关键词: 水法治/历史变迁/发展趋势

　　内容提要: 在我国经济社会高速发展态势下，水资源的稀缺已经成为制约经济社会发展的桎梏。在此背景下，水资源的法律保护成为我国法治建设的重点之一。本文以我国当代水法治的内容为标准，分析了当代水法治建设的发展变迁史，并在此基础上分析了我国当代水法治的八大发展趋势。

　　当前，随着我国经济社会的高速发展和人民生活水平、生活质量的不断提高，水资源的需求量也不断增加，严重的水污染和水资源破坏不断发生、水枯竭和水危机不断产生、水害和水灾相继出现，进而导致水需求和水保护的社会状况发生变化并推动我国当代水法治的不断演进。研究我国现代水法治的历史变迁，并在此基础上探索我国当代水法治发展演进的趋势，对于解决我国水危机，应对严重的水污染、水破坏、水害等问题不仅是必要的，而且是十分重要的。因为水资源作为一种稀缺性资源，已经成为国家的根基，重莫大焉。

　　一、我国当代水法治的历史变迁

　　“法律随社会之变迁而演进，新变迁之环境，尔后有赖新形成之法律以维持其秩序……。”[1]我国水法治建设的发展变迁、演进，在不同的历史阶段有不同的内容，如古代水法主要以漕运、灌溉和防洪为主要内容，而在当代，干旱缺水、水污染和水生态环境的恶化成为水法治需要应对的主要内容。为了对我国当代水法治建设的发展趋向进行准确把握，首先需要对我国当代水法治建设发展的阶段性进行细分，并找寻其发展的规律。从 1957《水土保持暂行纲要》颁布实施起，我国当代水法治建设已经过 40 余年的历史。在此 40 年的历史变迁中，以我国水法治的内容为标准，可以将其分为三个阶段：

　　（一）水法治建设的萌芽阶段（1957 －1984 年）

　　1957 年，国务院制订颁布了《水土保持暂行纲要》，专门对保护水资源防止水土流失作了规定。1959 年颁布的《生活饮用水卫生规程》第一次确立了生活用水标准，同时还对水源的选择和水源保护区的污染防治作了规定。1973 年，国务院召开了第一次全国环境保护会议，把环境保护提上了国家管理的议事日程，会议制定并通过了《关于保护和改善环境的若干规定（试行草案）》，同年颁布的《工业三废排放试行标准》是我国第一个综合性的污染物排放标准，其中对水污染物的排放第一次做了明确的规定。而 1979 年公布施行的《环境保护法（试行）》，对防治污染的原则、制度、措施、法律责任等作了基本的规定，这些原则、制度、措施、法律责任同样适用于水污染防治。这一时期，我国处于高度计划经济时期，缺乏依法治国的理念，还几乎没有水资源的法律保障和水污染的法律防治的意识，因此，这一阶段属于我国水法治建设的萌芽阶段。

　　这一阶段水法治的特点表现为：一是没有完整的水资源保护观念和水污染法治理念，对水资源的保护主要是以防治水土流失为主，后期开始注重从医疗卫生的角度对水污染进行初步防治。但无论是水资源保护还是水污染防治的规定还处于比较零散的阶段，对开发利用水资源和水污染防治还没有形成系统的规制； 二是从立法的表现形式上看，立法大都是行政法规、规章，原则性过强、操作性较差，不能被视为真正的水法治；三是当时颁布的一些法规，由于“十年内乱”而没有真正实施。[2]

　　（二）水法治建设的创设阶段（1984 －2000 年）

　　1979 年以后，我国环境资源法治得到迅速的发展，也带动了水法治建设。这一阶段成为实质意义上的我国现代水法治的创设阶段。这一阶段，水法治建设在水污染防治、水土保持、水资源开发利用和水生态的保护、水灾防止等四个方面都有了相应的立法。

　　在水污染防治方面，1984 年 5 月 11 日，第六届全国人大常委会第五次会议通过了《水污染防治法》，同年 11 月 l 日起施行。该法是防治淡水水体污染方面的综合性单行法。为了贯彻该法，国务院于 1989 年 7月 12 日发布了《水污染防治法实施细则》，国家有关部门还发布了《地面水水质标准》和《污水综合排放标准》（1996 年）。这些法律、法规、标准的颁布施行，使我国的水污染防治工作取得了一定的成效。但是，进入20 世纪 90 年代，随着我国经济的高速增长，水污染在总体上仍呈恶化的趋势，水污染防治领域出现了许多新情况和新问题。如原法仅突出工业废水的污染控制，对城市生活污水、非点源污染防治和流域水污染控制等方面没有规定； 原法的防治思想主要是建立在单一的点源治理、末端治理和浓度控制的基础上，而要有效地改善水环境质量则要求水污染防治向污染集中处理、生产全过程控制和污染物总量控制的方向转变。因此，第八届全国人大常委会第十九次会议于1996 年5 月15 日通过了《关于修改 ＜ 水污染防治法 ＞ 的决定》，并于同日公布施行。修改后的《水污染防治法》与原法相比较，共改动、增加了 23 条，由原来的 7 章 46 条修改为 7 章 62 条，增加的内容主要包括：按流域或者区域进行统一规划和防治； 重点污染物排放的总量控制；城市污水进行集中处理和收取污水处理费； 公众参与环境影响评价； 推行清洁生产和对落后工艺、设备实行淘汰； 加强对饮用水源的保护； 制止乡镇企业污染； 扩大环境保护行政主管部门监督管理职责和增设渔政监督管理渔业污染事故权限等。

　　在水资源开发利用和水生态保护方面，1988 年 1 月 21 日第六届全国人大常委会通过了《中华人民共和国水法》（简称《水法》），这是新中国的第一部水法。此外与保护水资源有关的法规和规章相继颁行，有：《违反水法规行政处罚暂行规定》（1990 年水利部发布）、《防汛条例》（1990 年国务院发布）、《取水许可制度实施办法》（1993 年国务院发布）、《河流管理条例》（1988 年国务院发布）及《城市节约用水管理规定》（1988年 10 月水利部发布）等。

　　在水土保持方面，1982 年国务院颁布了《水土保持工作条例》，1988 年经国务院批准，由国家计委、水利部发布了《开发建设晋陕蒙接壤地区水土保持规定》，1991 年全国人大常委会通过了《水土保持法》，1993 年国务院发出了《关于加强水土保持工作的通知》，同年又发布了《水土保持法实施条例》，1995 年国务院发布了《开发建设项目水土保持方案编报审批管理规定》，1996 年国务院发布了《关于治理开发农村“四荒”资源进一步加强水土保持工作的通知》等。另外，在防止水灾方面，1997 年制定颁布了《防洪法》等法律、法规。 [page]

　　这一阶段，我国的水法治建设表现出以下特点：一是创设了系统的水法律体系，形成了水污染防治、水资源开发利用和水生态保护、水土保持、水灾防止四个水法治子系统； 二是形成了多级别、多层次的综合体系；三是四个子系统相对独立，融合性不强，在管理体制上不统一，特别是水污染防治法和水资源开发利用的规制相分离； 四是法律体现为初级的制度建设，运行操作性差； 五是立法的背景为我国改革开放的前期，计划成分多，所采用的手段主要是控制命令手段，且多为末端控制，缺乏市场激励手段、公众参与手段，国际化程度不高； 六是主要强调水资源的开发利用，在水资源的技术性保护和采用技术性方式提高水资源的利用效率方面的措施很少，同时重水资源管理，忽视水生态环境和生态系统的保护。这一阶段被称为改革开放时期的水法治。[3]

　　（三）发展完善阶段（2000 年后）

　　20 世纪 80 年代以来，由于社会经济的高速发展，气候持续干旱，导致我国水资源危机加剧，制约了经济和社会的发展。首先，随着工业化的发展和城镇化的跟进，农村人口在减少，城市人口迅猛增加，原本就严重缺水的城市更加缺水。据统计，我国 669 座城市中有 400 座供水不足，110 座严重缺水。[4]其次，城市的扩大，城市绿化美化环境的灌溉用水和清洁用水量不断增加，必然加剧水资源的短缺。再次，为了解决城市和农村的用水问题，筑坝蓄水既造成了库水大量蒸发，也造成下游缺水和生态环境恶化。第四，基本建设工程的不断开工，加大了对水的需要量，从而加剧了水资源的短缺。研究表明，我国在 2030 年左右将出现用水高峰，在充分考虑节水的情况下，估计用水总量为 7000 ～ 8000 亿立方米，要求供水能力比目前增 1300 ～ 2300亿立方米。扣除必须的生态环境需水，全国实际可能利用的水资源量约为 8000 ～9000 亿立方米，预计的用水量己经接近合理利用水量的上限，水资源进一步开发的难度极大。如果不采取有效措施，有可能出现更严重的水危机。[5]面对 21 世纪我国经济社会发展的战略目标，水资源问题己成为我国实施可持续发展战略过程中必须认真解决的重大问题。[6]

　　水法治建设在此新背景下开始发展完善。首先，2002 年 8 月 29 日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过了《水法》修订案，对《水法》作了较大的修改，修改后的《水法》，一是强化了水资源的统一管理，注重了水资源的宏观配置，发挥了市场在水资源配置中的作用； 二是把节约用水和水资源保护放在了突出位置，提高了用水效率； 三是加强了水资源开发、利用、节约和保护的规划与管理，明确了规划在水资源开发利用、节约、保护中的法律地位，强化了流域管理； 四是适应水资源可持续利用的要求，通过合理配置水资源，协调好生活，生产和生态用水，特别是要加强水资源开发、利用中对生态环境的保护； 五是适应依法行政的要求，强化了法律责任。其次，2008 年 2 月 28 日我国修订了《水污染防治法》，修订后的《水污染防治法》增加了 30 条，即由原法的 62 条增加到92 条，章节设置更合理更科学。该法充分体现了预防为主的思想，对城镇、农业和农村、船舶水污染进行了实质的控制，增加了政府责任、强化了有关制度、关注农业农村水污染防治、突出了水污染事故应急制度； 明确违法界限，严格了法律责任，加大违法排污处罚力度，扩大了处罚对象、提高了处罚标准，赋予了环保部门更多的处罚手段和权力，操作性更强，使我国水法治建设工作达到了一个新的高度。

　　这一阶段水法治建设的特点：一是不仅考虑到制度的设立，同时也考虑到制度的运行，法律的操作性更强； 二是水污染防治和水资源开发利用规制制度开始融合，注重开发中的水生态环境保护和水污染的防治；三是管理制度转型，即由过去单一的命令控制手段向命令控制、行政诱导、经济刺激和公众参与转变； 四是加强了生态环境保护的成分； 五是开始重视水资源保护中的企业和公民财产权。

　　目前，我国已经形成了一个相对完备的水法律体系。[7]有法律（《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》和《防洪法》4 件）、行政法规（20 件）、地方性法规（160 多件）和水利部等部门规章（90 件）、地方政府规章（170 多件）等，[8]为水资源的开发利用、保护管理及水利建设提供了良好的法治基础，使各项水事活动基本实现有法可依。

　　这一体系从我国国家层面而言主要包括四大子体系，即水污染防治法体系、水资源开发利用和水生态保护法体系、水土保持法体系、水害防治法体系（如图例所示）。

　　二、我国当代水法治建设的发展趋势分析

　　虽然我国目前水资源保护形成了较完备的法律体系，但是我国经济社会的高速发展、市场经济的不断完善，民主化进程的加快，都促使水法治进一步发展完善。根据我国法治建设的方向，我国水法治建设的发展趋势主要可归纳为以下几方面：

　　（一）水资源保护从法制走向法治

　　“法制是制度，法治是理念”，[9]法制是法律制度由无到有的过程，而法治是构建法律制度、运行法律、实施法律、依法行动、遵行法律的过程，是依法行为理念深入人心的过程。通过立法程序，以书面形式表现出来的法律、法规等行为规范，要真正落实在法律主体的行为中，使法律主体依法活动，仅有法律制度的构建是不行的，还需要执法、司法制度的安排，还需要法律意识的提升。“有法律不等于有法治”，[10]我国改革开放的前期，是法律制度的构建期，是创建法制的过程，而后期（这一过程还在持续）重点是法治秩序的构建过程，目的是使法律制度真正运转起来，使法治意识深入人心，使政府依法行政、使公民依法维权。我国水法治建设在前一阶段的建设基础上，开始重视法律运行和法律实施，特别是操作性的强化，这是一大趋势，并且这一趋势在不断地延展。

　　（二）水法治建设从义务意识走向权利意识，从义务本位走向权利本位

　　我国“改革开放的一个重要任务就是如何实现‘两个解放’：一是把本应属于社会自治的功能、社会的权利，从国家权力中解放出来； 二是从中央集权的国家权力里面，给予社会一定的自治权。”[11]“从市场经济的角度来讲，法治首先就是要处理好公权和私权的关系，这应该体现在三个方面：一是在市场经济中私权是基础；二是市场主体的自治权应该优于公权； 三是市场经济的合法利益应该得到法律的全面保护。”[12]从义务本位走向权利本位的过程就是要将我国市场经济的主体——商人从官商或者是生存在权力夹缝中的私商的地位转变为真正独立的商人，使其有独立的财产权和得到独立财产权的保护，我国《物权法》的制定和实施事实上是这一趋向的重大标志。西方从传统社会向现代社会的转变的标志是：私有产权制度、专利保护制度、股份公司制度、复式簿记制度、独立商业城市的民主制度的建立，这些制度的实质内涵是权利本位。我国改革开放后所构建的市场经济，其中主要的任务是培植市场经济的主体——商人。而商人和投资、资本是相关联的，资本投资者必须在市场经济中享有广泛的权利，而不能只承担义务。在改革开放中期，商人拥有一定的资产后，权利意识开始觉醒，这是我国改革开放法治趋势由义务本位走向权利本位转变的主要推动力。在水法治的建设上也在经历这个转变，表现为水权制度的建立，水权交易制度的建立和水务市场和水污染处理向社会开放，建立水市场投融资制度，在水法、水污染防治法中确立企业和公民的涉水财产权等。 [page]

　　（三）水法治建设的立法理念从“裁判主义法学”向“预防主义法学”转变

　　二战后大陆法系的“裁判法学”认为，法律是为解决已发生的争执和麻烦而予以裁判和治疗的规范，但其存在的弊端是淡化了法律规则的预防功能，忽视了司法效率和成本。为去除这一弊端，西方法学从“裁判主义法学”向“预防主义法学”转变，开始将法的功能定位由事后救济转向对行为过程的校正与防治的功能转变。面对新的水危机问题，仅凭借传统的“环境救济主义”思想，在事后采取救济措施，往往得不偿失，作为规范人的涉水行为进而调整水事关系的立法，必须对水资源的深刻变化做出有效的回应：摒弃“法律救济主义”思想，从理论高度向“预防主义”思路转变，贯彻预防为主的原则。在这一认同的背景下，水法治建设将突出水生态环境保护，水源涵养、水土保持，促进人与自然和谐相处，实现经济与社会可持续发展。在此目标的基础上，强化政府责任、建立健全相关的水管理体制和制度，完善保护规划制度，运用经济刺激手段推进公众参与，实现水法从救济性法向预防性法的过渡。

　　（四）流域保护和综合系统管理思想衍生了流域立法和综合管理制度

　　综合生态系统管理是指管理自然资源和自然环境的一种综合管理战略和方法，它要求综合对待生态系统的各组成成分，综合考虑社会、经济、自然（包括环境、资源和生物等）的需要和价值，综合采用多学科的知识和方法，综合运用行政的、市场的和社会的调整机制来解决资源利用、生态保护和生态退化的问题，以达到创造和实现经济的、社会的和环境的多元惠益，实现人与自然的和谐共处。[13]区域综合立法不是仅对单项环境介质、单个资源要素的单项管理，也不仅仅局限于单一的土地类型、保护区域、政治或行政单位，而是多种介质、多种目标的全过程管理，它是一种跨部门、跨行政区域、多元主体参与的系统管理，它涵盖所有的利益相关者，将经济、社会和环境因素有效整合到管理目标中。这促使我国流域综合管理法的出现，如我国目前正在酝酿制定的《长江法》、《黄河法》等流域管理法。2010 年在地表水污染依然较重，七大水系总体为轻度污染，湖泊富营养化问题突出的背景下，我国践行“让江河湖泊休养生息”理念，重点流域和区域污染防治取得新突破：国务院办公厅转发的《重点流域水污染防治专项规划实施情况考核暂行办法》，以及重点流域省界断面水质考核制度的全面建立，成为推动重点流域水污染防治的关键抓手； 水体污染控制与治理科技重大专项进入全面实施阶段； 综合生态管理思想衍生出相应的制度如生态用水制度、水生态补偿制度和根据优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发确立的功能区划制度等。

　　（五）地方性水法治建设得以加强，问责制得到确立

　　目前，我国涉水的地方性法规、规章已经形成了体系，如陕西省有《陕西省渭河水污染防治条例》、《陕西省城市水源保护区环境保护条例》、《西安市城市饮用水源污染防治管理条例》、《西安市黑河引水系统保护条例》、《陕西省实施 ＜ 中华人民共和国水土保持法 ＞ 办法》、《关于重新核定水资源费征收标准的通知》等。又如，甘肃有《甘肃省石油勘探开发生态环境保护条例》、《甘肃省实施〈中华人民共和国水法〉办法》、《甘肃省水资源费征收管理办法》、《关于加强黄河甘肃段水污染防治工作的意见》等。再如，内蒙古自治区有《内蒙古自治区境内西辽河流域水污染防治条例》、《内蒙古自治区取水许可制度实施细则》、《内蒙古自治区实施 ＜ 中华人民共和国水法 ＞ 办法》、《内蒙古自治区水资源费征收使用管理办法》等。地方性水法治建设的目的是为了适应我国地域辽阔，地方水资源和水环境差异性大特点的要求。地方水法治建设步伐的加快，推动了水法治建设自下而上的进程，地方在获得一定的经验后，中央总结地方经验，制定国家有关涉水法律，以推进国家层面上水法治的完善。另外，问责制在地方得以强化，如贵州制定了《主要污染物总量减排攻坚工作行政问责办法》，对城市污水处理设施建设进度严重滞后的市（州）、县政府领导进行诫勉谈话； 广西对未按计划完成城镇污水处理设施建设的 47 位市（县）政府主要领导向全区发出通报。

　　（六）我国当代水法治建设逐步注重国际跨界河流的法律理念，并开始吸收国际水法原则和习惯

　　我国虽然没有加入《国际水道法非航行使用法公约》、《跨界水道和国际湖泊保护和利用公约》等国际跨界河流条约，但是，随着我国水法治的进一步发展，其中的一些法律原则和法律理念，开始逐步受到我国水法治的重视，并表现在我国政府的外交政策之中。如关于下游国家关切我国在上游修建水利工程的问题，我国政府多次重申“不做任何损害下游国家利益的事情”的立场。对于国际跨界河流的“不造成重大损害原则”等法律原则和习惯的认同，如果经常出现在我国关于国际河流的对外声明中，就必然会对我国国内水法产生影响。目前，对于我国的国际跨界河流具有重要影响的法律原则主要有：尊重主权与领土完整原则、国际河流有限主权原则、国际河流利用平等互利原则、国际河流沿岸国自由航行原则、国际河流沿岸国合作原则、公平合理利用国际河流原则、利用国际河流不造成重大损害原则、防治国际河流环境污染原则等。另外，我国目前已经签订了一定数量的国际跨界河流条约。现在有效的关于国际跨界河流领域的条约主要有：《中华人民共和国政府和朝鲜民主主义人民共和国政府关于国境河流航运合作的协定》（1960 年 5 月 23 日签订，1960 年 8 月 19 日起生效），《中华人民共和国政府和俄罗斯联邦政府关于船只从乌苏里江（乌苏里河）经哈巴罗夫斯克城下至黑龙江（阿穆尔河）往返航行的议定书》（1994 年 9 月 3 日签订并生效），《中华人民共和国政府和俄罗斯联邦政府关于合理利用和保护跨界水的协定》（2008 年 1 月 29 日签署），《中华人民共和国政府和蒙古国政府关于保护和利用边界水协定》（1994 年 4 月 29 日签署，1995 年 1 月 16 日生效），《中华人民共和国政府和哈萨克斯坦共和国政府关于利用和保护跨界河流的合作协定》（2001 年 9 月 12 日签署，2002 年 9 月 23 日生效），《中华人民共和国政府、老挝人民民主共和国政府、缅甸联邦政府和泰王国政府澜沧江 － 湄公河商船通航协定》（2000 年 4 月 20 日签订并生效）等。[14] [page]

　　（七）水管理体制变革逐步推进

　　我国的水资源管理和水污染法治监督体制存在分散执法、缺乏统一协调的弊端，各部门各自为政，制约了水资源和水环境管理的有效开展。环保部门担负着对其他相关部门的统一协调职能，但环保部门的地位较低，并不能有效发挥作用，且在以往的环境法中也没有明确规定环保部门在环境监管和环境执法中的统一协调权，面对环境监管和环境保护所涉及的主体范围的广泛性、综合性强的特点，往往不能形成沟通、配合和联动。因此，建立一个综合管理、协调一致的专门机构尤为重要。结合我国的“大部制改革”，摒弃多头管理、条块分割，各部门基于自己利益，在执法过程中不能形成联动机制的体制弊端，设立统一的水务管理机构，形成执法的联动机制，使水资源和水环境管理在统一机构的组织、协调、督促下健康发展。

　　（八）混合型法律手段运用越来越多

　　混合型法律手段是法律通过对公权力的修正或者政策的增加，以对某种利益进行倾斜保护来协调各种利益平衡的过程，换言之，政府通过一定的诱导干预机制来影响法律关系主体的行为偏好，而将决策权最终留给私人，诱导他们按照预期目标作为或者不作为，从而来协调社会利益关系。其特点表现为：（1）手段的混合性。由于现代社会出现了一些特殊的社会问题，如不正当竞争和垄断问题、消费者权益保障问题、生态环境问题、社会保障问题等，而传统的自治型调节手段或者强制型调节手段由于其对社会关系和社会利益的调整简单机械、缺乏灵活性和平衡性，而对这些问题不能够单独处理，因此“现代法对这些问题的调整方式是在结合前面两种传统的方式基础上形成的。”[15]但是，这种手段绝不是对两种手段的简单相加，它是一种“相对自主性”和“相对强制性”的有机结合，并兼有自治型手段和强制型手段的特征，吸收了两种手段的共有优点，“它是通过法律对权力进行控制，又对权利进行约束，”[16]来实现对社会关系的调整和对利益关系的平衡。它是“私法手段公法化”和“公法手段私法化”相互渗透回应、折中妥协的动态过程。（2）手段的多功能性。由于手段的混合性，使其具备了功能多样性的可能。这是因为混合型法律手段将个体决策、集体决策和国家决策融合在同一法律手段中，并“以尽可能接近亚当·斯密提到经济秩序时所描述的方式，把参与者的自私行为向公共利益引导。”[17]从而使这一手段同时具有了自愿性、强制性和诱导性功能。（3）手段的政策平衡性。这种手段在一些法学著述中被称为“政策性平衡”，[18]实质上它是国家宏观干预政策的法律化，其价值特性在于它的“社会妥协性”。（4）灵活性和实施的成本低。市场和政府管理部门可以有效地使交易成本最小化，“在市场形态中，满足信息和其他需要的成本在很大程度上具体化为：多种生产者和消费者一起分担获取及传播信息以及其他产品和服务的成本。在统治集团中这些成本内部化了。”[19]与传统的强制型手段，特别是命令控制型手段相比，混合型手段可以借助市场信号来满足信息需求，同时可以将一部分实施成本分解给私人，所以其实施的成本大大减少。纵观各国水法律体系，其对水资源保护的管理措施在过去多采用“直接控制”即强制型法律手段和“自治管理”即自治型法律手段，而采用“间接调控”即混合型手段较少，而目前这种手段如废水排污费制度、水权交易制度、阶梯水价制度、水生态补偿制度、废水税制度等将成为当代水法治建设的发展趋势。

　　三、结语

　　依法治国、建设法治国家所依赖的法律必须是良法，是承载一定价值共识的法律，只有彰显价值共识的法治才能得以顺畅运行。水法治作为涉水主体开发利用、保护管理水资源、防治水污染和水害的基本的行为规范，推动其历史变迁的动因必然是水资源稀缺的价值共识和涉水主体对水作为人类生产和生活的基础性资源的深刻认识，以及源于我国社会经济市场化进程中形成的涉水主体对水资源开发、利用、保护，水污染和水害防治所追求的内生性经济价值、社会价值和生态价值。我国的水法治自 1957《水土保持暂行纲要》颁行开始，已形成了一个在形式上较为完善的法律体系，这一法律体系在我国水资源的保护中所起到的正向作用是不言而喻的。然而，我国水资源的供需矛盾没有得到根本解决，水污染没有得到根本的遏制，水害频发、水资源危机已然出现并成为制约我国经济和社会持续发展的瓶颈性因素。这些问题的存在固然与我国水资源相对贫乏、水资源时空分布不均等自然因素不可分，而我国水法治的不完善、涉水法律的良法性程度不高，才是问题产生的根源所在。因此，正视水法律存在的弊端，完善我国水法治建设，研究水法治构建的价值共识，促进水法的良法性，就成为当务之急。通过对我国水法治历史变迁和发展趋势的研究得出的结论是，当前完善水法治的重点在于构建涉水主体节约用水、防治水污染、水害的内生动力性制度； 扩大涉水法律的调整范围，改变我国涉水法律“大城市中心、大生产中心、大企业中心”的制度设置模式，将涉水法律的调整范围延伸到小城镇、小企业、小生产和消费领域； 使水法制真正走向水法治，完善水法律体系的实施、运行机制。

　　注释:

　　[1]柯泽东：《环境法论》，台湾三民书局 1988 年版，第 13 页。

　　[2]参见金瑞林：《环境与资源保护法学》，北京大学出版社 1999 年版，第 55 页。

　　[3]参见蔡守秋：《环境资源法学教程》，武汉大学出版社 2000 年版，第 128 页。

　　[4]参见李生荣：《我国水资源的现状和对策》，载《延安职业技术学院学报》2009 年第 6 期。

　　[5]参见汪恕诚：《到 2030 年我国缺水问题将更加突出》，http：/ /www． china． com． cn/chinese/2007/Mar/521191． htm，2010年 3 月 11 日访问。

　　[6]参见索丽生：《我国可持续发展水资源战略》，载《中国水资源要览（1998 － 2002）》，中国水利水电出版社 2003 年版，第 113 －114 页。

　　[7]目前，涉水法律有不同的称谓并属于不同的类别，如水法、水资源法、水污染防治法，而对于水法律体系而言，本文认为其应是由有关水的法律规范所组成的体系，应包括水污染防治法、水资源开发利用和水生态保护法、水土保持法、水害防治法等。 [page]

　　[8]参见黄锡生、许珂：《环境友好型社会下我国饮用水源的法律保护》，载《环境保护》2007 年第 12 期。

　　[9]江平：《市场自治权应得到公权尊重》，载《读书》2010 年第 8 期。

　　[10]前注[9]，江平文。

　　[11]前注[9]，江平文。

　　[12]前注[9]，江平文。

　　[13]参见蔡守秋：《论综合生态系统管理》，载《甘肃政法学院学报》2006 年第 3 期。

　　[14]参见王志坚、邢鸿飞：《国际河流法刍议》，载《2008 年全国环境资源法学研讨会论文集》，第 410 页。

　　[15]张文显：《法理学》，法律出版社 1997 年版，第 275 页。

　　[16]前注[15]，张文显书，第 275 页。

　　[17]［英］迈克尔·豪利特、M·拉米什：《公共政策研究：政策循环与政策子系统》，庞诗等译，生活·读书·新知三联书店2006 年版，第 35 页。

　　[18]这里所谓的“政策”，是相对于“公理”而言的一种国家立法者的能动意志。参见前注[15]，张文显书，第 275 页。

　　[19]Douglas C． North，Institutions，Institutions Change and Economic Performance，Cambridge University Press，1990，p．102．

《法学评论》2011 年第 2 期