场经济条件下，必须进行合理的改革。主要的思路，就是将非企业单位改革成为社会中介组织，成为处于国家和公民之间的非常重要的第三部门。

　　1、关于举办主体

　　笔者认为，既然是民办非企业单位，就应当由民间力量利用民间的资产举办。只有这样才能符合民办非企业单位的基本内涵。国家的有关事业单位、社会团体，只是因为行业主管或指导的关系，没有出资，也没有任命人员任职于非企业单位，就不应成为非企业单位的举办主体。当然非企业单位在我国是一个新的现象，需要政府的大力支持，政府有关部门应当依法加强非企业单位的权利的保护，在某些特殊的情况下，在不违反法律的基本原则的前提下，可以对非企业单位的事务特殊照顾。但是政府不应该通过各种渠道和方式成为民办非企业单位的举办者。这样既不能够保证非企业单位的独立性，而且可能在具体的法律纠纷中是具体法律关系复杂化。甚至造成政府不应有的承担法律责任。

　　2、关于改革后的法律定位

　　可以对国务院的该行政法规进行修改，民办非企业单位的名称也不宜适用。将公益性失业区分为国力的和民办的，在我国不恰当，而且含有政策上和法律上歧视的语境。在我国向来国有的企业，国立的单位受到国家政策的特殊照顾和倾斜，而民营的企业和单位则办事较为困难。在我国区分国有的和私有的已经没有太大的意义，1998年修改的宪法也明确规定，私有经济是社会主义经济的重要组成部分，这就从国家根本法的监督承认了各种经济在我国法律面前的一律平等。所以讲因为利用的资产的形式不同而将单位分为事业单位和民办非企业单位等，在法理上不通。[page]

　　改革的结果，就是要非企业单位成为独立的，自律的社会中介组织。通过改革，很多的民办非企业单位在法律上不再定位于此，而是成为了社会中介组织。是公民给予维护自己和他人的权利，而以民间的人财物举办的，以实现一定的区域内的利益的组织。

　　五、社会中介组织和基层群众性自治组织

　　在我国，分别存在农村的村民委员会和城市的居民委员会这两种，基层群众性组织组织。1998年，全国人大常委会通过了《村民委员会组织法》。国务院也颁布了规范城市居民委员会的行政法规，但是有了法律规范并不就是万事大吉了。恰恰相反，很多的问题需要对这两种自治组织进行适当的变革。

　　（一）基层群众性自治组织存在的问题及其原因

　　1、与行政机关关系的过于紧密

　　根据我国1982年宪法的规定，我国最基层的政权在城市是街道办事处，在农村是乡镇政府。在最基层的政府不设立独立的行政机关，所以在有街道办事处和乡镇政府才是和普通公民接触的国家机关。宪法还规定，设在城市的街道办事处和设在农村的村民委员会是基层群众的自治组织，基层的街道办事处和乡镇政府与她的关系是工作上的指导。具体就是村委会和居委会负责向基层政府反映人民的意见和建议，向村民传达和宣传政府的政策、法律。

　　然而，事实上由于我国历史上的原因，我国的基层政权经常视村委会和居委会为其所属的下级行政机关。村委会和居委会也视其为上级领导机关。长期以来这就成为现在很多地方的现状的。并产生以下问题。

　　（1）基层群众性自治组织的独立性差。宪法规定的村民自治和居民自治是我国自治制度中非常重要的组成部分。其设立的主要目的就在于减少政府对公民的控制，给予公民足够的自由，发挥公民的聪明才智和主观能动性。然而基层群众性自治组织与基层政权的过于紧密地关系，使得这种自治组织的独立管理、服务、沟通功能较差，很多事情必须请示上级行政机关。导致行政权对社会的控制，特别是在农村依然比较研。在城市，由于多数的公民有自己的劳动收入，并不依附于居民委员会，尽管也有下岗失业人员、年老、伤残等人员与居委会有比较密切的联系，但相对于农村，行政权对于公民的控制相对较为宽松。在农村，多数的农民收入依赖于农田，而农田的所有权归村民委员会，所以，村委会与行政机关过于密切的关系，导致农民权益得失的重大影响。

　　（2）对基层政权缺乏监督，甚至诱发腐败。对行政权的监督可以有很多方式，对于基层的街道办事处和乡镇政府，除了立法、行政和司法加以监督之外，基层群众自治性组织对其的监督也应是非常重要的手段。村民委员会和居民委员会依照我国宪法和有关组织法的规定，向基层政权反映公民的意见、建议、疾苦等等，就是要求相关的行政机关重视人民的呼声，在现代社会，公民的意愿对于政府的建立、运行都是至关重要的，一个不顾公民呼声，恣意罔行的政府必然因为缺乏公民支持的合法性而面临危机。我国是社会主义国家，政府更应该重视人民的呼声，为人民办实事，解决人民群众的困难和问题。所以，通过居民委员会和村民委员会，监督相应的行政机关，督促其依法办事，勤政、廉政。当公民的个人利益受到行政机关的侵害时，所在的基层群众性自治组织应当支持和帮助公民通过法定的渠道救济自己的权利。

　　由于自治组织和政权之间关系紧密，造成事实上的行政领导关系。基层群众性自治组织对基层政权的监督，就变成了行政系统内部的监督，而法治早就论证过，“任何人不能成为自己案件的法官”。自己对自己的监督有着无法克服的弊端，所以现实条件下，基层自治组织对政权的监督不但没有发挥应有的功能，甚至还助长了有关的行政机关工作人员贪污受贿，腐败堕落的风气。监督变成了迎合。

　　（3）增加行政纠纷，损害政府形象。行政机关与基层群众组织之间紧密的关系，导致行政机关经常直接面对了人民群众。很多事情都必须要由行政机关亲自解决。由于很多的事情并非仅靠行政机关的权威就能够解决，不少的纠纷需要做复杂的思想工作，不少问题具有专业性和技术性条件，而行政机关在这方面显然不是内行。由于行政机关需要面对的事情纷繁复杂，行政手段处理时往往比较简单，缺乏说理性，这又导致了行政机关和公民之间经常会发生纠纷，矛盾不断积累，就损害了政府在人民中的形象。其实，政府完全可以依靠基层群众性组织来处理很多问题，摆脱复杂的社会事务，集中精力处理应该处理的行政事务，提高行政效率。[page]

　　2、与村民或居民之间联系不够

　　一个基层群众自治组织要得到人民的承认和拥护，就必须是其组成和行为代表所在行政区会的公民的利益和呼声。但是非常遗憾的是，现在不少的基层群众性自治组织在以上两个方面都不具有代表性（1）关于基层群众性自治组织的组成。多数情况下，该组织的组成人员特别是，负责人都是由行政机关进行推荐甚至委派的。很少情况下，村民能够推选出自己的代表。委员会的组成人员由行政机关的委派和推荐，使得公民对于其所在的自治组织缺乏应有的认同感。甚至具有某些反感和排斥的心理。而对于委员会的组成人员来讲，由于其任职于公民之间缺乏直接的关系，很多情况下并不能真正为公民服务，日常工作只为了向上级行政机关负责。

　　（2）关于基层群众性组织组织的行为。由于其组成是由上级行政机关推荐或人民，所以自治组织的行为，理所当然的向行政机关负责，日常的工作也是根据上级行政机关的安排。一切只为了完成上级行政机关交办的任务。

　　3、办事方式的行政化

　　我国的计划经济的历史造就了很多单位和组织办事的行政化和官僚化，基层的自治组织也不例外。加之现在我国实际生活中行政机关和村委会的密切关系，造成了，基层自治组织内部办事方式的行政化，包括了对外行为的行政化和内部关系的行政化。

　　（1）对外行为的行政化。主要表现在对上级行政机关和对公民的行为方式上。对行政机关，主要表现为公文往来和接受上级行政机关的指示和领导。公文往来本是行政机关内部的方式，但是在实践中却广泛运用于行政机关和群众自治组织之间。行政机关和自治组织之间法律上是指导关系，但是往往行政机关会向群众自治组织发出一定的指示、命令，要求其严格执行，自治组织也往往接受并严格执行。和公民之间也往往是一种领导关系，向公民发出一定的要求和命令。

　　（2）内部关系的行政化。在自治组织内部，按照我国《村民委员会组织法》的规定，往往设有，村民委员会的主任、副主任、委员（可以设立治保员、调解员等等）。其设立和行政机关几乎没有区别。内部的关系上也是领导和被领导关系，缺乏作为社会自治组织应有的民主性和平等性。

　　4、行为缺乏法律规范

　　我国提出了建立社会主义法治国家的宏伟目标，号召各行各业应当依法办事，特别是行政机关应当依法行政，依法行政被视为法治国家是否能够实现的关键。所以行政机关的行为一直以来成为了国家和社会关注的焦点。建立法治国家公民的法治意识非常重要，而法治意识的产生出了依靠法治的教育之外，更需要法制实践产生的效应。对此，除了需要公民自己主动学习法律知识之外，执法的组织和个人依法办事也是非常重要的环节，特别是那些平时和公民接触校对的组织更应该注意依法办事。

　　但是，行政机关的行政行为合法性问题一直以来备受关注，尽管由于种种原因，并没有完全实现行政行为的法治，但是至少行政行为比之过去已经有了很大的改善。特别是我国加入世界贸易组织之后政府行为的合法性问题更加后到重视，对于行政行为的合法性问题在国家和社会各阶层都是众矢之的。但是另外的是一些其他组织的行为问题却受到了忽视。比如这里的基层群众性自治组织，全国普遍的情况是，人才很少流向最基层，如农村，吸纳人才几乎为零，即便有，那也是关于搞农业科技方面的，对于在基层群众性自治组织从事一定职业的人才也几乎没有。而具有法律知识和法治意识的自治组织成员更是凤毛麟角。由此导致了自治组织本身缺乏法治的观念。在农村乱摊派、乱罚款甚至乱抓人的情况都有发生。

　　当然另外一个很重要的原因在于，自治组织和行政机关之间通常不用法律规范对相互之间的关系进行调解。行政机关习惯了对自治组织进行指示、领导讲话，对于如何依法办事本身就不清楚，自然作为其实际上的下属的村民委员会和居民委员会就更加谈不上依法办事了。[page]

　　（二）基层群众性组织的改革思路

　　在市场经济的环境下，在法治国家的设计中，基层群众性自治组织改变现状，是必然。笔者认为，基层群众性自治组织的改革目标应该是脱离行政机关的严格控制，成为社会中介组织，真正的实现基层的村民和居民的自治。

　　1、完善对基层群众自治组织的立法

　　我国基层群众性自治组织的立法主要是全国人大常委会通过的《村民委员会组织法》和国务院颁布的《城市居民委员会条例》。笔者对于我国基层群众性自治组织的立法现状有如下看法。

　　（1）在法律上的定位应当准确。我国的宪法在国家机构一章中写入了基层群众性自治组织，这样的立法方式是极不妥当的。既然明确农村的村民委员会和城市的居民委员会是基层群众的自治组织，将我国的根本大法中在国家机构的章节中写入基层群众性自治组织的规定显然是不合适的。这样的界定在法律上就是得自治组织的性质不清，在实践中也就难免将村民委员会和居民委员会理解为国家的机关了。所以，在笔者看来，要建立真正的基层群众性自治组织，就首先在宪法上明确自治组织的地位，将自治组织从国家机构的章节中分离出来，单独成为一章进行书写。这样可以在宪法上保证社会的自治问题，以免国家权力对社会自治领域的恣意侵害。

　　在关于基层群众性自治组织的专门法律、法规中，应当对社会自治组织的法律地位进行明确，应当具体规定社会自治组织的权利范围，以免国家机关对社会权利的无端干预。包括对村民委员会和居民委员会的机构设置，办事方法、人员组成，都应当派出国家机关的直接干预，国家有关机关应当着力培养社会组织的自治意识和能力。从而在以后能够真正的实现社会的自治，也可以将行政机关从纷繁复杂的社会性事务中摆脱出来，真正提高行政效率。

　　（2）加强法律对基层群众性自治组织的权利的保护。在专门的基层群众性组织的法律规范中，以及有关的其他单行法律中，应当明确社会中介组织的权利。

　　2、改革基层群众性自治组织的组织结构

　　应当改变我国目前基层群众性自治组织的机构设置，为了克服村民委员会和居民委员会的行政化办事方式，改变行政首长负责制模式，完善村民代表大会制度及其常设机构，由村民大会或代表大会选举出一定的行政事务性机构，同时应当在法律规定的范围内制定村规民约，规定设立的行政事务性机构的权限范围和职能。同时应当建立一个监督机构对行政事务性机构及其日常行为进行监督。防止可能产生的行政事务性机构的组成人员违反法律和村规民约，侵害全体居民的合法权利。

　　行政事务性机构可以设立主任一名，其他人员由其提名，经村民或居民大会表决通过。

　　3、加强对基层群众性自治组织权利的保护

　　有关的国家机关应当重视基层群众性自治组织的权利保护，通过严格依据法律规范的规定，制定相应的行政措施，保护自治组织的权利。对于属于自治组织自己管线范围内的书屋，行政机关不能任意干预和插手。司法机关也应当重视对基层群众性自治组织的权利的保护，通过诉讼，救济有关的国家机关对社会自治组织权利的侵害。

　　六、小结

　　社会中介组织和社会团体、事业单位、民办非企业单位、基层群众性自治组织在我国目前都存在着，各自有着各自的领域。但是，应当看到，随着我国政府提出了建立社会主义政治文明，特别是我国加入了世界贸易组织，行政的改革将全面展开，而不仅仅局限于行政机构的改革问题。广泛的行政改革必然涉及到与之有着密切联系的社会团体、事业单位、非企业单位和基层群众性自治组织的改革问题。

　　行政改革的展开就是要转变政府的法律定位、行为模式、执政意识。政府将变成服务政府、责任政府、民主政府、公开政府、法治政府行政改革并不仅仅局限于行政机关，事实上一切对公民的权利构成影响的行政权力都应当纳入行政改革的范畴。一切因为行政改革而使得其办事方式发生重大变化的组织也应该纳入改革的领域。所以社会团体、事业单位、非企业单位、基层群众性自治组织都应当是这一范围内的改革对象。[page]

　　当国家行政机关，国家权力因为市场经济的发展，因为行政改革而逐渐减弱了对社会的严格控制，当社会自治领域不断的增大，当社会的自治能够不断地增强，当社会自治不断城市的时候，我国的法治建立就目标在望了。在一个法治社会除了国家的公共权力机构，其他的就要数社会组织了，也叫非政府组织，也是这里笔者所指的社会中介组织，将一些适合的社会团体、事业单位、非企业单位和基层群众性自治组织，改革成为社会中介组织，应该成为我国行政改革的题中之义。